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Mobilização do direito como repertório de ação coletiva e crítica institucional no campo ambiental brasileiro

INTRODUÇÃO Desde a redemocratização brasileira, novas instituições, novos instrumentos de controle democrático e novas práticas têm surgido nas interações entre Estado e sociedade. Além das estruturas institucionais do Executivo, do Legislativo e do Judiciário, o Ministério Público ganhou autonomia adquirindo importância na defesa de direitos difusos e coletivos. Afora as institucionalidades, propriamente estatais, também se destacam as instituições híbridas (Avritzer e Pereira, 2005) caracterizadas pela abertura de espaços participativos e deliberativos compartilhados entre Estado e sociedade. Ainda como parte desse processo, em 1985 foi criada a Lei da Ação Civil Pública (ACP), um importante instrumento de acesso à Justiça disponível à sociedade civil.

No trabalho de investigação acerca dos processos de participação da sociedade civil na política ambiental, de forma geral, no Brasil, nas últimas décadas, deparamo-nos com o uso direto da ACP1 e, de maneira menos formal, com os vínculos interpessoais estabelecidos entre militantes da sociedade civil e promotores e procuradores do Ministério Público. Em que pese esse endereçamento das lutas ao Judiciário ' via direta ou através do Ministério Público ' pudesse ser tomado como um tema para além do debate acerca da participação política, seria um equívoco deixar de perceber que esta também pode ser uma forma de participação. É uma maneira de encaminhar demandas ao Estado, mas através de diferentes formas de ação e lógicas institucionais. É necessário, de fato, admitir que as ações da sociedade civil no sentido da mobilização legal2 (Zemans, 1983) podem abrir novas possibilidades institucionais para decisões políticas. Segundo McCann (2010:182), a mobilização do direito se refere às ações de indivíduos, grupos ou organizações em busca da realização de seus interesses e valores.

Mas, sobretudo, argumentamos que a crescente mobilização legal, no caso dos conflitos socioambientais, é um sintoma da dificuldade que o sistema representativo encontra para incorporar as agendas do ambientalismo em geral, principalmente quando ameaçam poderes econômicos com vínculos fortemente estabelecidos no sistema político brasileiro. Sintoma, também, da ineficiência e ineficácia de algumas instituições participativas que não são suficientes para incorporar tais demandas. Além disso, se analisarmos panoramicamente todos os mecanismos institucionais democráticos, podemos vislumbrar o processo de judicialização em questão como um processo de crítica institucional e tentativa de controle que pode gerar algum incremento democrático, ainda que seja necessário maior tempo de observação do fenômeno para gerar conclusões contundentes nesse sentido.

Para tal propósito adotamos uma perspectiva teórica que extrapola os contornos de uma específica teoria da democracia, mas que coloca o foco na análise de complexos e amplos processos de interação entre atores e instituições. Ou seja, uma abordagem que observa a relação entre distintos atores e formas de encaminhamentos das lutas políticas, e não em uma única lógica de participação.

Não obstante, a unidade analítica passa a ser a ação política em processo.

Porquanto, optamos pelos trabalhos de Sidney Tarrow e Charles Tilly e somamos esforços de tradução de suas bases conceituais aos casos analisados na conjuntura brasileira. Nossa expectativa é entender o que propicia, e como ocorre, o processo de mobilização legal, entendendo-o como parte de um repertório de ação coletiva usado pela sociedade civil3 brasileira na intenção de influenciar os processos decisórios. Além disso, a análise das ações judiciais nos permite ampliar a compreensão dos conflitos ambientais existentes, percebendo quais são os atores e objetos de disputas na atual conjuntura.

Alguns trabalhos já foram elaborados acerca do uso da ACP tanto por parte da sociedade civil quanto do próprio Ministério Público (MP). Arantes (1999) enfatizou o protagonismo do MP evidenciando o baixo uso da ACP por parte da sociedade civil. Vianna, Burgos e Salles (2007) incluíram na análise o protagonismo do Judiciário sugerindo que uma representação funcional via ações judiciais recuperaria um déficit de representação gerado por outros poderes. Além destes, vários trabalhos no campo das Ciências Sociais têm discutido a crescente judicialização dos conflitos coletivos e o protagonismo emergente das instituições de Justiça no Brasil, sobretudo do Ministério Público. Assim, discutem-se entusiasticamente os efeitos desse protagonismo a partir de questões como ampliação do acesso à Justiça, judicialização da política e politização do Judiciário. Corroborando essas análises, outros pesquisadores argumentam acerca de um processo de elaboração de redes formais e informais que ligam o ativismo judicial com o militantismo político nas causas coletivas (Engelmann, 2006). Alguns são entusiastas, outros, mais céticos quanto ao ativismo do MP e do Judiciário. Ainda assim, pouco se pesquisou sobre as relações entre as instituições de Justiça e a sociedade civil.

Do ponto de vista das teorias dos movimentos sociais e da sociedade civil, recentemente, vários trabalhos têm apontado para as insuficiências destas teorias em compreender fenômenos contemporâneos observados nas relações entre Estado e sociedade, mormente, nos contextos latino-americanos. Entre as várias lacunas assinaladas, destacamos a hipossuficiência conceitual para explicar os vínculos interpessoais observados empiricamente entre sujeitos posicionados no Estado e sujeitos fora dele (Silva e Oliveira, 2011). Assim, somamos argumentos à proposta de análise de Abers e Bülow (2011), as quais, admitindo que nem sempre os vínculos entre movimentos sociais e Estado são prejudiciais aos primeiros, propõem que as fronteiras organizacionais da nossa unidade de análise não deveriam ser definidas a priori, mas sim pelo formato das redes de ação coletiva que existem na prática (ibidem:54). Sendo assim, o conceito de repertório nos parece um ponto de partida promissor.

O artigo apresenta, portanto, uma caracterização da mobilização do direito enquanto um repertório de ação coletiva no campo ambiental brasileiro. Além disso, propõe uma explicação causal, relacionando este repertório com as instituições participativas especificamente, e levando em consideração, ainda, as características de um amplo contexto institucional e de mobilização social.

Evidentemente, com este artigo não se esgota o tema, ao contrário, espera-se abrir uma extensa agenda de pesquisa desde sua dimensão empírica até suas implicações teóricas.

A dimensão empírica está fundamentada na apresentação de dados produzidos a partir de pesquisa sobre a judicialização como estratégia da sociedade civil na defesa do meio ambiente4. Buscamos identificar o grau do uso da ACP por parte das associações civis de forma direta, e os vínculos estabelecidos com o Ministério Público, na proposição de denúncias de danos ambientais. Buscou-se, também, ter um panorama dos principais temas, questões e aspectos socioambientais em conflito nestas localidades. Além disso, com fins de aprofundamento, analisamos no caso específico do Espírito Santo os canais de participação existentes e as formas através das quais a sociedade civil elabora suas estratégias de ação até chegar à articulação com o Ministério Público e o Judiciário.

Na intenção de caracterizar a mobilização do direito, enquanto repertório de ação coletiva, foram utilizados métodos quantitativos e qualitativos. A pesquisa, inicialmente, pretendia abarcar toda a região Sudeste, contudo, teve seu recorte limitado pela disponibilidade dos dados empíricos. Os dados quantitativos referem-se ao Estado do Espírito Santo (ES) e à cidade do Rio de Janeiro (RJ). Construímos um banco de dados das ACPs a partir das informações disponibilizadas pela Procuradoria da República no Espírito Santo e pela 1a Promotoria de Tutela Coletiva de Meio Ambiente e Patrimônio Cultural da Capital (MPRJ). Buscamos dados, também, a partir da consulta à jurisprudência disponível no site do Tribunal de Justiça do ES e do Tribunal de Justiça do RJ.

Para a categorização que apresentamos, consultamos os registros online de cada ação judicial registrada nos respectivos tribunais5. Cabe ressalvar, contudo, que devido à inexistência de um mecanismo homogêneo para levantamento das ações judiciais não se pôde ler o quantitativo apresentado como sendo relativo ao universo total das ações em curso6. Contudo, as múltiplas estratégias de busca e o próprio volume das ações sugerem que tenhamos chegado muito próximos do quantitativo total.

Para a análise que estabelece uma relação causal entre as instituições participativas e o recurso judicial, empregamos uma metodologia qualitativa, aprofundando o caso do Espírito Santo. Embora este não seja o estado que apresenta o maior quantitativo de ACPs, sua análise permite compreender como a mobilização do direito torna-se um repertório de ação coletiva e sua relação com as instituições participativas. Com tal propósito de investigação realizamos uma entrevista semidirigida com um analista ambiental do Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade; três entrevistas semidirigidas com representantes da sociedade civil; sete questionários com representantes da sociedade civil; cinco entrevistas semidirigidas com procuradores da República e promotores de Justiça; análise do conteúdo de documentos e das próprias ações judiciais7.

Apesar de a pesquisa fundamentar-se em dados de duas localidades específicas, é de suma importância explicitar as possibilidades de generalização das evidências e conclusões propostas na análise em questão. Em primeiro lugar, como buscaremos mostrar, a chamada judicialização dos conflitos ambientais constitui-se como um fenômeno já identificado na literatura em outras regiões brasileiras (Pinto, 2012). Em segundo lugar, os aspectos institucionais analisados enquanto fatores causais existem de forma bastante uniforme em todo o Brasil sugerindo, a priori, certas condições semelhantes que oportunizam o fenômeno observado. Em terceiro lugar, do ponto de vista da mobilização do direito como repertório de ação coletiva, reunimos através de documentações ' como panfletos, sítios da Internet e publicações da própria sociedade civil ' diversas referências sobre o uso da ação judicial pelo Brasil afora. Nesta documentação encontram-se referências a litígios em regiões como Pará, Rondônia, Rio de Janeiro, Bahia e Espírito Santo. Nestes conflitos, variadas organizações, movimentos e comunidades locais relacionam-se com promotores de Justiça impetrando ações judiciais e, inclusive, mobilizando um grande empenho de controle e acompanhamento dos processos (Pinto, 2012). Além desses estados, o Paraná também desponta no quantitativo dos casos de judicialização. Reunindo várias organizações civis que têm caráter advocatício, como a organização Terra de Direitos, encontramos facilmente muitos exemplos que sugerem um elevado uso da ação civil pública por proposição direta de associações. A organização Amarnatureza, por exemplo, reúne pelo menos 50 ACPs de sua proposição desde o final da década de 1990 neste estado8.

Portanto, o processo de judicialização de conflitos socioambientais não é prerrogativa de uma única localidade. Nos últimos anos tem sido observado um aumento na judicialização dos conflitos socioambientais no Brasil. De acordo com o relatório anual da 4a Câmara de Coordenação e Revisão da Procuradoria Geral da República, de 2009 para 2010 o registro de procedimentos9 que passam pelo Ministério Público, no Brasil, teve um aumento de 80,2%. Apesar de ser um fenômeno geral, os dados da 4a Câmara apontam que a região Sudeste é a que mais promove ACPs e denúncias ao MP, o que corrobora a relevância dos casos que analisamos.

A AÇÃO JUDICIAL COMO REPERTÓRIO DE AÇÃO COLETIVA Segundo Tilly, a ação coletiva se dá a partir de repertórios entendidos como as maneiras através das quais as pessoas agem juntas em busca de interesses compartilhados (Tilly apud Tarrow, 2009:51). Repertórios são limitados (e inovados) por fatores relacionados ao contexto estrutural e cultural os quais, acrescenta Tarrow (2009), produzem oportunidades e restrições políticas para a ação. Sendo assim, quando destacamos as estratégias e vínculos percebidos nas lutas do ambientalismo brasileiro, a ação judicial, o contexto institucional (que envolve desde as instituições de Justiça, as representativas e as participativas) e os padrões de interação observáveis entre sujeitos num dado processo político (promotores de Justiça, militantes, políticos etc.) constituem-se como elementos formadores de repertórios de ação ' aspecto sugerido por Tilly e Tarrow para analisar o confronto, denominado ação coordenada (Tilly e Tarrow, 2007:32). Em nosso caso, esses elementos, quando mobilizados de certa maneira, têm gerado um processo de encaminhamento dos conflitos ambientais às instituições de Justiça.

É preciso compreender que o referido processo é iniciado quando há uma percepção dos atores de que a arena judicial pode ser acionada. Esse acionamento ocorrerá de duas formas: entrando diretamente com uma ACP ou realizando uma denúncia ao Ministério Público que pode ingressar ou não com uma ACP. Mesmo que o conflito seja resolvido sem a entrada em cena do Judiciário, através de um Termo de Ajustamento de Conduta (TAC), por exemplo, permanece essa possibilidade, no caso do descumprimento do acordo. Assim, a possibilidade de acionar o Judiciário tem um efeito de enforcement, ou de ameaça, nas próprias palavras de ambientalistas. O efeito do poder institucional do Judiciário existe, portanto, mesmo quando o conflito não chega de fato a ser decidido nessa esfera. Neste caso, haverá ainda um efeito simbólico (McCann, 2010). Quando esse processo se repete ao longo de um período, torna-se um repertório de ação.

Tilly elaborou o conceito de repertório relacionando-o à ação coletiva na década de 1970 (Tilly, 1977). Inicialmente, enfatizou seus limites e esteve mais preocupado com a criação de uma tipificação. Com o decorrer dos anos o próprio autor tratou de modificar o conceito e ampliar sua teorização, enfatizando mais seu aspecto dinâmico e fluido10. Assim, em obras mais recentes, o autor afirmou que repertórios são construídos por performances, que têm certa fluidez ' metaforicamente, ele faz a contraposição da fluidez do jazz e da comédia dell´arte ao ritual mais rígido de ler uma escritura sagrada (Tilly, 2006:454). Mas, ainda assim, os repertórios de performances não são infinitos, tampouco surgem do nada. Desde a formação dos Estados, a sociedade tem criado variadas formas de endereçar demandas a este (Tilly, 2008).

Igualmente, performances diversas, como as barricadas, protestos, petições, publicações e, inclusive, as ações judiciais existem, isoladamente, há bastante tempo. Mas o que as torna repertório de confronto político é o fato de estarem relacionadas entre si, em termos práticos e de elaboração mental, compondo reivindicações e lutas políticas. Desta forma, a utilização do recurso judicial pode ser observada desde a sua possibilidade fática, contudo, o que a torna um repertório de ação coletiva é seu enquadramento dentro de um contexto mais amplo de lutas.

Para caracterizar repertórios, é necessário compreender que eles são oportunizados por variados fatores de ordem estrutural ou conjuntural, mais ou menos formais. Ademais, também sofrem restrições. Para Tilly e Tarrow, os repertórios variam de lugar para lugar, época a época, caso a caso. Mas, em geral, quando pessoas realizam reivindicações coletivas, inovam dentro de um conjunto limitado pelos repertórios já estabelecidos para o seu lugar, tempo e caso (2007:16; tradução livre).

Não obstante, desde sua elaboração inicial, Tilly deu ao conceito de repertório um sentido relacional, interativo e contingencial (Bringel, 2012:46). Sendo assim, concebeu que repertórios mudam, desaparecem e surgem, ou são inovados, por novas performances e/ou articulações de performances (cf. Tilly, 1978: 2008). Este último aspecto é aquele que interessa para nossa discussão.

A caracterização contingencial dos repertórios introduz, ainda, o elemento temporal para a análise, permitindo a compreensão de distintos momentos da ação coletiva, assim como suas relações causais. Na esteira desta linha de investigação Tarrow (ibidem) sugeriu que são janelas de oportunidade que possibilitam o surgimento de uma ação coletiva que se torna um repertório.

Dentre as dimensões de oportunidade que o autor vislumbra, percebemos, em nosso caso, algumas janelas de oportunidades que coincidem à sua proposta conceitual, quais sejam: a existência da ampliação de acesso à participação da sociedade; a existência de aliados influentes e de disputa entre elites. No lugar daquilo que o autor caracterizou como força do Estado preferimos entender como o fator, diversidade institucional11.

Nosso argumento é de que a abertura dessas janelas oferece incentivos à mobilização legal, articulando distintas performances de ação coletiva. No que se refere à ampliação de acesso, nota-se a criação da própria Lei da ACP a qual permite, desde o final dos anos 1980, que associações civis de proteção ambiental, além do próprio MP, entrem diretamente com a ação judicial. Com relação à existência de aliados influentes, evidenciam-se as relações informais entre atores da sociedade civil e promotores e procuradores, além de juízes ativistas e outros burocratas que viabilizam informações ou manifestam apoio às demandas ambientais. O poder da influência desses é óbvio na medida em que detêm posições institucionais que lhes garantem legitimidade de enforcement, sobretudo, no caso do Judiciário (Ostrom, 1999; Keck e Hochstetler, 2007; McAllister, 2008). Como afirma Maciel (2011), as normas legais também constrangem ou incentivam a ação estratégica dos atores, o que torna o direito um recurso estratégico de ação. Ademais, temos que admitir o protagonismo conjuntural do Judiciário na revisão de decisões tomadas por outros poderes.

Este fator contribui para gerar disputa entre as elites no poder e também fomenta a percepção da sociedade civil de que é possível reverter uma decisão já tomada pelo poder público, entrando com uma ação judicial.

Outra janela de oportunidade política aberta se refere à diversidade do próprio Estado que, através de suas instituições, pode ser percebida no Brasil de várias formas. Conforme elaborou O'Donnell (2011), a heterogeneidade do Estado se dá de forma vertical ou horizontal. No sentido vertical, a diversidade é relativa ao federalismo em suas várias escalas de decisão do nível nacional ao municipal. Já a diversidade horizontal é relativa à divisão dos três poderes, somando-se, de forma importante, a existência e a autonomia do MP. À heterogeneidade das ordens institucionais podemos incluir, ainda, as instituições híbridas (Avritzer e Pereira, 2005) participativas, que têm ganhado um peso grande nos processos de tomada de decisão.

Sendo assim, atores podem perceber que há viabilidade de deslocar suas ações de uma escala municipal para nacional, e que podem deslocar suas ações entre as aberturas ou porosidades das distintas ordens dos poderes. Nesses deslocamentos combinam-se formas de cooperação e de confronto. O acionamento de ordens ou escalas institucionais distintas também ocorre através de incentivos específicos e conjunturais, como a percepção de inefetividade ou ineficácia das instituições executivas, legislativas e participativas. A percepção que as pessoas têm acerca das instituições é um fator relevante para a ação. Mas a crença de que há fundamento para uma ação judicial necessita mais do que um simples descontentamento com uma situação, a contrariedade precisa ser elaborada enquanto uma injustiça12 (Gamson, 1992). E fundamenta-se na afirmação de direitos existentes e que, de alguma forma, estão sendo descumpridos. Isto pode ser compreendido através daquilo que Tarrow reconheceu como fatores que também são relevantes para a ação coletiva, as "estruturas de mobilização" e os quadros interpretativos (frames). Estes tornam um determinado repertório mais provável (preferível) a outro.

O conceito formulado por Snow e Benford (1988) tem a inspiração nos esquemas de interpretação de Goffman (1974) e possibilita compreender como as percepções e ações dos atores relativas à vida social alinham-se e produzem cenários ou conjunturas de significações. Para os autores, a formação destes quadros mobiliza adeptos potenciais, para angariar apoio e para desmobilizar antagonistas (Snow e Benford, 1988:198). Mas sugerem também que os quadros de ação coletiva não se formam simplesmente da junção de indivíduos e seus ideais, mas sim no compartilhamento sempre negociado das ideias e ações. Este aspecto, elaborado por Gamson (1992), permite observar como uma situação é compreendida como uma injustiça. Nessas conformações, certas situações vividas são elaboradas como injustiças, e também são identificados antagonistas e aliados.

Mas é importante frisar o caráter contingencial e dinâmicos destes frames. Eles seriam como fotografias de conjunturas relacionais, podem dissolver-se quando alguns elementos são alterados.

Examinamos os dois conceitos de forma conjunta através da análise das características dos atores da sociedade civil mobilizados e dos fluxos da ação entre Estado e sociedade. Além disso, analisamos como os quadros de injustiça ambiental são construídos na ação coletiva, gerando uma interpretação característica aos conflitos em questão.

Naquilo que se refere à percepção de injustiça, sugerimos que há um alargamento da compreensão da temática ambiental. Ademais, observa-se um debate que articula as posições Norte-Sul, numa reedição do tema do colonialismo.

Ressalta-se que esse último fator encontra um elemento adicional fundamental no caso específico do Espírito Santo, qual seja, a existência factual de diversos empreendimentos de multinacionais causadores de grandes impactos. Esse fato será fundamental para a elaboração do antagonismo que servirá como força motriz à mobilização ' capaz de minimizar diferenças entre as identidades e criar uma interpretação da existência de um inimigo comum às lutas. Na relação com o grande capital de exploração estrangeiro haverá um reconhecimento de igual posição de subalternidade (Sul-Norte) permitindo a expansão da rede num sentido transnacional (Keck e Sikkink, 1998). Isto explica as redes como Articulação Internacional dos Atingidos pela Vale do Rio Doce; Fórum dos Atingidos por Petróleo e Gás; Rede Alerta Contra o Deserto Verde etc.

Com relação àquilo que estamos chamando de fluxos da ação, compreendemos que os mesmos são decorrentes do processo de identificação de afinidades de luta entre atores multiposicionados na sociedade e no Estado. Ou seja, certas lutas atravessam atores posicionados no Estado e na Sociedade. No caso do ambientalismo isso é bastante evidente e tem sido elaborado de formas distintas por vários autores. A formação das instituições de meio ambiente no Estado brasileiro esteve, desde o início, fortemente ligada ao ambientalismo da sociedade civil (Oliveira, 2008; Keck, 2007; Alonso, Maciel e Costa, 2007).

Além disso, a criação de leis específicas de juizados especiais de meio ambiente irá contribuir com o surgimento de grupos temáticos de ativistas especializados (Engelmann, 2006). O próprio MP, em 2008, criou a Rede Latino- Americana de Ministério Público Ambiental constituída por vários países desta região. Assim, compartilham, se não visões de mundo, pelo menos, incentivos de ação. É assim que, em muitos casos, perceberemos militantes da sociedade civil agindo em concerto com promotores e procuradores engajados.

Este último aspecto traz novos elementos para a discussão sobre dinâmicas de contestação e/ou cooperação, mas também para temas caros à teoria da sociedade civil, como as questões referentes à autonomia e à cooptação. A observação dos fluxos de ação sugere que não é possível compreender as relações entre Estado e sociedade de maneira dicotômica. Ambos são heterogêneos e ambivalentes, caracterizados por elementos concorrentes e em disputa. Como veremos, a seguir, a heterogeneidade do Estado abre oportunidades para novos repertórios de ação.

JANELAS DE OPORTUNIDADE: ALIADOS INFLUENTES E DIVERSIDADE INSTITUCIONAL Segundo Tarrow, o confronto aumenta quando as pessoas obtêm recursos externos para escapar da submissão e encontram oportunidades para usá-los. Ele também aumenta quando as pessoas se sentem ameaçadas por custos que não podem arcar ou que ofendem o seu senso de justiça (ibidem:99). Assim, vários são os elementos que explicam a formação de um repertório de ação coletiva. No caso da judicialização dos conflitos socioambientais, a explicação parte, inicialmente, do grande e forte arcabouço jurídico o qual constitui a legislação ambiental brasileira (McAllister, 2008; Keck e Hochstetler, 2007). Nossa Constituição de 1988 estabelece o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado inclusive para as futuras gerações. Desde a Lei Federal no 6.938/81, que estabeleceu a Política Nacional de Meio Ambiente, não apenas uma série de garantias foi fundamentada, mas também um grande aparato institucional de controle e garantias foi projetado e a participação da sociedade civil, amplamente prevista. Existem possibilidades, que vão desde a participação em conselhos, audiências e consultas públicas até a possibilidade de propor uma ACP.

Para corroborar, pesquisadores estrangeiros, como McAllister, têm entendido que entre os países latino-americanos, o Brasil tem sido o mais inovador em edificar a capacidade de enforcement ambiental (Jensen, 2010:27; tradução livre). A autora tem salientado os elevados poderes de controle que a lei brasileira atribuiu aos promotores públicos, além de constatar o alto grau de ativismo destes na sua função. A estrutura e autonomia do MP brasileiro também é reconhecida como rara e altamente responsável por gerar efetividade à lei ambiental (ibidem). Sendo assim, naquilo que se refere às oportunidades geradas pela abertura de acesso institucional, podemos, sem grandes hesitações, admitir que esta oportunidade política existe.

Os dados do nosso levantamento dispostos na tabela abaixo corroboram essa ideia inicial:

Apresentamos a relação de 793 ações judiciais ambientais catalogadas em um Estado e uma cidade. A região metropolitana do Rio de Janeiro tem evidentemente um quantitativo maior de ACPs que pode ser explicado, inicialmente, pelo próprio contingente populacional. Enquanto na cidade do Rio localizam-se 6.323.446 pessoas, em todo o Espírito Santo habitam 3.512.672 pessoas, segundo o censo de 2010 feito pelo IBGE. Dentre os proponentes das ações que localizamos, sobressaem-se aqueles que foram os principais incumbidos da preservação ambiental, o MP e a sociedade civil. Em pelo menos 82,7% das ações o proponente é ou o MP ou a sociedade civil.

Alguns trabalhos já realizados acerca do uso da ACP assinalam o baixo uso por parte das associações civis. Madeira e Nogueira realizaram um levantamento de 36 ACPs na Promotoria de Niterói em 2005, onde apenas seis foram propostas diretamente por associações civis (Madeira e Nogueira, 2007). Arantes sustentou em sua pesquisa acerca do MP que certo protagonismo desta instituição estaria fundamentado em uma concepção de que a sociedade civil seria fraca, necessitando de uma instituição forte para tutelá-la (Arantes, 1999). Conclusão que foi contestada por Maciel e Koerner (2002). Também segundo Kerche (2007: 273), o Ministério Público é o ator privilegiado para utilizar este instrumento [ACP] que permite judicializar uma gama imensa de assuntos e que garante a discricionariedade aos integrantes da instituição.

Nossa pesquisa não tinha como objetivo captar a percepção dos atores do MP acerca da sociedade civil, entretanto, o que é evidente nas análises qualitativas dos processos judiciais, nas entrevistas com lideranças da sociedade civil e do MP, e nos questionários aplicados é que se constitui num equívoco analisar a participação da sociedade civil no processo de judicialização apenas levando-se em conta as ACPs em que ela figura como proponente oficial. Assim como Madeira e Nogueira (2007), o que observamos é que há um grande movimento de abastecer o MP com informações, de realizar denúncias e, de forma geral, espera-se que o próprio MP tenha o trabalho de formalizar uma ação judicial. Ou seja, retornando à nossa base conceitual (fundamentada em Tarrow), a ação da sociedade civil é buscar um aliado influente.

Aliados Influentes Contar com o apoio de um promotor público é, certamente, dispor de um aliado influente. Ações judiciais demandam um saber específico, jurídico, uma fundamentação que raramente aqueles que não são especialistas terão. Na leitura das ACPs é evidente a diferença entre as ações propostas pelo MP e aquelas oriundas da sociedade civil. É possível perceber que muitas esbarram em problemas formais, por incompetência na escolha da comarca à qual submetem o processo, ou na equivocada identificação dos acusados etc. Assim, a principal performance (Tilly, 2006) da sociedade civil no processo de judicialização consiste em reunir evidências, provas e informações e repassá-las ao promotor que saberá com maior exatidão elaborar uma ACP. Nesse sentido, também, podemos compreender que há uma medida de certificação na qual através da autoridade do Ministério Público a sociedade civil endossa sua performance de confronto (Tilly, 2005 apud Alonso, 2012).

Mas entender as formas como ocorrem vínculos informais e se estabelecem alianças desse tipo demanda uma sensibilidade aguçada e, portanto, uma metodologia etnográfica talvez fosse mais reveladora. Nesta pesquisa, no entanto, nos limitamos a recolher evidências que permitem interpretar adequadamente o baixo uso da ACP de forma direta pelas associações civis. Uma dessas evidências pode ser descrita como uma inclinação de promotores locais para ouvir as demandas da comunidade. Algo também descrito por McAllister (2011) e Sadeck (1997). Esta percebeu a existência de um tipo novo de promotor que atua fora do gabinete, que sai da instituição e vai à rua (Sadeck, 1997: 18). Já McAllister, em suas entrevistas com representantes de organizações ambientalistas brasileiras, chegou à constatação semelhante à nossa de que mesmo as organizações que possuem advogados em seu quadro preferem recorrer ao Ministério Público (McAllister, 2011:20). Suas conclusões argumentam que a existência do MP no Brasil dá uma característica particular à realização dos litígios ambientais neste país. Nos Estados Unidos, diferentemente, as ações judiciais são impetradas por cidadãos e grupos acionando escritórios privados de advocacia (ibidem, 2011:21).

Por parte do Centro de Apoio na área ambiental aos promotores do MP-ES (CAOA), há iniciativas de saídas regulares aos bairros de municípios da região metropolitana (Entrevistado 1, Promotora de Justiça, 2012). As visitas aos bairros estão previstas para ocorrerem semanalmente com o intuito, também, de divulgar o trabalho do MP. Além disso, há uma manifestação clara de preocupação com situações ligadas aos grandes empreendimentos no Estado do ES. Essa preocupação coincide em conteúdo com aquela observada nas falas da sociedade civil. Na interpretação dos próprios promotores converge o entendimento de que o modelo de desenvolvimento previsto para o Estado não foi dialogado com a sociedade civil e com as comunidades atingidas (Entrevistado 1, Promotora de Justiça, 2012). Na explicação de um representante de associação ambientalista do ES: o que interessa para quem é verdadeiramente responsável pelo PIB do estado é que a questão ambiental não atrapalhe (Entrevistado 2, Representante de associação ambientalista, 2011). Na elaboração destas interpretações, promotores públicos e sociedade civil identificam os mesmos problemas, estabelecem o mesmo esquema de explicação no qual a sociedade civil é vitimizada pelo poder público e pelo poder econômico ' construindo, portanto, reivindicações convergentes.

Outra evidência empírica desta aliança percebida na inovação institucional criada nesta escala estadual é a inclusão da sociedade civil como fiscal de Termo de Ajustamento de Conduta (TAC_Anchieta_Samarco13). Além disso, contribuem para o estreitamento dessas relações, as participações de promotores em espaços de diálogo público, como audiências públicas e o Fórum Estadual de Recursos Hídricos do ES.

Percebe-se, ademais, que as demandas da sociedade civil também ajudam o MP a estabelecer suas prioridades e metas. Isto porque a grande demanda de trabalho impõe a necessidade de realizar escolhas e, nesse momento, aqueles temas sobre os quais há um conflito mais alardeado, onde protestos, associações e a mídia estão mobilizados, irão ganhar a atenção maior de promotores (Entrevistado 3, Promotora de Justiça, 2012). Além dessas evidências, de forma complementar, sete associações ambientalistas do ES que responderam nosso questionário afirmaram terem relações formais ou informais com o MP estadual.

No Rio de Janeiro uma iniciativa amplia a possibilidade de participação e de controle do próprio MP e das decisões judiciais, trata-se do programa Rede Ambiente Participativo (RAP), um portal institucional criado pelo Ministério Público (MP) para ampliar o acesso à informação e propiciar meios de participação pública na avaliação dos impactos ambientais14. Neste portal é possível acompanhar as ACPs, inclusive averiguando a concessão de medidas liminares e as decisões dos juízes. Além disso, a análise da ACP do MP/RJ contra a alteração do traçado da Linha 4 do Metrô evidencia a ligação entre sociedade civil e MP. Nesta ACP, 18 associações de moradores subscrevem formalmente o documento que foi elaborado pelo promotor de Justiça após uma reunião pública, de sua iniciativa, onde estiveram pelo menos 48 representantes de associações civis apoiadores da causa O metrô que o Rio precisa15.

Em outras regiões do Brasil os vínculos também são explícitos, por exemplo, no caso dos conflitos envolvendo comunidades locais e a empresa de celulose, Veracel, na Bahia, onde várias denúncias contra a empresa vêm sendo feitas e os promotores de Justiça têm ocupado uma função inclusive de protetores, já que as lideranças sofrem constantes ameaçadas de morte pelos seus opositores. A Veracel é ré em pelo menos sete ACPs (Pinto, 2012:175). Além deste conflito, a Usina Hidroelétrica de Belo Monte, no Pará, vem causando um quantitativo importante de processos judiciais ' em Pinto (2012:152) há um acompanhamento de pelo menos 15 ações contra a UHE Belo Monte. As UHE Santo Antônio e Jirau do Complexo Hidrelétrico do Rio Madeira, em Rondônia, contabilizam pelo menos sete ACPs e outros sete inquéritos civis (ibidem, 2012:162).

Mas esta proximidade entre sociedade civil e MP não é acrítica. Os coletivos mobilizados em torno dos conflitos estão atentos ao desempenho do MP e prontos para apontar suas falhas, sobretudo, quando os conflitos são encaminhados via TAC (Termo de Ajustamento de Conduta) e há uma interpretação de perda de posição, como no caso recente do mesmo conflito citado em torno da empresa Veracel. A reclamação encaminhada enquanto petição pública repudia, entre outras coisas, o TAC realizado pelo MP/BA onde se expressa o seguinte: o MPE ignorou as entidades da sociedade civil regional que realizaram as denúncias, possibilitando o acordo mencionado no TAC e acolhendo como ‘terceiros intervenientes' no processo entidades e empresas consideradas ‘amigas' ou ‘coirmãs' das empresas de celulose16. Voltando ao caso do Espírito Santo, apesar de o contexto apontar para uma convergência de ações, a percepção da sociedade civil é desconfiada acerca das instituições de Justiça do estado.

Aspecto que aparece sempre relacionado aos escândalos recentes de corrupção do Judiciário local.

Todavia, o aspecto crítico dos coletivos com relação à atuação do MP não fere nosso argumento central, ao contrário, sugere que há o reconhecimento e monitoramento desta instituição por parte da sociedade civil, o que complexifica o aspecto relacional. Uma relação que se estabelece no discurso como confronto pode, de fato, gerar um efeito cooperativo o que significa, neste caso, impelir o MP a agir conforme o interesse da sociedade civil.

Ademais, conforme Tarrow advogou, a observação da dimensão prática da ação coletiva não deve ser inferior ou secundária à dimensão simbólica, um movimento não é um mero centro cognitivo de mensagens (2009:141).

Em relação à percepção que os atores do MP fazem de si mesmos, relata-se uma diferença entre promotores e procuradores antigos, anteriores à década de 1990, e aqueles que entram após esse período já com uma vocação para as causas coletivas.

Promotores públicos são, portanto, aliados fortes17, conforme as palavras de uma militante ambientalista da Rede Comuna Verde. Mas o que os torna fortes está também no próprio desenho institucional que confere ao MP uma grande autonomia combinada com poucos mecanismos de accountability. Segundo Kerche (2007:277), o que diferencia o Ministério Público brasileiro é que, paralelamente à sua autonomia, os constituintes garantiram razoáveis graus de discricionariedade a estes atores não-eleitos do Estado. É digno de nota que muitos autores têm apontado para os perigos que uma instituição com poucos mecanismos de accountability acarreta para um sistema democrático (Kerche, 2007; Carvalho e Leitão, 2010).

Nesse sentido, o que percebemos nas entrevistas com os promotores é uma grande heterogeneidade sustentada na independência que o desenho institucional confere aos seus membros. Ou seja, a forma como o MP relaciona-se com a sociedade depende em boa parte da disposição de seus atores. Além disso, percebe-se a existência de diferentes concepções, alguns que judicializam mais (Entrevistado 4, Procuradora Geral da República, 2011) e outros que são mais favoráveis aos mecanismos de mediação. De toda a forma, apreende-se a grande disposição destes na realização de audiências públicas. Estas, vistas como importantes instrumentos para o desenrolar do conflito e para a formação de convicção dos próprios promotores. Não obstante, a publicização do trabalho do MP e a aproximação com a sociedade civil a transformam, também, em fonte de pressão e de fiscalização das ações da instituição. Portanto, ainda que de forma incipiente, a própria sociedade civil serviria como mecanismo informal de controle ao MP.