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Determinantes do controle horizontal em parlamentos reativos: o caso do Brasil (1988-2005)

Em que medida Congressos reativos controlam executivos que concentram prerrogativas e poderes? E sob quais condições estão mais propensos a exercer esse controle? Nos últimos anos, essas questões tornaram-se relevantes no estudo das democracias latino-americanas. Qualquer que seja a abordagem - histórica, institucional ou baseada no populismo -, estudiosos têm sido pessimistas na avaliação do papel do controle realizado por corpos legislativos. De acordo com o modelo da "democracia delegativa", de O"Donnell, a expectativa é de que executivos poderosos eliminem, cooptem ou neutralizem agências formais voltadas ao controle (1998:117). De forma análoga, institucionalistas argumentam que os presidentes na América Latina usufruem de consideráveis prerrogativas legislativas, amplo poder de agenda, além de vantagens informacionais e expertise (Mustapic, 2000; Loureiro, 2001; Siavelis, 2000; Schedler, Diamond e Plattner, 1999). Nesse caso, seria o modelo constitucional - no lugar de condições históricas ou estilos presidenciais - que mais claramente militariam contra o Congresso (Samuels, 2000; Figueiredo, 2001, 2003). Podem, assim, os parlamentos "reativos" da América Latina (Cox e Morgenstern, 2001), de forma realística, monitorar e contrapor-se aos fortes presidentes da região?1 Este artigo contribui para o entendimento dessas questões ao analisar a experiência de controle do Congresso brasileiro entre 1988 e 2005. Por que o Brasil? Em primeiro lugar, como um parlamento reativo por excelência (Reich, 2002), o Brasil é um least-likely case do controle legislativo. Na configuração mais recente da democracia brasileira, pós-1988, o executivo foi dotado de uma variedade extraordinária de poderes legislativos (Pereira e Mueller, 2004a), a ponto de ser classificado como um dos mais poderosos do mundo (Shugart e Carey, 1992). Nesse contexto desfavorável, qualquer experiência bem-sucedida de controle legislativo tem especial importância teórica e comparativa. Em segundo lugar, o Brasil, desde 1988 até os dias de hoje, opera sob um único quadro constitucional, permitindo que construamos um banco de dados de séries temporais sobre comportamento legislativo relativamente longo (1988-2005). Além disto, com cinco presidentes, quatro alternâncias no poder e diversas coalizões interpartidárias de apoio aos distintos presidentes do período, o Brasil apresenta uma variação considerável em estilos presidenciais e relações Executivo-Legislativo. Por fim, a vasta literatura sobre instituições políticas no Brasil gerou um número impressionante de indicadores políticos que podemos introduzir como controles apropriados em um estudo longitudinal sobre controle legislativo. De forma que o contexto brasileiro mostra-se bastante atraente para a investigação sobre os determinantes do controle horizontal em parlamentos reativos.

O artigo está dividido em cinco seções. Inicialmente, situamos a prática do controle legislativo nos debates contemporâneos sobre accountability em novas democracias. Em seguida, fazemos uma análise dos mecanismos de controle existentes no Brasil e os custos e benefícios que impõem aos legisladores. Na terceira seção, descrevemos o conjunto de dados e introduzimos variáveis e hipóteses. A quarta seção traz a análise dos dados, na qual estimamos modelos que apontam a frequência e a potência dos mecanismos de controle. Na conclusão, revemos nossos resultados e os articulamos com o debate sobre accountability horizontal em regimes presidencialistas.

ACCOUNTABILITY E CONTROLE LEGISLATIVO: QUESTÕES CONCEITUAIS E TEÓRICAS Um dos desafios fundamentais para novas democracias é a questão da accountability. A chamada accountability vertical faz referência às instituições eleitorais, que permitem aos eleitores recompensarem ou penalizarem seus representantes eleitos por meio do voto (reeleição x destituição de um mandato). Já a accountability horizontal diz respeito ao controle realizado por um conjunto de instituições infraestatais destinadas a maximizar a transparência, coibir o exercício arbitrário ou ilegítimo do poder e desencorajar que o próprio Estado cometa abusos e/ou ilegalidades. Esses mecanismos têm o propósito de oferecer um certo grau de proteção contra retrocessos autoritários, e idealmente devem prever sanções aos responsáveis pela má administração ou por violações da lei (O"Donnell, 1998). Algumas instituições relevantes do controle horizontal incluem os sistemas de controle entre os poderes, um judiciário independente, poderes investigativos e uma infinidade de arranjos regulatórios.

Desde meados da década de 90, o debate acerca da accountability horizontal ganhou força. Duas discussões surgiram: uma acerca da utilidade conceitual básica da accountability horizontal e, outra, sobre as instituições destinadas ao controle em si. O primeiro debate incluía estudiosos que defendiam a accountability vertical como o único modelo relevante de controle. O argumento era o de que poderes independentes variam nas suas responsabilidades verticais, dados os distintos mandatos e eleitorados; assim, por definição, poderes independentes não podem responder ou controlar uns aos outros. Mais: se cada território vertical é internamente funcional, faz-se desnecessária a accountability horizontal (Moreno, Crisp e Shugart, 2003). Não discordamos da precedência da accountability vertical na teoria democrática. Entretanto, instituições verticais têm deficiências óbvias, inclusive a natureza periódica das eleições, já que a substituição de elites não ocorre continuamente, mas apenas a certos intervalos de tempo; o tamanho e a complexidade do aparato estatal; e a relativa imunidade dos burocratas, isto é, elites poderosas não eleitas que respondem unicamente ao chefe do próprio poder executivo, quando muito (Przeworski, Stokes e Manin, 1999:21). Perante esses desafios, instituições horizontais são necessárias para preencher as lacunas deixadas por instituições verticais, e o reforço mútuo de ambos os tipos reforça a accountability democrática.

O segundo debate da década de 90 concentrou-se em qual seria o domínio institucional ótimo para o exercício do controle: seriam os sistemas de controle interno, o Poder Judiciário ou o Poder Legislativo? Apesar de alguns autores privilegiarem o judiciário (ver Shapiro, 2003), argumentamos que instituições legislativas são particularmente adequadas para essa função, por diversas razões. Em primeiro lugar, o controle é, em geral, uma função constitucional ou expressamente legal dos poderes legislativos. Em segundo lugar, parlamentos estão sujeitos ao controle vertical, via eleições, o que raramente é o caso de juízes e reguladores. Além disso, o legislativo é mais inclusivo e plural, reflete a diversidade de cada país, e seus processos de decisão são menos insulados e mais transparentes do que em tribunais e agências regulatórias (Carey, 2003). De todas as instituições que podem exercer controle, sem dúvida são os parlamentos os que, de maneira mais ampla e contundente, podem alegar legitimidade democrática.

Neste artigo, examinamos tentativas do Congresso brasileiro de monitorar e controlar presidentes que concentram muitos poderes. Nele, compreendemos o controle legislativo como característica fundamental das relações Executivo- Legislativo, em que o poder executivo deve ao poder legislativo certas obrigações e/ou informações (Fox, 2000), e que pode ser exercido tanto ex ante - durante o esboço e a implementação de determinado programa - quanto ex post, depois de sua implementação (Ogul e Rockman, 1990; Harris, 1964). Observamos que, na literatura, o termo "controle" vem geralmente acompanhado de diversos adjetivos: horizontal, parlamentar, legislativo, político etc. Todos eles correspondem, em alguma medida, à supervisão e escrutínio das ações do governo. Para sua execução, os legislativos recorrem a mecanismos como audiências públicas, convocações de ministros, requerimentos de informação, Comissões Parlamentares de Inquérito, sabatinas prévias às aprovações de autoridades, entre outros (Oleszek, 1995; Mustapic e Llanos, 2005; James, 2002; Aberbach, 1990 e 2001; Sartori, 1987:189). Nossa definição de controle abrange não somente casos de abusos e de corrupção (ou seja, quando há uma punição legislativa a crimes do Executivo), mas também diversas atividades cotidianas e rotineiras2. Um exemplo delas são os instrumentos de controle com vistas à coleta de informações. A busca da informação é necessária para se promover mais transparência, corrigir-se a assimetria informacional entre os poderes, e/ou defender determinadas preferências políticas (Scicchiatano, 1986; Aberbach, 2001). Esses objetivos são relevantes em qualquer sistema, presidencial ou parlamentar, e mais ainda nos sistemas como o brasileiro, em que o Poder Executivo é dominante.

MECANISMOS DE CONTROLE LEGISLATIVO NO BRASIL A Constituição de 1988, promulgada três anos após a transição democrática, é o marco do controle legislativo no Brasil, ao estabelecer que o Congresso Nacional terá a prerrogativa exclusiva de supervisionar o Poder Executivo (Art.

49). O documento estabelece regras para o impeachment de presidentes, vice- presidentes e ministros3, define processos de nomeação de autoridades no Senado para determinados titulares de cargo4, a criação de Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs) e o funcionamento das comissões permanentes de controle, as quais podem receber denúncias de qualquer cidadão, bem como estabelece os mecanismos de requerimentos de informação, convocações de autoridades e audiências públicas (Arts. 50 e 58). Ademais, o Congresso tem um tribunal de contas superior, o Tribunal de Contas da União (TCU), definido como o principal agente auxiliar para o controle externo da administração (Arts. 70 e 71)5. Com a exceção da criação das Consultorias de Orçamento, Fiscalização e Controle nas duas Casas, em 1993, o quadro de controle se manteve basicamente o mesmo desde 19886.

São muitos os mecanismos de controle disponíveis ao Congresso, mas neste artigo focamos exclusivamente em quatro mecanismos. São eles: as Propostas de Fiscalização e Controle (PFS), os requerimentos de informação, as convocações de ministros e as audiências públicas. Há algumas razões para essa escolha metodológica. A primeira é que a coleta de dados não seria praticável para todo o leque de instrumentos de controle horizontal. Além disso, já existem diversos estudos sobre alguns mecanismos de maior visibilidade, como CPIs (Figueiredo, 2003; Calcagnotto, 2005), processos de nomeação de autoridades (Lemos e Llanos, 2006; Lemos e Llanos, 2013) e TCU (Pessanha, 2007 e 2008). Por último - e mais importante -, queremos examinar como o Congresso efetua as suas prerrogativas de controle na sua forma mais ampla, contínua e consistente. Estamos menos interessados em casos de corrupção do Poder Executivo ou de grandes escândalos (o que certamente nos levaria às CPIs e aos procedimentos de impeachment, por exemplo), e mais interessados nas atividades cotidianas de um Congresso mais atento às ações do Poder Executivo, tanto durante quanto após a formulação e a implementação de programas.

Os dados foram coletados na Secretaria de Arquivo e Controle de Documentos do Senado Federal e do Congresso Nacional (SIARQ/SF), quando documentos físicos, e na Secretaria Especial de Informática do Senado Federal (Prodasen), que contém registros eletrônicos de praticamente toda a atividade do Congresso desde 1988.

Pudemos assim construir uma base de dados de séries temporais do controle legislativo. Com uma exceção7, temos a reconstrução completa do uso dos quatro mecanismos de controle entre 1988 e 2005, cujas frequências estão na Tabela_1.

Em média, a atividade de controle representou cerca de 36% do total de iniciativas apresentadas pelos parlamentares no período estudado. Essa é uma estimativa, haja vista que atividades baseadas exclusivamente nas comissões especiais e temporárias - investigações, convocações e convites - foram excluídas deste cálculo. Esse percentual de 36% pode levar ainda a uma falsa interpretação: se excluirmos os primeiros três anos desde a promulgação da Carta de 1988, quando legisladores estavam ainda se adaptando ao novo modelo institucional, a porcentagem do controle legislativo aumenta para 40%. Tal controle atingiu um máximo de 50,4% de toda a atividade do Congresso em 1998, o qual foi (talvez não coincidentemente) o ano em que se permitiu a reeleição imediata de um presidente em exercício. Desse modo, a partir dos cálculos mais básicos, os dados sugerem que iniciativas de controle horizontal têm uma participação significativa na atividade legislativa no Brasil.(Tabela_2)

Como se vê, a maior parte das propostas de controle foram requerimentos de informação, o instrumento formal mais utilizado pelo Congresso para se dirigir ao governo. De 1988 até 2005, 16.437 requerimentos de informação foram apresentados na Câmara dos Deputados, e 3.517 no Senado Federal. O segundo instrumento de controle mais utilizado foram as audiências públicas realizadas nas comissões permanentes, as quais somaram 1.854iniciativas8. Foram também apresentadas 420 Propostas de Fiscalização e Controle, e ministros foram convocados ao Congresso 341 vezes. A partir desses dados, podemos nos perguntar: o que pode levar a um uso mais frequente de alguns instrumentos formais? Os requerimentos de informação são a forma modal de controle legislativo. Esse mecanismo é uma opção de baixo custo para os legisladores: pode ser apresentado individualmente e tem um retorno relativamente rápido. A responsabilidade de providenciar a informação requerida é do poder executivo (não fazê-lo em 30 dias significa incorrer em crime de responsabilidade). Requerimentos podem ser elaborados rapidamente e precisa-se apenas da aprovação da respectiva Mesa Diretora, que o encaminha à autoridade competente - ou seja, não é necessária a votação no plenário ou em comissão (ainda que haja também requerimentos de informação produzidos nas comissões, os quais, sim, são aprovados pelo colegiado). Dado que os requerimentos podem ser propostos individualmente pelo legislador, elimina-se a necessidade, em muitos casos, de negociação nas comissões, entre ou intrapartidos ou com líderes. Requerimentos podem ainda ser apresentados a qualquer momento, o que os torna ainda mais atraentes. O problema desse instrumento é que as respostas do governo podem ser pró-forma, ou seja, superficiais, simplesmente para atender ao quesito constitucional de tempo, sem de fato responder às demandas parlamentares.

Os custos da realização de audiências públicas para os legisladores é um pouco maior do que de requerimentos, mas não chega a ser oneroso. Tais custos basicamente incluem aprovar o requerimento de realização da audiência na respectiva comissão, por maioria simples, o esforço organizacional para a realização do evento (que recai sobre a secretaria da comissão) e o próprio tempo a se dispor na própria audiência (geralmente algumas horas, mas algumas vezes um dia inteiro, em questões mais espinhosas ou com autoridades mais polêmicas). Sem dúvida, um elemento importante é a relação com o presidente da comissão, que detém o poder de agenda sobre os trabalhos, e o quantitativo de audiências a serem realizadas, que podem adiar ou dificultar a realização da audiência. Durante a reunião, deputados e senadores normalmente preparam perguntas, contando para isso com profissionais da carreira legislativa, servidores de seus gabinetes pessoais ou do partido, assim como na sua própria expertise, derivada de experiências anteriores nos poderes Legislativo e Executivo ou na vida privada.

As Propostas de Fiscalização e Controle e a convocação de ministros são os mecanismos menos utilizados. O número menor de convocações de ministros pode ser explicado por uma preferência de se ouvir os depoimentos nas comissões, e não nos plenários. Convocar um ministro ao plenário requer uma maioria mais ampla do que nas comissões para se aprovar o requerimento, e o agendamento é mais difícil. Dado que as comissões têm o mesmo poder, mas menos membros, eles podem mais facilmente convocar um membro do governo ou quaisquer outras autoridades previstas nas normas, e ao cabo tem-se o mesmo caráter compulsório de um depoimento no plenário. Isto é o que as comissões frequentemente fazem, muitas vezes por meio da articulação de diversas comissões (reuniões conjuntas). Há também uma prática informal no Congresso brasileiro de não utilizar a convocação compulsória de ministros, mas, em vez disto, por cortesia, "convidar" membros do governo a fazer uma exposição acerca de determinada questão. Esses convites não têm caráter impositivo e não estão computados em nossa base de dados. Portanto, os dados aqui compilados subestimam o grau em que os ministros e autoridades do primeiro escalão comparecem ao Congresso.

Ditas propostas contrastam com os requerimentos de informação nos custos que impõem aos parlamentares, que são bem mais altos - demandam tempo, perícia, ação coletiva e persistência. O ônus de se produzir informações acerca do desempenho do governo recai sobre a comissão, especialmente sobre o relator da proposta. Se aprovado, os regulamentos autorizam a comissão pertinente a conduzir investigações ou auditorias, e pode ser muito útil para se corrigir assimetrias informacionais, assim como para produzir avaliações qualificadas de política públicas9. Elas demandam um plano de trabalho com investigações, audiências, reuniões e ações no médio e no longo prazos.

Nossa rápida abordagem desses quatro mecanismos demonstra que o Congresso brasileiro foi dotado de consideráveis poderes formais de controle e os utiliza com razoável frequência. Todavia, se comparado a legislativos mais poderosos, como, por exemplo, o Congresso dos Estados Unidos, ao legislativo brasileiro faltam algumas prerrogativas essenciais que permitiriam um modelo de controle legislativo mais forte, com poderes punitivos. O Congresso brasileiro não pode, por exemplo, alocar recursos orçamentários compulsoriamente (a legislação permite somente a apresentação de emendas ao orçamento, mas a liberação de tais recursos depende do Poder Executivo), nem pode criar, mudar, ou interferir com o funcionamento operacional da administração (por exemplo, criação/eliminação de órgãos, agências, carreiras e objetivos)10. Sem ter maiores poderes sobre o orçamento, que permitiriam imediata e diretamente alterar o comportamento presidencial, ao cortar fundos para atividades que prejudicariam suas preferências, o Congresso brasileiro volta-se para os instrumentos disponíveis de controle legislativo, mais relacionados à correção de assimetria informacional e investigações.

DADOS, VARIÁVEIS E HIPÓTESES Sob quais condições é mais ou menos provável que o Congresso brasileiro desenvolva atividades de controle legislativo? Nesta seção, passamos à análise do conjunto de dados dos quatro mecanismos selecionados para a pesquisa. A base de dados compreende a soma total de convocações ministeriais, propostas de fiscalização e controle e audiências públicas no Senado e na Câmara dos Deputados no período sob estudo. Dada a enorme frequência de requerimentos de informação, optamos por incluir apenas uma amostra aleatória desse mecanismo de controle. Assim, ainda que o conjunto de dados seja muito grande (N=3630), ele está parcialmente truncado, o que se deve ter em mente ao avaliar-se a análise estatística apresentada.

A nossa variável dependente é "intensidade" do controle, baseada em uma codificação intuitiva dos mecanismos, do menos ao mais severo, segundo as possíveis consequências para o executivo. Os requerimentos de informação são pontuados com 1, projetos de lei de fiscalização e controle com 2, a convocação de ministro é pontuada com 3 e audiências públicas, 4. O índice de potência é, portanto, simples: de quatro pontos. Analisamos a variável dependente ao longo do tempo, com os dados agregados por mês (N=208), bem como no nível das propostas individuais (N=3630)11. Fizemos esse procedimento de amostragem dos requerimentos de informação por quatro razões. Em primeiro lugar, é teoricamente justificável reduzir o peso do que é claramente a forma de controle mais "fácil" e com menor custo, utilizada cerca de três vezes ao dia, na média (incluindo finais de semana e recessos), desde 1988. Em segundo lugar, ler e codificar o universo de aproximadamente 20 mil requerimentos nos pareceu tecnicamente inviável. Em terceiro, incluir todos esses requerimentos significaria que eles - mais de 89% de todas as ocorrências de controle observadas - dominariam o conjunto final dos dados. Por último, a solução mais simples para esse problema - simplesmente deletar todos os requerimentos de informação do nosso estudo - nos pareceu inaceitável, haja vista que estaríamos perdendo informações valiosas acerca do conteúdo e distribuição temporal dos requerimentos. Portanto, decidimos por uma solução intermediária: de um universo de 19.954 requerimentos de informação, geramos uma amostragem aleatória de 998 requerimentos (5% do número observado) e codificamos seu conteúdo. Em seguida, adicionamos essa amostra de requerimentos às demais formas de controle legislativo. Na nossa base de dados ajustada, os requerimentos de informação compõem 30% dos casos, aproximadamente um terço de seu peso real. Essas decisões metodológicas foram difíceis, e certamente geram um resultado subótimo; ainda assim, temos aqui o mais abrangente conjunto de dados disponível sobre controle legislativo no Brasil.

O controle legislativo é um resultado do jogo das relações entre Executivo e Legislativo, e o objetivo das nossas variáveis independentes é capturar as posições relativas desses dois jogadores. No lado do Executivo, incorporamos diversos indicadores de poder, estratégia e comportamento presidencial (ver o apêndice para descrições mais completas de fontes e variáveis). Eles incluem popularidade presidencial (valor é igual à diferença das avaliações positivas e negativas do trabalho do presidente em exercício), tamanho da coalizão do presidente no Congresso (a porcentagem de cadeiras, na Câmara dos Deputados, de partidos com representação no gabinete ministerial), apoio legislativo (a porcentagem média de deputados federais que votam com o presidente em determinado mês)12, e ação unilateral (proporção representada pelas medidas provisórias sobre o número total de propostas legislativas apresentadas pelo presidente em um determinado mês). Popularidade, tamanho da coalizão, apoio legislativo e uso de medidas provisórias são defasados (lagged) em um mês.

Nossa expectativa é a de que as três medidas de segurança política do presidente (popularidade, tamanho da coalizão e sucesso nas votações nominais) terão impacto negativo no controle realizado pelo Congresso. Em contrapartida, esperamos que, se o presidente utilizar meios de iniciativa legislativa extraordinários ao invés de ordinários (medidas provisórias, em vez de projetos de lei), isso deve causar uma reação do Congresso na forma de mais controle.

No lado do legislativo, agregamos informação acerca da origem cameral das iniciativas de controle (1, para o Senado, 0, para a Câmara dos Deputados), a posição política do proponente perante o executivo (1, se o proponente pertence a um partido da base do governo, e 0, se faz parte da oposição), a reputação ideológica do partido do proponente (a partir de surveys sobre elites parlamentares, usamos uma escala na qual 1 se refere à esquerda, e 10, à direita),13 e o nível de modernização socioeconômica do eleitorado do proponente (usamos o Índice de Desenvolvimento Humano criado pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento). A nossa hipótese é a de que senadores, que têm mais experiência política e são politicamente menos vulneráveis que deputados, irão produzir controle legislativo mais frequente e mais intenso do que seus colegas da Câmara. Os senadores devem ser mais ativos em relação ao controle legislativo, uma vez que (1) senadores têm mandatos mais extensos (oito versus quatro anos) e são, portanto, mais insulados politicamente do que deputados; (2) os sistemas eleitorais das duas Câmaras são diferentes e, deste modo, senadores têm menos incentivos para cultivar o voto pessoal do que deputados (Ames, 2002); (3) senadores participam de mais comissões do que deputados, permitindo que eles desenvolvam mais expertise (Lemos e Ranincheski, 2003); e (4) senadores têm prerrogativas nos processos de nomeação de autoridades e poderes exclusivos (p. ex., autorização dos níveis de endividamento de municípios, estados e União); portanto, interagem rotineiramente com o executivo por via dos procedimentos de advice e consent - ou seja, por via da confirmação de decisões tomadas por aquele poder.

Também acreditamos que pertencer à base de governo vá estar associado a um controle legislativo menos intenso. Na perspectiva histórica e comparativa, partidos de esquerda estiveram associados com mais esforços de institucionalização e profissionalização legislativa (Squire e Hamm, 2005:87), e, no Brasil, partidos conservadores têm sido menos engajados na área legislativa (Power, 2000). Desse modo, esperamos que o sinal de ideologia seja negativo (o que significa que partidos de direita estariam menos associados ao controle). Finalmente, o IDH é uma excelente proxy para a força e a complexidade da sociedade civil. Ao adotar uma perspectiva à la Putnam sobre o papel da sociedade civil para o sucesso democrático (Putnam et alii, 1993), esperamos que legisladores que representam eleitorados com níveis mais altos de desenvolvimento humano estarão mais engajados no controle do presidente.

Apesar de capturarem diversos aspectos do jogo Executivo-Legislativo, as variáveis até aqui apresentadas não capturam sua dimensão temporal. A partir da teoria da conexão eleitoral (Mayhew, 1974), adicionamos uma variável "tempo restante até a próxima eleição legislativa". Pesquisas anteriores mostraram que os legisladores brasileiros são menos produtivos nos períodos eleitorais (Hiroi, 2005; Lemos, 2001) e, nos meses de campanha, é mais provável que deleguem poderes ao presidente (Pereira, Power e Rennó, 2005).

Assim, esperamos que essa variável tenha sinal positivo: o controle deve ser mais frequente e intenso quando os parlamentares estiverem menos envolvidos com o calendário eleitoral.

Por último, esperamos que a dinâmica do jogo Executivo-Legislativo mude significativamente dependendo de quem ocupa a presidência. Desse modo, incluímos variáveis dummy para os períodos de Fernando Collor (1990-92), Itamar Franco (1992-1994), Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) e Lula (2003-2005). A categoria excluída é o primeiro presidente na série temporal (1985-1990). Os coeficientes devem, portanto, ser interpretados comparativamente ao período fundador, de outubro de 1988 a março de 1990, quando o presidente Sarney, em final de mandato (e, portanto, sem possibilidade de reeleição), representaria um test-driver do novo quadro constitucional. O objetivo dessas variáveis binárias é apreender traços, formas de liderança e estratégias de acomodação política pessoais, que não são refletidas nos indicadores mais objetivos das relações Executivo-Legislativo.

RESULTADOS EMPÍRICOS Começamos com um modelo simples que examina tanto a frequência quanto a intensidade do controle legislativo ao longo do tempo, e no qual as unidades de análise são os meses entre outubro de 1988 e dezembro de 2005 (Tabela_3).

Incluímos diversas medidas de poder presidencial e de estratégia legislativa, bem como a variável de ciclo eleitoral e as variáveis dummy para cada presidente. Como as duas medidas de apoio presidencial no Congresso (o número de cadeiras pertencentes à coalizão e o sucesso presidencial nas votações nominais, lagged) estão relacionadas conceitualmente, não as incluímos na mesma equação, mas fizemos duas estimativas separadas. Acreditamos que a variável referente ao tamanho da coalizão é inferior à variável referente às votações nominais como indicador da influência do presidente no Congresso (dado que a primeira apreende um apoio presumido e a última apreende o real apoio dos parlamentares); entretanto, relatamos ambos os conjuntos de resultados para o benefício do leitor. A variável dependente é um agregado da medida (ponderada) do controle mensal, na qual cada tipo de iniciativa é ponderada conforme o método anteriormente descrito. Assim, estamos modelando a intensidade do controle legislativo ao longo do tempo - ou seja, tentando responder a pergunta: o que faz com que um Congresso reativo constranja um executivo dominante?

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Na Tabela_3, os modelos 1 e 2 têm êxito relativo em prever o controle mensal ponderado, cada um apreendendo cerca de um terço da variância total do período.

O resultado a que chegamos é o de que as medidas de segurança política do executivo têm efeitos interessantes e, ao mesmo tempo, contraditórios. A popularidade presidencial tem um impacto negativo no volume do controle, dentro do previsto. Contudo, quando controlamos por popularidade, ambas as medidas de apoio presidencial no Congresso (tamanho de coalizão e sucesso nas votações nominais) têm efeitos positivos no controle, de modo contrário ao previsto. Uma maneira de interpretar esses resultados é que o Congresso é tolerante com presidentes que mantêm uma boa avaliação pública, mas mantém-se atento e vigilante com relação a presidentes que dominam o legislativo. Outra forma de ler a Tabela_3 é inferir que o controle legislativo no Brasil é relativamente consensual, e resultaria de uma entente cordiale ou de um diálogo entre o Poder Executivo e sua base política no Congresso. A última interpretação encontra respaldo nos coeficientes negativos para uso de medidas provisórias (ação unilateral), sugerindo - novamente, contra nossas expectativas - que presidentes que apresentam maior quantidade de medidas provisórias em vez de projetos de lei ordinários podem antecipar um menor nível de controle do Congresso. Essa dinâmica estaria de acordo com a teoria da delegação (cf. Carey e Shugart, 1998). Porém, nossos dados agregados não nos permitem especular muito mais: sem sabermos o conteúdo substantivo das propostas presidenciais e das respostas legislativas em termos de controle, somos incapazes de esclarecer esse debate. Nossos dados agregados por mês apenas nos permitem conceber uma aproximação mais geral sobre o problema, no período compreendido entre 1988 e 2005.

Os modelos na Tabela_3 não sustentam a teoria da conexão eleitoral: os coeficientes para "tempo até a próxima eleição", embora positivos, não são estatisticamente significantes. As dummies presidenciais (para as quais a categoria de referência é a administração Sarney) são todas positivas, e os coeficientes para os períodos de Cardoso e Lula são os mais robustos. O controle tem sido mais frequente e intenso para os presidentes que governaram desde 1995 - Fernando Henrique e Lula -, os quais construíram coalizões multipartidárias bastante amplas no Congresso14.

Passamos agora a estimar um modelo no qual as unidades de análise não são meses, mas as atividades individuais de controle legislativo. Cada medida recebe uma pontuação pelo grau de constrangimento político imposto ao presidente. Esse método tem a vantagem de não somente aumentar enormemente o número de casos disponíveis para análise (o N máximo seria 3.630), mas também de trazer informações sobre a origem do controle: o autor da medida. A desvantagem é que, ao incluir variáveis como ideologia, partido, IDH do eleitorado, também perdemos diversos casos por causa da ausência de dados acerca dessas variáveis independentes. A pontuação de ideologia não está disponível para alguns partidos pequenos ou para partidos de vida curta; algumas iniciativas de controle foram iniciadas por comissões, e não por parlamentares individuais; e algumas iniciativas foram patrocinadas por mais de um autor, não permitindo assim que a relacionemos a partidos ou áreas geográficas específicos. Devemos ressaltar que fomos obrigados a excluir as audiências públicas, visto que, para vingarem, apesar de apresentadas por indivíduos, devem ser aprovadas por colegiados e, no mais das vezes, nos sistemas de informação constava somente a autoria da comissão respectiva, e não do autor. Portanto, alteramos nosso sistema de codificação anterior e deletamos o valor 4 (para audiências), mas mantivemos a codificação de convocações de ministros como 3, projetos de fiscalização e controle como 2, e requerimentos de informação como 1. Ficamos limitados a analisar os casos em que tínhamos informação perfeita sobre o partido do proponente, a posição ideológica do partido - derivada de surveys sobre elites parlamentares do Congresso (Power, 2000), e o estado de origem do proponente (modernização socioeconômica, calculada pela média dos IDHs do estado nos censos nacionais de 1991 e 2000).

Desse modo, a exclusão dos dados ausentes reduziu o número de casos para 1.666 unidades de controle.

Note que essa abordagem alternativa não modela a frequência ou intensidade do controle ao longo do tempo; tão somente focamos no potencial de cada uma das iniciativas. O modelo deve ser compreendido como uma fusão de variáveis contextuais (ciclo eleitoral, poder presidencial, o nível de convergência entre Executivo e Congresso) com variáveis que operam no nível do indivíduo, incorporando informações sobre o autor da medida. Trabalhar com uma variável dependente distinta e um distinto conjunto de preditores deve logicamente gerar resultados diferentes; não há razão para acreditar que os padrões observados na análise agregada do controle legislativo devem ser idênticos aos de uma análise de propostas individuais, especialmente ao incorporar elementos relativos aos autores.

Na realidade, quando olhamos para as medidas de controle individuais, os resultados são consideravelmente diferentes dos dados agregados que apresentamos anteriormente. Tomemos a popularidade presidencial, que teve sinal negativo e significativo nos modelos agregados por mês; ela continua significativa, mas agora, nos modelos de nível individual, apresenta sinal positivo. Isto significa que, quando especificamos a potência ou vigor de cada uma das medidas de controle e incorporamos informações básicas dos autores (por exemplo, origem cameral, partido, características do eleitorado e posição política em relação ao presidente), constatamos que presidentes mais populares tendem a ser sujeitos a iniciativas de controle mais severas ou significativas.

As duas medidas de apoio ao presidente no Congresso (tamanho da coalizão e sucesso nas votações nominais), no novo modelo, perdem significância estatística, e mudam seus sinais quando especificamos um modelo mais completo.

Com uma especificação maior, nossos resultados são mais intuitivos do que nos modelos agregados mensalmente.

Por exemplo, de acordo com o esperado, iniciativas de controle apresentadas por parlamentares que fazem parte da coalizão governista no Congresso tendem a ser significativamente mais inócuas do que medidas apresentadas por oposicionistas.

Isto é representado pelo coeficiente negativo para "Partido do Governo" em ambos os modelos na Tabela_4. No entanto, também temos, no nível individual, dois resultados que são contrários às expectativas: o primeiro, que iniciativas apresentadas por senadores tendem a ser significativamente mais "suaves" do que as apresentadas pelos deputados, que estruturam todos os elementos políticos do modelo. O segundo, o de que o conservadorismo (reputacional) do partido político do proponente tem efeito positivo na potência das atividades de controle. Apesar de a magnitude deste efeito ser muito pequena, é ainda assim significante, e parece contradizer resultados de muitas pesquisas sobre o Brasil que sustentam serem os legisladores de esquerda mais proativos do que os de direita. Devemos, entretanto, ter cuidado ao interpretar esses resultados e ao compará-los com os encontrados nos de modelos agregados de séries temporais. Poderia ser bem verdade que deputados e senadores mais à esquerda geram um volume maior de iniciativas de controle, mas ao mesmo tempo apresentam menos iniciativas que confrontem o presidente de maneira contundente. A força, ou potência, de propostas individuais poderia surpreendentemente aumentar de acordo com o conservadorismo político de seus autores. A mesma lógica (e a mesma advertência) aplicam-se às nossas descobertas inesperadas para o IDH: legisladores que representam eleitorados socioeconomicamente mais avançados tendem a introduzir iniciativas mais "fracas".

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A Tabela_4 sugere que o ciclo eleitoral não tem influência no tipo de medida legislativa a ser iniciada, seja requerimento de informação, proposta de fiscalização e controle ou convocações de ministro. Todavia, o modelo sugere que o uso de medidas com diferentes potências tem variado ao longo dos governos. Todas as dummies presidenciais são positivas, sugerindo que iniciativas direcionadas ao primeiro presidente pós-88 (José Sarney) eram mais inócuas. O uso de iniciativas de maior potência está mais intimamente associado aos períodos de Collor e Cardoso. De fato, quando tomamos juntas todas as estimativas estatísticas, fica demonstrado que Fernando Henrique Cardoso (1995- 2002) esteve sujeito a controle mais intenso, tanto no nível agregado quanto no nível das propostas individuais. Isto não surpreende, dado que seu programa de reforma econômica, de corte liberal, promoveu as mudanças mais profundas no modelo de desenvolvimento brasileiro desde a década de 30.

CONCLUSÕES: DETERMINANTES DO CONTROLE E ACCOUNTABILITY HORIZONTAL Iniciamos o artigo nos perguntando em que medida parlamentos reativos exerceriam controle sobre executivos poderosos, e sob que condições tenderiam a fazê-lo. Nesta seção, revisamos os resultados empíricos sobre o controle legislativo brasileiro do período de 1988-2005 para, em seguida, refletirmos em como tais resultados se relacionam com o debate sobre accountability horizontal nas novas democracias da América Latina.

Ao examinarmos o jogo das relações Executivo-Legislativo no Brasil, codificamos mais de 3.600 iniciativas de controle realizadas num período de mais de 17 anos. Analisamos esses dados de duas formas: a) uma análise temporal, agregada mensalmente, de atividade de controle ponderada; b) uma análise da potência das iniciativas de controle, quando tomadas individualmente. Apesar de os modelos terem desempenhos diferentes, o que era esperado, ao considerá-los conjuntamente podemos chegar a algumas generalizações preliminares.

Tanto o prestígio político do presidente quanto sua relação com o Congresso são de fundamental importância quando se trata de controle, mas de maneiras muito contraditórias - e intrigantes. Ao utilizarmos distintas medidas do poder presidencial, constatamos que presidentes com maior apoio da opinião pública tendem a sofrer menos controle do Congresso, ao mesmo tempo em que presidentes com maior apoio do Congresso tendem a sofrer mais controle legislativo. Os parlamentares parecem vigiar menos presidentes populares e vigiam mais presidentes que contam com amplo apoio do Congresso, medido tanto em termos de tamanho de coalizão ou em termos de sucesso nas votações nominais. Quando o presidente convence e consegue trazer mais parlamentares para sua coalizão ou para sua agenda legislativa, ele pode saber que enfrentará um controle mais intenso do Congresso.