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Participação como representação: o impacto das conferências nacionais de políticas públicas no Congresso Nacional

Há um velho discurso que jamais sai de cena, talvez por encontrar sempre vozes dispostas a defendê-lo, que insiste em alardear a crise da representação política. Esse discurso é possivelmente tão antigo quanto a própria representação política, uma vez que os princípios que norteiam o governo representativo traduzem-se em dispositivos institucionais que permanecem inalterados desde o século XVIII (Manin, 1995; Urbinati, 2006). No entanto, se a estrutura dos governos representativos não foi substancialmente modificada desde a sua criação, talvez não sejam procedentes as suposições de que a mesma encontre-se agora em crise.

Os sinais do que alguns chamam de crise, portanto, podem simplesmente indicar uma mudança na forma pela qual a representação política se manifesta. No atual momento histórico, estamos certamente diante de uma destas mudanças. Nos últimos anos, assiste-se progressivamente ao surgimento de modelos participativos (Pateman, 1970; Mansbridge, 1980; Barber, 1984; Fung e Wright, 2003; Fung, 2004; Avritzer, 2007 e 2009) e deliberativos (Cohen, 1989; Fishkin, 1991; Habermas, 1992; Gutmann, 1996; Bohman, 1996; Dryzek, 2000) de democracia, propostos muitas vezes como alternativas capazes de sanar os supostos vícios do governo representativo e de suas instituições.

O engajamento suscitado pelas propostas participativas e deliberativas de democracia pode ser observado como uma tendência dentro da academia, através da adesão massiva dos estudiosos da teoria democrática, mas também fora dela, através da adesão concreta de governos às novas práticas participativas e experiências deliberativas. O Brasil desde sempre acompanhou esta tendência, em particular desde 1989, quando o orçamento participativo foi implementado pela primeira vez, em Porto Alegre, e o país tornou-se estudo de caso necessário sobre o assunto e a experiência foi replicada país adentro e mundo afora (Baiocchi, 2003; Fung e Wright, 2003; Sintomer, Rõcke e Herzog, 2010).

Desde então, diversas práticas participativas, impulsionadas pela Constituição de 1988 e pelos governos democráticos que se seguiram a ela - notadamente o governo Lula -, têm sido institucionalizadas de forma crescente no país (Avritzer, 2009; Dagnino e Tatagiba, 2007; Gurza Lavalleet alii, 2006). Tais práticas vão desde as já mais tradicionais, como o referendo e o plebiscito, até as menos conhecidas, como as conferências nacionais de políticas públicas, passando pela reestruturação e ampliação de experiências pré-existentes, como os conselhos nacionais de políticas, os conselhos gestores locais e as audiências públicas, sem prescindir da valorização de práticas menos afamadas, como as ouvidorias e as mesas de negociação e de diálogo.

Ao olhar-se para essas novas práticas democráticas, nota-se logo seu intuito comum de ampliar a participação dos cidadãos para além do exercício do direito de sufrágio. O principal pressuposto a nortear tais experiências, portanto, é o de permitir que os cidadãos envolvam-se de forma mais direta na gestão da coisa pública, em particular na formulação, execução e controle de políticas públicas. O efeito esperado com tais práticas, por sua vez, é o de permitir que o exercício da democracia não se esgote nas eleições, propiciando que os cidadãos manifestem suas preferências de uma forma não mediada por partidos e políticos profissionais e por meios outros que não o voto.

Isso tudo é verdadeiro. Mas há outras verdades que requerem ser explicitadas.

Se as novas práticas democráticas ampliam a participação direta dos cidadãos, isso não significa que as instituições políticas tradicionais tenham se tornado menos aptas a representá-los. As práticas participativas fortalecem a democracia ao ampliar o papel dos cidadãos na mesma. Mas isso não se dá em detrimento da representação política e de suas instituições. Ao fortalecimento das formas participativas e deliberativas de democracia não corresponde, portanto, o enfraquecimento do governo representativo.

A relação entre, de um lado, a democracia representativa e, de outro, as experiências participativas e deliberativas não é, portanto, trivial. Sua elucidação é necessária a fim de evitar seja o oportunismo acadêmico, que tanto mal faz às ideias, seja o oportunismo político, que tanto dano causa às instituições. Aqueles que endossam o discurso da crise da representação política eventualmente engajam-se na defesa das modalidades participativas e deliberativas de democracia como meio de deslegitimar o Poder Legislativo, colocando em questão a sua real capacidade de expressar a soberania popular.

Contudo, o surgimento de novos espaços democráticos, assim como de novos atores envolvidos na gestão da coisa pública, pode, por outro lado, ser encarado como forma de fortalecimento da representação política, e não como um sinal de enfraquecimento das suas instituições. Este é certamente o caso das conferências nacionais de políticas públicas, conforme argumentaremos neste artigo.

AS CONFERÊNCIAS NACIONAIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS As conferências nacionais consistem em instâncias de deliberação e participação destinadas a prover diretrizes para a formulação de políticas públicas em âmbito federal. São convocadas pelo Poder Executivo através de seus ministérios e secretarias, organizadas tematicamente, e contam, em regra, com a participação paritária de representantes do governo e da sociedade civil. As conferências nacionais são usualmente precedidas por etapas municipais, estaduais ou regionais, e os resultados agregados das deliberações ocorridas nestes momentos são objeto de deliberação na conferência nacional, da qual participam delegados das etapas anteriores e da qual resulta um documento final contendo diretrizes para a formulação de políticas públicas na área objeto da conferência.

Com a sua primeira edição datada de 1941, as conferências nacionais não constituem experiência nova na história política brasileira, muito embora tenham adquirido contornos participativos e deliberativos mais nítidos a partir de 1988 e se tornado significativamente mais amplas, abrangentes, inclusivas e frequentes a partir de 2003, com o início do governo Lula.

Tornam-se maisamplas as conferências nacionais por envolverem número cada vez maior de pessoas, seja participando diretamente como delegados na etapa nacional, seja indiretamente nas etapas estaduais, municipais ou regionais que a precedem, seja paralelamente nas chamadas conferências livres, seja virtualmente nas chamadas conferências virtuais. Tornam-se maisabrangentes por englobarem um número cada vez maior de temas, deixando de ser prática restrita à área da saúde, de onde se originou o processo conferenciai ainda na década de 1940, e às áreas de direitos humanos e assistência social, que vêm se institucionalizando progressivamente a partir da metade da década de 1990, para cobrir vasta pluralidade de novas áreas de políticas públicas. Passam estas a ser deliberadas por meio de mais de trinta áreas, separadas pelas peculiaridades de todos e unidas pela transversalidade de alguns. Tornam-se maisinclusivas, como consequência do aumento de sua amplitude e abrangência, por reunirem um conjunto cada vez mais diverso e heterogêneo de grupos sociais, sobretudo aqueles representativos da sociedade civil, distribuídos entre ONGs, movimentos sociais, sindicatos de trabalhadores, entidades empresariais e outras entidades, profissionais ou não. Tornam-se, por fim, maisfrequentes as conferências nacionais por trazerem muitas vezes entre as suas diretrizes a demanda pela sua reprodução periódica, a qual encontra respaldo em políticas dos ministérios, secretarias, conselhos nacionais ou grupos de trabalho envolvidos na sua convocação e organização e, em alguns casos, na própria legislação, que assegura a periodicidade de algumas delas.

É também a partir de 2003, com o início do governo Lula, que se pode dizer que as conferências nacionais, inobstante o seu caráter consultivo e não vinculante, assumem feição propriamente participativa, deliberativa, normativa e representativa.

Participativa, uma vez que as conferências, inteiramente abertas à participação social nas etapas municipais, passam sistematicamente a obedecer um formato que prevê composição bipartite (na qual, em geral, a sociedade civil conta com 60% dos delegados e o governo com 40%) ou tripartite (nos casos em que os trabalhadores compõem uma terceira categoria de delegação), e conquistam progressivamente a adesão massiva das entidades da sociedade civil concernidas com as políticas debatidas nas conferências.

Deliberativa, no sentido de serem as conferências nacionais orientadas à formação de consensos derivados de processos intercomunicativos de formação da opinião e da vontade ocorridos na esfera pública, envolvendo representantes da sociedade civil e do governo em um processo de justificação pública de argumentos que se espera racionalmente motivados. Além disso, as conferências passam a prever um determinado procedimento deliberativo (que segue não apenas um fluxo de deliberações que começam no plano local e passam pelo estadual antes de atingir o nacional, mas também internamente envolvendo etapas deliberativas que envolvem grupos de trabalho, painéis, plenárias e outras instâncias) que converge na aprovação do documento final contendo as diretrizes para as políticas públicas.

Assumem também as conferências nacionais, portanto, feiçãonormativa, uma vez que suas deliberações passam a culminar conclusivamente na elaboração de um documento final, debatido, votado e aprovado mediante diferentes estratégias e métodos de agregação de preferências e, com isso, geram expectativas não apenas cognitivas, porém também normativas naqueles envolvidos no processo e naqueles que, a despeito de sua não-participação direta, são afetados indiretamente por suas eventuais consequências.

Vários aspectos reforçam ainda a feição propriamenterepresentativainerente às conferências nacionais enquanto instâncias de participação e deliberação: o formato participativo de composição e organização das conferências nacionais, a dimensão deliberativa de seus grupos de trabalho, painéis e plenárias finais, e o caráter normativo dos relatórios finais que condensam as resoluções, diretrizes e moções debatidas e aprovadas por maioria após o cumprimento de um conjunto de regras estruturadas na forma de um procedimento que busca garantir a legitimidade de seu resultado, independentemente de seu conteúdo. Seja por delegação presumida do Poder Executivo, que as convoca, seja por delegação consequente ao Poder Legislativo, que as recepciona, conforme a pesquisa que serve de base a este artigo demonstra empiricamente, as conferências nacionais certamente engrossam o conjunto de práticas de pluralização da representação (Gurza Lavalleet alii, 2006a), compondo a chamada "nova ecologia da representação", e consubstanciando uma modalidade de "representação informal" (Castiglione e Warren, 2006), ou ainda de "representação giroscópica" ou "representação sub-rogativa" (Mansbridge, 2003).

Mais do que práticas de uma suposta "representação informal" que, na qualidade de instâncias participativas e deliberativas, engendram e reproduzem a lógica representativa, interessa a este artigo encarar as conferências nacionais de políticas públicas como experiências propriamente participativas e deliberativas que, entretanto, fortalecem a representação política formal e reforçam as funções e atividades das instituições políticas tradicionais.

Apesar de se constituírem em espaços de representação extraparlamentar, as conferências nacionais fortalecem a representação parlamentar ao multiplicarem as formas de vocalização e agregação dos interesses presentes na sociedade.

Neste sentido, as conferências propiciam uma nova forma de expressão dos elementos participativos e deliberativos que constituem desde sempre o conceito e a prática da representação política, como atestam a gênese daquele e a história desta.

A participação sempre foi um elemento presente na gramática da representação, seja através da universalização do sufrágio, seja através da proporcionalidade dos sistemas eleitorais, seja através do caráter de massa dos partidos políticos, seja, enfim, através da atividade dos lobbies e dos grupos de interesse. A deliberação também, por sua vez, desde sempre compôs o repertório da representação política, seja nos processos de formação da opinião pública que caracterizam as campanhas políticas e a mobilização partidária que precedem às eleições, seja nos processos de identificação e estabilização de preferências que são deflagrados pelos sistemas de votação no momento das eleições, seja, por fim, nos processos parlamentares propriamente deliberativos, tanto no âmbito mais restrito das comissões, como no contexto mais amplo do plenário, que sucedem às eleições. Daí que, não apresentando nenhum conteúdo semântico novo, senão apenas uma forma diversa de concretizá- lo, a participação e a deliberação podem ser tomadas como elementos constitutivos da representação política.

Não sendo a propalada crise da representação política nada mais do que outra de suas metamorfoses assistidas pela história, as práticas de participação e deliberação que têm se desenvolvido no seio da sociedade civil de forma expressiva nas últimas duas décadas consistem senão em expressões de uma mudança na natureza da democracia representativa, em que seu grau de legitimidade aumenta mediante o seu aprofundamento, e suas instituições se fortalecem através de seu redesenho.

As conferências nacionais de políticas públicas consistem em prática participativa cercada de peculiaridades que reforçam a sua compreensão enquanto instâncias de fortalecimento da representação política exercida nas instituições formais do Estado. Em primeiro lugar, são convocadas, organizadas e realizadas pelo Poder Executivo. Em segundo lugar, são organizadas pelo Poder Executivo em parceria com a sociedade civil, ativada, no nível federal, nos diferentes conselhos de políticas e grupos de trabalho constituídos nos ministérios e, no nível local, em suas bases.. Em terceiro lugar, são convocadas pelo Executivo com a manifesta intenção de prover diretrizes para a formulação de políticas públicas, tendo como especial foco a elaboração ou revisão de planos nacionais de políticas para as mais diversas áreas, setores e grupos da sociedade civil. Em quarto lugar, consistem em experiências de participação de âmbito e alcance nacional, o que assegura a universalidade na definição das políticas ali deliberadas e a reconfiguração da proporcionalidade dos eventuais interesses partidários ali representados.

Por mais que a realização das conferências e a concretização de seus resultados não sejam, com poucas exceções, respaldadas por leis e dependam, portanto, da vontade política dos governos federais, as mesmas já se encontram sobremaneira institucionalizadas de forma a dispor de alguma autonomia no seio do próprio Estado. Por terem se institucionalizado como parte do processo de formulação e monitoramento de políticas públicas do Poder Executivo - e, portanto, como parte de sua estrutura -, as conferências nacionais geram consequências que impactam na formação da agenda do Poder Legislativo, que pode usá-las seja como bases inf ormacionais, seja como mecanismos de legitimação via participação, seja como insumos deliberativos próprios de sua atividade representativa.

As conferências nacionais são, assim, certamente um exemplo de "instituição participativa" (Avritzer, 2009), ao lado de outras práticas participativas e experiências deliberativas que vêm se institucionalizando no Brasil, do orçamento participativo, no nível local, aos conselhos de políticas, no plano nacional. Porém, mais do que isso, este artigo quer mostrar que as conferências nacionais são instituições representativas - não simplesmente por engendrarem internamente a lógica representativa (por meio da eleição de delegados e votação por maioria, entre outros) e sustentarem alguma modalidade "informal" de representação; porém, de forma mais sofisticada, por comporem uma mais complexa estrutura de representação política no âmbito dos Poderes do Estado, que conta com a participação e a deliberação da sociedade civil de forma mais direta e menos mediada pelos tradicionais mecanismos de controle, como o voto, e de vocalização das preferências por ele expressas, como os partidos.

A despeito das dúvidas que possa suscitar a presunção de uma eventual formação de consenso no seio da sociedade civil, o grau de autonomia desta quando opera no âmbito do Estado, as disputas hegemônicas em tornos dos diferentes projetos políticos e movimentos sociais que a caracterizam, entre outros fatores, o fato é que as conferências nacionais de políticas públicas consistem em mediações democráticas muito eficazes e, portanto, muito apropriadas a adensar nosso modelo de democracia pela redefinição das relações entre sociedade civil e Estado. O Brasil faz na prática o que os estudiosos internacionais da democracia e dos processos democráticos de formulação de políticas públicas esforçam-se por fazer criando modelos teóricos e produzindo simulações hipotéticas: aprofundar o grau de participação e deliberação das decisões políticas por meio de uma aproximação entre o Estado e a sociedade civil.

Tal aproximação se verifica não apenas quando o Estado traz a sociedade civil para dentro de si, tomando as conferências nacionais como um elemento participativo, mas também quando se mostra receptivo às suas demandas, convertendo-as, em alguma medida, em proposições legislativas, concebendo as conferências nacionais como um componente deliberativo da representação política. A dinâmica entre participação/deliberação e representação, e entre sociedade civil e Estado, revela, através das conferências nacionais, novas formas de mediação política que apresentam forte potencial de aprofundar a democracia no Brasil.

A participação e a deliberação, contudo, vêm sendo, infelizmente, progressivamente tomadas como elementos caracterizadores de modelos de democracia supostamente substituíveis ao governo representativo, tal como este é conhecido e definido pelos arranjos institucionais que se consolidaram e reproduziram-se desde o século XVIII. Tão grave quanto isso, a participação e a deliberação são muitas vezes consideradas ameaças às instituições da representação política. A intenção deste artigo é mostrar que, ao contrário, práticas participativas e deliberativas podem fortalecer as instituições políticas representativas. E que isso ocorre no Brasil através de saudável dinâmica institucional observável entre as conferências nacionais e o Congresso Nacional.

Há muito se afirma que a representação política encontra-se em crise e que o Poder Legislativo tornou-se incapaz de expressar a tão almejada e idealizada vontade geral que, de acordo com Rousseau, seria, afinal, por natureza irrepresentável. São vários os argumentos usados na defesa deste perigoso discurso: a diminuição progressiva da participação eleitoral, o aumento da apatia política, o descrédito nas (e das) instituições, a perda da capacidade dos partidos de mobilizar seu eleitorado, a perda do caráter representativo e do elemento ideológico dos partidos, o nocivo papel da mídia etc. É também intenção deste artigo questionar e desafiar tal linha de argumentação, mostrando que não apenas não há de se falar em crise (como resta já demonstrado por Manin, 1996), como também, mesmo se eventualmente a assumíssemos hipoteticamente, os mecanismos participativos e deliberativos apresentam-se como possível solução para ela.

Sem afastar-se de uma concepção pluralista de democracia, esse artigo assume que a estabilidade das instituições representativas aumenta na medida em que a vontade dos representados, medida pela expressão de suas preferências, vê-se refletida nas decisões do governo sobre políticas públicas. De onde a defesa de que a absorção pelo sistema político representativo, sob a forma de atividade legislativa, de decisões emanadas de inputs da sociedade civil viabiliza tal reflexo, contribuindo para a estabilização do processo democrático no Brasil.

Mais especificamente, este artigo mostra que a recepção de diretrizes das conferências nacionais pelo Congresso Nacional possibilita a incorporação dos atores que são objeto de políticas governamentais ao processo decisório em torno de sua definição. Neste sentido, ter-se-ia um enfrentamento simultâneo dos dilemas informacionais e de reconhecimento, característicos da democracia contemporânea.

Tendo em vista esse conjunto de questões, a discussão apresentada nas próximas páginas propõe uma análise do impacto das diretrizes resultantes das conferências nacionais de políticas públicas na atividade legislativa do Congresso Nacional durante o período compreendido entre 1988 e 2009. Os argumentos apresentados baseiam-se em pesquisa que resultou na construção de um banco de dados composto por 1.953 diretrizes advindas das conferências nacionais e 3.750 proposições legislativas que receberam trâmite no Congresso Nacional. Cruzando-se dados sobre as demandas deliberadas pela sociedade civil em 80 conferências nacionais realizadas durante este período com dados relativos às proposições legislativas em trâmite no Congresso Nacional em 2009 e no ano subsequente à realização de cada uma das conferências nacionais, observa-se que estas podem ser compreendidas como prática participativa que fortalece a democracia representativa no Brasil e que ademais impulsiona a atividade legislativa do Congresso Nacional. Antes de passarmos à descrição dos dados, é relevante explorar algumas ilações teóricas possíveis da relação entre práticas políticas como as das conferências e o que conhecemos a respeito do processo legislativo no Brasil.

Impactos Informacionais das Conferências Nacionais sobre a Atividade Legislativa Uma primeira linha de discussão faz referência à literatura teórica sobre tomada de decisão sob condição de incerteza, mais comumente chamada de perspectiva informacional sobre o processo legislativo1 . Esta linha de análise surge com o modelo denominadocheap talk (comunicação sem custo) e alguns dos seus desdobramentos. Vincent Crawford e Joel Sobel (1982) definiram a estrutura básica daquele modelo, no qual um ator, no nosso caso o legislador, desinformado tem a opção de "ouvir" a recomendação de um especialista cujos valores e interesses não necessariamente coincidem com os do nosso ator inicial. Um dos avanços importantes do modelo é seu achado segundo o qual, embora o processo de consulta ao especialista possa gerar benefícios mútuos, a comunicação nele embutida não leva ao resultado coletivamente desejado, e isto por dois motivos: a) não sendo seus interesses e valores coincidentes com os do legislador, o especialista é capaz de se comprometer a não manipular a sua informação; b) seguindo a mesma lógica, o legislador também é incapaz de se comprometer com uma decisão mais favorável ao especialista, em troca de melhor informação. Por conseguinte, a questão a ser respondida é: quanta informação realmente confiável a respeito de políticas públicas específicas pode ser compartilhada pelo especialista? Na perspectiva informacional (Crawford e Sobel, 1982), o especialista compartilha toda a sua informação com o ator decisório somente no caso excepcional de possuírem os mesmos interesses e valores, sendo a quantidade de informação compartilhada uma função negativa do aumento da divergência, até o limite em que nenhuma informação é compartilhada.

Uma consulta à literatura que vem examinando as relações Executivo-Legislativo no Brasil indica que, em diversas situações, é perfeitamente possível considerarmos o presidente da República como o especialista do modelocheap talk, já que recomenda as políticas fundamentais da agenda pública ao Congresso, sendo este último nosso ator decisório2 . E comum também em várias análises sobre o caso brasileiro a constatação de ser o Executivo muito bem informado sobre as políticas que deseja aprovar, mas que o Legislativo depende de um sistema de comissão ainda pouco desenvolvido tendo em vista obter informação adicional a respeito de tais iniciativas. Em outras palavras, o processo de obtenção de informação é altamente custoso na perspectiva do legislador.

Vale a pena então explorar os impactos informacionais sobre a atividade legislativa no Brasil da utilização de conferências nacionais como origem de proposições legais. Nosso argumento de fundo é que processos participativos e deliberativos podem ajudar a resolver dilemas apontados na literatura como sendo próprios de nosso modelo de representação, o assim chamado Presidencialismo de Coalizão. Tais dilemas derivam de um sistema de tomada de decisão baseado em um ator relativamente mal informado, o legislador, que utiliza como fonte de informação um agente cujos interesses podem eventualmente divergir do dele. O sintoma mais evidente seria, seguindo o raciocínio, a emergência de um Legislativo que trabalha a reboque do Executivo, desprovido da capacidade de iniciar agendas endógenas de políticas de alcance nacional, um Congresso em suma disposto a abrir mão de suas inclinações programáticas face à superioridade estrutural da Presidência da República.

Nosso ponto de partida consiste de dois pressupostos acerca do ator decisório do Legislativo, o legislador individual. O primeiro pressuposto é o de que se trata de um ator que depende do voto para se manter ou avançar em sua carreira política, o que implica necessariamente manter ou ampliar seu apoio eleitoral.

Em uma democracia representativa, os decisores são incentivados deliberar sobre, apoiar ou rejeitar políticas públicas capazes, segundo sua percepção, de gerar os votos necessários para alcançar aquele objetivo. O segundo pressuposto é o de que o legislador é desinformado a respeito das consequências da maioria das matérias que sobre as quais é necessário deliberar e precisa votar. Além disso, devido à natureza coletiva das decisões congressuais, e na ausência de incentivos tangíveis e claros, sua tendência é a de não despender tempo e esforço na busca por informação para reduzir o grau de desinformação.

O Legislativo ou, mais precisamente, o ator decisório do legislativo, nosso legislador, precisa escolher uma política públicap de um espaço unidimensional.

A cada políticap está associado um resultado x, também esse definido em um espaço unidimensional. A relação entre políticas e seus resultados é definida comox = p + co, onde o parâmetro co representa fatores exógenos à decisão legislativa3. A título de ilustração, considere uma política de cota cujo objetivo é beneficiar o ingresso de determinado grupo de pessoas, dotadas de características étnicas ou de gênero, etc... no mercado de trabalhox. Nesse caso,p representa os ingressantes no mercado que o fazem por conta da política (e, portanto, passível de fixação por lei) e co representa a parte que ingressa por conta de circunstâncias privadas. Dada a expectativa a respeito de quão determinantes são as circunstâncias privadas, o problema do legislador é escolher o nível ótimo de cota(p*) de forma a obter um patamar de igualdade no mercado de trabalho, patamar considerado o mínimo aceitável.

O legislador, ou como a literatura costuma designar, o mediano do plenário, pode adquirir informação sobre co e, assim, reduzir a sua incerteza e a correspondente perda informacional, "consultando" um ou mais agentes informados4 . Para fins de exposição de nosso argumento, consideramos que existem dois agentes a serem consultados: o Executivo e uma conferência nacional de políticas públicas. Pressupomos que ambos são perfeitamente informados sobre co. Isto é, o Executivo, assim como proposições oriundas de conferências nacionais, compartilha informação privada ao propor uma política pública ao Legislativo. Ademais, consideramos que a diferença de origem leva à distinção significativa quanto ao processo legislativo em um e outro caso, posto que embute implicações igualmente distintas no que concerne à base inf ormacional da decisão do mediano do plenário.

Os incentivos para que o Executivo e uma conferência nacional compartilhem decorrem da possibilidade de ser o ator decisório, o legislador, influenciado no sentido de reduzir suas deficiências informacionais e assim produzir uma política pública compatível com os interesses e valores daqueles. Pelo processo legislativo ordinário, uma política, como a de cotas, é proposta através de um projeto de lei (doravante, PL), que precisa, antes de se tornar efetiva alteração nostatus quo legal, receber a sanção do plenário. Na argumentação aqui desenvolvida, entre as atribuições centrais das conferências nacionais encontra-se a de coletar informações sobre as consequências da política proposta e, à luz de tais informações, fazer uma recomendação ao plenário.

Essas atribuições fazem das conferências um poderoso agente informacional do Congresso. Senão vejamos.

A partir do conhecimento das inclinações, interesses e valores dos agentes que participam de uma conferência, o ator decisório forma uma expectativa a respeito da quantidade de informação a ser produzida no processo deliberativo.

Interessa-nos, especificamente, identificar as condições sob as quais a conferência é mais ou menos eficiente no sentido de produzir informação acerca de uma política de sua iniciativa ou de iniciativa do Executivo. A oportunidade para a conferência influir na decisão do legislador cresce na mesma medida em que este é desinformado sobre o tema objeto de deliberação, desinformação que é tanto menor, quanto maior for a disposição do Executivo em compartilhar informação.

Suponha que a desinformação do Legislativo em torno de nossa política de cotas, após atualizar e receber inputs do Executivo, seja significativa. Para simplificar a avaliação do incentivo das conferências para produzir informação, as classificamos em três tipos, de acordo com sua capacidade de agregar opiniões a respeito do tema, ou seu grau de pluralismo de visões: "opositora", "governista" e "plural". Uma conferência é "opositora" se os atores que dela participam possuem valores e interesses em oposição aos que se encontram embutidos na visão do Executivo; caso contrário, ela é "governista". Uma conferência "governista" não tem maiores incentivos para produzir informação adicional, fundamentalmente porque seus participantes sabem que o Executivo tem incentivo para coletar e divulgar a informação que lhes interessa, tornando pouco provável a descoberta de alguma informação além da eventualmente divulgada pelo Executivo. Uma conferência "opositora", pelos mesmos motivos, mas lidos em sentido contrário, se sente estimulada a produzir informação, contudo, apenas aquela que é complementar às visões contidas nas propostas do governo. Para o legislador, assim, uma conferência "opositora" é potencialmente informativa, pois tende a fornecer evidências para além daquelas que são geradas a partir da proposta do Executivo. Entretanto, proposições oriundas deste tipo de conferência tendem a ser vetadas pelo governo, exatamente porque as informações adicionais eventualmente produzidas em seu contexto deliberativo são frontalmente contrárias aos seus valores e opiniões concernentes à matéria.

Para o Executivo e também para o legislador, a conferência ideal é a que chamamos de "plural" trata-se de conferência que, pela natureza de seus participantes, é capaz de produzir deliberações representativas das opiniões dos principais grupos e indivíduos afetados pela política. Suas decisões são, neste sentido, vetores que representam a tendência central das inclinações, interesses e valores que os cidadãos brasileiros cultivam em relação a uma determinada política.

A conclusão a que se pode chegar, se considerarmos correto o raciocínio desenvolvido nesta seção, é a de que conferências nacionais certamente possuem um papel informativo relevante na operação do Presidencialismo de Coalizão.

Este papel é tão mais acentuado, quanto maior for o viés do Executivovis-à-vis o legislador, em torno de uma política pública específica, e quanto maior for a pluralidade de visões embutida nas diretrizes oriundas daquelas. Em outras palavras, o processo legislativo ordinário, quando acionado pelas conferências, permite ao plenário tomar uma decisão melhor informada e, assim, reduzir perdas decorrentes da sua desinformação. E neste sentido que afirmamos que a democracia participativa e processos deliberativos não são contraditórios com a democracia representativa, mas são mecanismos de reforço do sistema político democrático em seu conjunto.

Tal característica da democracia participativa e dos processos deliberativos se torna ainda mais evidente se levarmos em consideração a questão da multidimensionalidade na política.

Conferências Nacionais e o Resgate da Multidimensionalidade na Política As pessoas em qualquer democracia possuem identidades e preferências diversas, assim como varia a intensidade com que estas mesmas pessoas se envolvem quando da avaliação de temas que surgem na agenda política. Durante algum tempo importantesscholars percebiam na existência da tal diversidade a origem de paradoxos incontornáveis na operação de regimes representativos. O principal e mais famoso deles, o paradoxo de Arrow5 , serviu de base para o desenvolvimento de uma vasta literatura a indicar que, sob determinadas condições, não de todo desprovidas de realismo, os processos de decisão coletiva são inerentemente desprovidos de sentido. Melhor dizendo, em decisões a respeito de políticas a serem seguidas pela coletividade e que envolvem mais de duas alternativas, vários teoremas provam que qualquer resultado possível, incluindo-se os que se encontram a léguas de distância das preferências de todos os atores envolvidos6.

Ao mesmo tempo, contudo, alguns teóricos vieram mostrar que algumas restrições nas condições nas quais as decisões são tomadas impedem a emergência dos famosos ciclos paradoxais das decisões por maioria. A prova célebre deste resultado se encontra na obra de Duncan Black (1958)7 cujo teorema do eleitor mediano acabou por servir de base para grande parte da teorização sobre democracia representativa feita pelos seguidores do neoinstitucionalismo e da escolha racional. Numa formulação sintética, o teorema estabelece que em decisões coletivas com regra de maioria, e nas quais o formato das curvas é de pico único e o espaço de políticas é unidimensional, a alternativa vencedora é aquela que se encontra mais próxima do ponto ideal do eleitor mediano. Vários aspectos do teorema merecem averiguação mais cuidadosa, o que tem sido feito pela literatura com os devidos desdobramentos teóricos e empíricos8. Nosso objetivo agora é ressaltar o significado de trabalhar com a noção de que o espaço do conflito político seja unidimensional.

Três questões são de particular relevância neste contexto: O que significa trabalhar com o espaço político unidimensional e até que ponto é realista pensá-lo desta maneira? E factível pensar a operação do sistema político brasileiro, em especial, o processo decisório em torno de políticas públicas pressupondo o espaço de conflito como sendo unidimensional? Qual o impacto das conferências nacionais na dimensionalidade do espaço do conflito político no Brasil? O argumento que defendemos, de novo, caminha na direção de defender nossa tese geral de ser a democracia participativa e os processos deliberativos meios de reforçar a democracia representativa em seu conjunto. A nosso ver, as conferências nacionais são um meio eficiente de se resgatar a multidimensionalidade do conflito político.

a) O Significado e Valor Heurístico do Espaço Unidimensional O que significa pensar o espaço político como unidimensional? Significa dizer que as preferências das pessoas relativamente aos temas que surgem para a tomada de decisão coletiva, em outros termos, seus pontos ideais a política, se encontram distribuídas ao longo de um continuum esquerda/direita9. Quanto mais extremada for a posição de um indivíduo a respeito do tema, a favor ou contra mais gasto, ou mais tributação em torno de uma atividade ou setor, por exemplo, mais seu ponto ideal será representado como sendo localizado em uma das extremidades docontinuum. Mas até que ponto é realista imaginar que o conflito político em sociedades complexas, multifacetadas, pode ser subsumido pelocontinuum esquerda/direita? Seria empiricamente válido analisar a operação da democracia contemporânea mantendo a ideia de espaço ideológico da disputa política? O tema é controverso, contudo, diversas análises têm demonstrado o valor heurístico de assumir a competição político-partidária das democracias contemporâneas como sendo uma disputa entre dois grandes blocos, um deles colocado à esquerda do centro e outro à direita do centro político. Isto quer dizer que a pluralidade deissues que compõe necessariamente a agenda pública de uma nação que é democrática e razoavelmente complexa acaba sendo amalgamada pelo sistema de partidos ao longo do espaço ideológico esquerda/direita.

b) Espaço Unidimensional e o Presidencialismo de Coalizão Como exemplo - e fazendo referência à segunda questão levantada acima - tomemos o caso do Presidencialismo de Coalizão brasileiro. Nosso sistema político é caracterizado pela separação de poderes e pelo multipartidarismo, que alguns críticos denominam de exacerbado. Independentemente da avaliação que se faça do pluralismo partidário no Brasil, o fato é que a cooperação entre Executivo e Legislativo, necessária para que o governo possa conduzir os negócios do Estado, depende da montagem de coalizões governistas, na Câmara dos Deputados e no Senado Federal. A prática de montagem de coalizões e o histórico das disputas presidenciais têm revelado que a disputa partidária no Brasil se dá entre dois grandes blocos, um à esquerda do espectro, com o PT como ator principal, e outro à direita do espectro, com PSDB e DEM como protagonistas10.

Em uma palavra, no Brasil, a despeito da heterogeneidade social, a despeito da incrível e complexa teia de interesses, valores e opiniões que sobrecarregam a agenda pública, o conflito político acaba também se estruturando em torno de um espaço unidimensional.

c) Conferências Nacionais, Presidencialismo de Coalizão, Espaço Unidimensional A questão que permanece e intriga - e aqui adentramos o terreno do terceiro e último tópico mencionado - consiste em pensar de que forma a multidimensionalidade dos interesses, de intensidades e de valores se faz representar no mundo político formal. Em interessante trabalho, Benjamin Bishin (2009) mostra como, na política contemporânea nos EUA, diversas decisões legislativas são tomadas ao arrepio das inclinações majoritárias do eleitorado, resultado que o autor considera consequência do peso de pequenos grupos, altamente mobilizados em torno de temas específicos. Tais temas, estranhos ao conflito unidimensional que divide historicamente democratas e republicanos, todavia, recebem o patrocínio delobbies e atores altamente comprometidos com os mesmos, os quais acabam forçando sua entrada no Legislativo e alterações nostatus quo legal do país, alterações sistematicamente contrárias à opinião da maioria.

Em trabalho não tão recente quanto o de Bishin, Herbert Kitchelk (1994) estuda como dimensões alternativas à tradicional clivagem esquerda/ direita tem transformado o sistema partidário de diversos países europeus, tornando a escolha eleitoral e a montagem de coalizões algo muito mais complexo e indeterminado do que foi o caso durante todo o período do pós-guerra. Temos então, por um lado, o cenário norte-americano, no qual a multidimensionalidade da política repercute diretamente no Congresso e em suas decisões, o que, a crer em Bishin (2009), acaba por enviesar o sistema representativo em favor de minorias intensamente comprometidas; e, por outro, o contexto europeu no qual a maior dimensionalidade do espaço político tende a ser intermediada pelos partidos, tarefa que tem causado o afastamento dos eleitores dos mesmos, assim como o aumento exponencial na indeterminação na formação dos governos.