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Política estadual e desigualdade: por que alguns estados redistribuem mais do que outros?

INTRODUÇÃO Por que alguns países redistribuem mais do que outros? E, internamente, por que alguns estados redistribuem mais do que outros? Em recente trabalho, Iversen e Soskice (2006) analisam por que alguns governos democráticos são mais propensos à redistribuição de renda do que outros. Os autores mostram que sistemas eleitorais exercem um papel importante porque formatam a natureza dos partidos políticos e a composição das coalizões governamentais, e as características desse sistema político-partidário impactam na redistribuição de riquezas. Para justificar a necessidade de seu estudo os autores começam por mostrar a variância entre as taxas de redução da pobreza e da desigualdade entre alguns países democráticos no período analisado. Para a elaboração deste trabalho, tal como os autores citados, retiro minhas inquietações iniciais da variação da desigualdade de renda sob uma perspectiva temporal da história brasileira, da variação da sua magnitude entre os estados brasileiros e de sua variância entre os estados no que se refere aos seus determinantes. Acredito que as diferentes histórias políticas dos estados brasileiros formatam a natureza dos partidos e o nível de competição política nos estados e este sistema político influencia na implementação de políticas públicas e suas respectivas arenas.

Em geral, a literatura sugere que a desigualdade de renda é determinada pela heterogeneidade da força de trabalho e concorda que esta é determinada por fatores tais como idade, sexo, região de residência e, principalmente, pelo nível educacional (Langoni, 1973; Ramos e Vieira, 2001; Ferreira et al., 2007).

No início deste debate, Fishlow (1972) defendeu a importância das políticas tanto fiscais e econômicas, quanto sociais e educacionais como determinantes do aumento da desigualdade naquele momento. Para o autor, o incremento real da desigualdade foi consequência de escolhas políticas daquele período. É nesta linha que nosso argumento é construído: ora, se as políticas sociais, entre elas as educacionais, são determinadas por fatores político-institucionais tais como ideologia, competição política, legado, restrições e características institucionais (Castles, 1982; Chhibber e Nooruddin, 2004; Hicks e Swank, 1992), então, é razoável a hipótese de que a desigualdade de renda é, sim, determinada por fatores políticos, além dos econômicos. Estes, tanto quanto aqueles, são escolhas governamentais (Bradley et al., 2003; Kenwothy e Pontusson, 2005; Iversen e Soskice, 2006).

Este trabalho visa analisar o impacto do arcabouço político-institucional dos estados brasileiros sobre a execução de políticas utilizando-se a desigualdade de renda como indicador das escolhas de alocações de gastos diferenciados. Ou seja, será analisado como as características do sistema partidário, dos níveis de competição político-eleitoral e das políticas prévias (legado), que definem regras de competição e processos políticos, também no nível estadual, impactam na distribuição de renda desse mesmo ente federativo.

O primeiro questionamento metodológico ao se querer estudar a desigualdade de renda utilizando os estados da federação como unidade de análise advém do fato de que a maior parte das políticas redistributivas ou das políticas econômicas que afetam diretamente o mercado de trabalho são de responsabilidade do governo federal e, portanto, os estados não teriam ingerência no escopo da arena redistributiva. A resposta para isto é uma outra pergunta: se a redistribuição de renda depende de políticas do nível central de governo, o que explica tanta heterogeneidade na evolução da desigualdade entre os estados? Acreditamos que existem características políticas e institucionais que determinam o solo mais ou menos fértil para políticas redistributivas, isto é, os esforços de políticas refletem as características dos governos estaduais, além das políticas prévias que também são resultados de escolhas políticas passadas. Os governos empreendem diferentes esforços políticos traduzidos em políticas mais ou menos distributivas que, por meio de diferentes mecanismos, impactam na redistribuição de renda dos estados.

Para alcançar os objetivos aqui propostos dividiremos o trabalho em cinco partes, além desta introdução. Na primeira, será explorada a variação do fenômeno em análise tanto no tempo quanto entre os estados, como, ainda, em sua composição. Na segunda seção mostraremos como a literatura vem inserindo a análise do impacto dos fatores político-institucionais na desigualdade de renda em sua agenda. Neste caso, o objetivo é ver quais são os indicadores utilizados, as hipóteses testadas e as metodologias em uso. Depois serão apresentados mecanismos causais e as hipóteses a serem testadas. Na quarta seção será apresentada a metodologia utilizada e os modelos analisados. Por fim, são apresentados os resultados e tecidas as considerações finais mostrando que os partidos apresentam diferentes investimentos em políticas redistributivas mesmo diante dos constrangimentos institucionais impostos pelo governo central. Isto é, não somente as políticas advindas do governo federal, mas as características políticas dos estados influenciam também nos níveis de desigualdade de renda.

VARIAÇÃO DA DESIGUALDADE DE RENDA Antes de mostrar as bases teórico-analíticas do trabalho veremos a variabilidade da desigualdade de renda no tempo e entre os estados. A evolução da desigualdade no Brasil nas últimas três décadas é mostrada no Gráfico_1 por meio de quatro indicadores: o índice de Gini, o Índice de Theil-T, a razão de renda entre os 10% mais ricos e os 40% mais pobres, e a razão 20/20 (Soares, 2006). Observa-se que na segunda metade da década de 1970 (governo Ernesto Geisel) a desigualdade atingiu níveis muito altos. Em seguida há uma tendência de queda, mas em 1986, período da hiperinflação1, começa a subir novamente, atingindo um pico ao final da década de 80. Note-se que o ano de 2004 apresenta os menores valores da desigualdade, para qualquer dos indicadores, na série temporal aqui considerada.

Em segundo lugar, vamos observar a variação da desigualdade de renda entre os estados. O Gráfico_2 mostra os Índices de Gini de todos os estados, mais o Distrito Federal, para o ano de 2008. Observam-se diferentes padrões regionais, sendo que, como esperado, os estados da região Sul apresentam indicadores abaixo da média nacional (0,553) e os estados nordestinos os maiores índices do conjunto. Destacam-se os altos índices de desigualdade do Distrito Federal, Paraíba e Alagoas. É importante ressaltar as diferenças de desigualdade apresentada pelos estados brasileiros. A variação apresenta desde valores mais baixos como os do Amapá (0,451) e Santa Catarina (0,465) que se comparam ao México (0,461 em 2004), até o outro extremo que é o caso do Distrito Federal com 0,622, que se compara a Serra Leoa (62,9).

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Para os propósitos deste trabalho é importante também termos ideia dos diferentes padrões de comportamento da desigualdade de renda no tempo entre os estados. Para ilustrar o objeto de análise, o Gráfico_3 oferece dois painéis: um que mostra a variação em Alagoas, outro a variação em Minas Gerais; eles mostram a evolução temporal da desigualdade de renda dentro dos dois estados.

Observando os painéis pode-se ter ideia do que é possível encontrar no tempo entre os estados padrões muito distintos, e é esta variabilidade que nos interessa aqui.

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Dado que a variedade do fenômeno de interesse foi aqui demonstrada, justifica- se a análise do impacto do arcabouço político-institucional dos estados brasileiros sobre a execução de políticas. Em trabalho anterior (Sátyro, 2008) mostrei que, diante de constrangimentos institucionais, os partidos políticos perderam sua capacidade explicativa de esforços diferenciados em políticas sociais nos estados brasileiros, isto é, as restrições institucionais impostas pelas políticas restritivas do governo Fernando Henrique Cardoso homogeneizaram os gastos sociais nos estados da federação. Ficou a pergunta de como, então, os partidos fazem diferença na política estadual. Com o intuito de contribuir para esta investigação, este trabalho usará a distribuição de renda como proxy de resultados de políticas sociais e de mercado de trabalho. Se o gasto sofreu restrições, houve diferença na qualidade do gasto? Serão utilizadas variáveis que sirvam como proxy de capital humano, de características e condições do mercado de trabalho, e, obviamente - o foco deste trabalho - , das características do sistema político de cada estado. Por este arcabouço político-institucional entende-se as características do sistema partidário, dos níveis de competição político-eleitoral e do legado, que definem como as arenas lowianas são instituídas nos estados e como as políticas são decididas (Sátyro, 2008; Ribeiro, 2005; Lowi, 1964 e 1972).

INSTITUIÇÕES POLÍTICAS E DESIGUALDADE DE RENDA Os estudos que visam explicar a variância da distribuição de renda entre países e seus determinantes utilizam indicadores econômicos, institucionais e socioculturais em suas análises. Entretanto, como observam Bradley et al.

(2003), ainda há relativamente pouca produção que, ao tratar do tema da desigualdade, dê ênfase aos fatores políticos, aspecto este recentemente apontado também por Kenworthy e Pontusson (2005).

Aqui serão apresentadas breves resenhas de trabalhos comparativos entre países e de análises da desigualdade no Brasil com o intuito de dar uma visão panorâmica do tipo de produção da área. A intenção é modesta, visa mostrar alguns trabalhos que, no conjunto, reflitam minimamente o estado da arte, destacando as diferentes medidas utilizadas como variáveis dependentes, as hipóteses testadas, bem como as técnicas analíticas utilizadas. Depois disto serão expostas as hipóteses que constituem a pretensão deste trabalho e, posteriormente, o modelo proposto.

Bradley et al. (2003) utilizam um painel desbalanceado para analisar os processos de distribuição e redistribuição de renda em 18 democracias pós- industriais do final da década de 70 até o final da década de 90. Os autores analisam três variáveis dependentes: o Índice de Gini antes e depois das taxas e das transferências (o que denominam de Pre and Post Tax and Transfer Inequality) e a redução na desigualdade medida por meio da proporção dessa redução. Eles investigaram em que medida distribuição de renda e redução de desigualdade são determinadas por diferentes combinações das instituições do mercado de trabalho - medidas como densidade de sindicalização e centralização das negociações salariais, das condições do mercado de trabalho - utilizando-se a taxa de desemprego, de macroestruturas econômicas, como o pós-industrialismo, e, por fim, das configurações do arcabouço político como presença de governo de esquerda ou de governo democrata cristão. Seus resultados confirmam fortemente suas hipóteses: tanto as variáveis políticas quanto aquelas relacionadas ao mercado de trabalho determinaram a desigualdade de renda nos países analisados.

A conclusões diferentes chegam Scheve e Stasavage (2009) ao analisarem dados para 13 países da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) entre 1916 a 2000, mediante, também, do uso de análise de painel. Neste caso, a análise mais detida e com o foco nas variáveis políticas se dá para o período entre 1976 a 2000, ou seja, os autores diferenciam um pouco os períodos e o tipo de análise empreendida. As principais hipóteses trabalhadas foram: i) governos de esquerda devem ser mais associados a menores desigualdades de renda, dado que estes são mais propensos a políticas redistributivas; ii) arranjos institucionais que garantem centralização de negociação salarial reduzem desigualdade; iii) grau de sindicalização reduz desigualdade; e iv) sistemas proporcionais contribuem tanto para aumentar a centralização das negociações salariais quanto para aumentar a presença de partidos de esquerda.

Logo, estas características do jogo eleitoral devem estar associadas a níveis mais baixos de desigualdade.

Os autores utilizam três variáveis dependentes: renda concentrada no 1% mais rico da população (top 1), renda concentrada nos 10% mais ricos da população (top 10) e os 10% menos o 1% (top 10-1), ou seja, aqueles incluídos entre o percentil 90 e o percentil 99 da distribuição de renda. Entretanto, Scheve e Stasavage sugerem que centralidade da negociação salarial, governo de esquerda e sistema proporcional não são determinantes de desigualdade de renda entre 1976-2000 nos países analisados. Os resultados desses autores levam à conclusão de que crises econômicas e experiências de pós-guerra são mais importantes para se entender a evolução da desigualdade nestes países do que suas características partidárias ou institucionais. Em suas próprias palavras: "nós encontramos pouca evidência de que estes fatores determinem a variação na desigualdade ao longo do tempo, particularmente quando controlamos pelos efeitos não observados dos países (efeito fixo) e pelos efeitos de tempo" (Scheve e Stasavage, 2009:36; tradução minha).

No Brasil, há também muitos trabalhos que analisam a evolução da desigualdade e, nos últimos anos, muitos deles tentam explicar a sua recente queda, que caracteriza um momento histórico em nossa sociedade. Foi frutífero para a área o debate gerado entre, de um lado, Fishlow (1972), que defendeu que as políticas públicas determinavam o alto nível de desigualdade de renda registrado na década de 60, sugerindo fortemente o papel determinante das escolhas políticogovernamentais para aquele padrão e, de outro lado, Langoni (1973), com sua defesa da variação do nível educacional como determinante da variação da produtividade da mão de obra. Atualmente, há uma abundante produção sobre a diminuição da desigualdade de renda no Brasil nesta última década, não obstante, com variadas ênfases. Alguns autores enfatizam a relação entre crescimento econômico, ou mesmo instabilidade macroeconômica, e desigualdade de renda (Salm, 2007; Dedecca, 2007; Ferreira et al., 2007); outros, o papel do salário mínimo na distribuição de renda (Salm, 2007; Dedecca, 2007; Giambiagi e Franco, 2007); uns o mercado de trabalho; e ainda outros enfatizam o papel das transferências de renda governamentais como o Programa Bolsa Família e o Benefício de Prestação Continuada (BPC/LOAS, como Soares et al. (2006), Soares et al. (2007), Hoffmann (2007), e Barros et al. (2007). Há aqueles que enfatizam o papel de aspectos educacionais (Ferreira et al., 2007), e, finalmente, os que tiveram seu foco voltado para a análise da variância em nível estadual (Sátyro e Soares, 2009).

Escolhemos dois autores que analisam a evolução da desigualdade no país em um interregno maior de tempo: um, focando o papel do mercado de trabalho e das transferências de renda na conformação da desigualdade, comparativamente, e, outro, que também tenta mostrar os principais determinantes desse processo utilizando conceitos de capital humano. Em trabalho sobre a evolução da desigualdade de renda no Brasil entre 1976 e 2004, Soares (2006) mostra que 2004 foi o ano com a menor desigualdade nas últimas três décadas para quaisquer das quatro medidas utilizadas: Índice de Gini, Índice de Theil-T, razão entre a renda dos 10% mais ricos e os 40% mais pobres, e a razão entre a renda dos 20% mais ricos e os 20% mais pobres. Mediante análise de decomposição dinâmica de renda, Soares (2006) chega a resultados que mostram que programas de transferência de renda, como o Programa Bolsa Família e o Benefício de Prestação Continuada, são responsáveis por um quarto da queda da desigualdade entre 1995 e 2004. Entretanto, afirma o autor, apesar disso, os rendimentos do trabalho são responsáveis por três quartos dessa queda. Ou seja, para Soares, não resta dúvidas de que foi o mercado de trabalho o grande responsável pela desconcentração de renda observada entre os anos de 2001 e 2004, mas reconhece o importante papel relativo das transferências de renda. A importância dada ao papel das transferências de renda é função do baixo custo relativo que estas tiveram no alcance de resultados tão significativos na redução da desigualdade de renda. Esta conclusão é compartilhada por outros autores como Soares et al.

(2006), Soares et al. (2007), Hoffmann (2007) e Barros et al. (2007). Com base nessas análises, pode-se afirmar que existem três rendas que promovem igualdade no Brasil: de um lado, as rendas das aposentadorias e pensões indexadas a um salário mínimo, ou seja, o Regime Geral de Previdência Social e, de outro lado, as transferências de renda governamentais - Bolsa Família e Benefício de Prestação Continuada. Destaque-se que todas as três são transferências de renda governamentais. A renda do trabalho, as aposentadorias e pensões e as rendas advindas de capital e outras transferências privadas geram desigualdade em níveis distintos.

Ramos e Vieira (2001) analisam a evolução da desigualdade de renda no Brasil com foco nas décadas de 80 e 90 identificando os principais determinantes do que eles denominam de assimetria da estrutura de rendimentos no mercado de trabalho. Os autores também utilizam decomposição dinâmica de renda dividindo a análise em vários grupos utilizando a idade, o nível educacional, a posição na ocupação, a região geográfica, o setor de atividade além de gênero e cor como determinantes da desigualdade. Ramos e Vieira sugerem fortemente que o principal responsável pela desigualdade de rendimentos no período analisado foi a heterogeneidade dos trabalhadores, principalmente no que concerne à distribuição da escolaridade, visão que também está posta no trabalho clássico de Langoni (1973). Em suas conclusões, Ramos e Vieira também sugerem que a forma de inserção do trabalhador no mercado de trabalho é um fator importante.

Ou seja, não negam os achados de Sergei Soares, mas, sim, qualificam seus resultados. O que é importante destacar aqui é que todos esses autores enfatizam que tanto as transferências de renda anteriormente citadas, quanto a distribuição de escolaridade aqui destacada são resultados de esforços de políticas (esforços políticos). Seja nos níveis municipal, estadual ou federal, estamos falando da agenda decisional de governos. Entretanto, como se trata de autores economistas, não há ênfase nos aspectos políticos determinantes diretos e indiretos da desigualdade de renda.

Por meio da análise desta literatura pode-se afirmar que, no âmbito internacional, os especialistas têm se esmerado em explicar a desigualdade, incluindo os efeitos das instituições políticas na redistribuição de renda.

Entretanto, no Brasil ainda há uma completa ausência de estudos que enfatizem os aspectos políticos que determinam distribuição de renda e, menos foco ainda há nesse tema com o recorte nas unidades subnacionais. O que se destaca é que há nos estudos brasileiros uma variação substantiva das medidas utilizadas como variáveis dependentes. Apesar disto, de acordo com Barros et al. (2007:89), os autores concordam "quanto ao fato de a distribuição de renda de 2005 apresentar uma relação de dominância de Lorenz sobre a de 2001[o que] significa que, qualquer que seja a medida de desigualdade utilizada, a desigualdade de renda é menor em 2005 do que em 2001 e, portanto, a queda observada independe da medida escolhida para aferi-la". Por outro lado, para os objetivos deste trabalho destaca-se que naqueles que enfatizam os fatores políticos, os resultados relativos aos indicadores políticos são bastante divergentes. Isto reforça ainda mais a necessidade de aprofundamento do tema, em especial no Brasil, para saber a importância da política nesse processo de diminuição da desigualdade de renda.

A isto se soma o fato de que esse material que enfatiza os aspectos políticos contém duas limitações para o desenvolvimento do conhecimento nessa temática: a primeira, que é um viés de seleção de países desenvolvidos sobre os quais se desenvolve a teoria em função de um problema estrutural que é a disponibilidade de dados; a segunda limitação advém da primeira: uma vez que as análises concentram-se em países desenvolvidos, algumas hipóteses construídas e testadas são baseadas em um mercado de trabalho mais homogêneo e amplo. Esses países em geral associaram crescimento econômico e desenvolvimento social, configurando uma sociedade salarial com generalização da proteção social (Boschetti, 2006).

A média do Índice de Gini para os países analisados no período gira em torno de 0,3, ou seja, realidades muito distintas de países em desenvolvimento, como é o caso do Brasil.

Aqui há um problema: temos de saber se esse modelo analítico é generalizável, ou seja, se consegue explicar aquelas sociedades que não conseguiram consolidar um mercado de trabalho, ou, em outras palavras, onde o mercado de trabalho é precário, heterogêneo e com altos índices de subemprego, com altas taxas de desemprego e com um grau de informalidade altíssimo como o nosso. A teoria explicaria os resultados daqueles países que até conseguiram alcançar relativo crescimento econômico, mas este não foi traduzido em repartição dos frutos da expansão econômica? Ou seja, é preciso analisar se esta é realmente uma teoria abrangente que se aplica a países onde não houve garantia de proteção social generalizada, não houve manutenção de grandes equilíbrios na condução da economia e onde a condição salarial é frágil ou ausente para grande parte da população e, portanto, são sociedades altamente desiguais, como é o caso brasileiro (Boschetti, 2006).

Apesar desses problemas, a revisão dessa literatura nos permite sustentar a importância dos fatores políticos e institucionais na redistribuição de renda no nível nacional. Vimos como tanto as instituições do mercado e de trabalho quanto as políticas determinaram os resultados encontrados nos trabalhos aqui analisados. Assim, cabe partir da hipótese clássica de que a presença de partidos mais à esquerda do espectro ideológico aumenta os gastos sociais. Os estudos analisados acima mostram que eles também tenderão a elaborar políticas mais redistributivas do que partidos mais conservadores (Iversen e Soskice, 2006; Bradley et al., 2003; Pontusson, Rueda e Way, 2002), seja pelo investimento naquelas políticas que aumentam o capital humano (Fishlow, 1972), ou ao retrair os altos salários, impulsionando, em termos relativos, os menos qualificados e mal remunerados (Pontusson, Rueda e Way, 2002), ou mesmo que indiretamente, como afirmam Iversen e Soskice (2006).

As políticas de cunho redistributivo que possuem mais alcance são elaboradas no âmbito federal de governo, tendo forte impacto nas contas nacionais, na estabilidade econômica e na conformação do mercado de trabalho são as macropolíticas econômicas, decisões centralizadas em nossa federação. Não há como discordar que o nível central de governo ainda é preponderante. Por exemplo, mesmo com todo o processo de descentralização das políticas educacionais disparado a partir de determinações constitucionais, este ocorre sob a coordenação da União, ou seja, também é papel do governo central determinar as diretrizes educacionais2.

Dada essas ponderações, o questionamento deste artigo fica ainda mais proeminente: se as diretrizes para políticas redistributivas são criadas pelo nível central de governo; se é no plano nacional que se formulam as macropolíticas que conformam o mercado de trabalho, então, o que explica a enorme variedade de padrões da evolução da desigualdade encontrada tanto no tempo, em cada estado, quanto entre os estados? Por que alguns estados redistribuem mais que outros? Argumentamos que a riqueza de um trabalho comparativo entre unidades federativas subnacionais está na possibilidade de um desenho de pesquisa que viabilize uma interpretação mais precisa dos resultados empíricos, ou que abra uma agenda de pesquisa para aprofundamento da investigação, uma vez que esses fatores institucionais, tais como federalismo, características do sistema eleitoral, e bicameralismo - que variam entre países - estarão controlados (Gupta e Damania, 2004; Chhibber e Nooruddin, 2004).

Como a nossa unidade de análise são os estados, a relação que procuramos entre a política e a desigualdade de renda é tanto direta quanto indireta. Existem dois mecanismos através dos quais os fatores políticos no nível estadual afetarão a redistribuição de renda: 1) eles a influenciarão por meio das políticas educacionais que conformarão o capital humano, políticas estas que, apesar de receberem diretrizes do governo federal, são de responsabilidade dos estados e dos municípios; e 2) a influenciarão por meio de políticas que afetem diretamente o mercado de trabalho; neste caso, há uma variação considerável entre os estados pela adesão e pelos esforços empreendidos em políticas de qualificação profissional para o mercado de trabalho. Partimos da premissa de que as diferenças de salário são provenientes da heterogeneidade dos trabalhadores no que se refere aos seus atributos produtivos, entre os quais a educação formal e a educação profissional que atuam como atenuantes ou amplificadoras da dispersão salarial (Ramos e Vieira, 2001; Ferreira et al., 2007). Ramos e Vieira (2001:8) concluem em seu trabalho que, "dentre as causas de dispersão salarial investigadas, a heterogeneidade dos trabalhadores, principalmente em termos de escolaridade, é aquela que se sobressai como o principal fator responsável pela desigualdade de rendimentos em todos os anos analisados".

Para reforçar seu argumento, Ramos e Vieira mostram os resultados de pesquisas relativas a vários países com a mesma abordagem expondo a contribuição da educação para a desigualdade de renda em cada um desses países: Argentina, Brasil, Colômbia, Costa Rica, México, Peru, Uruguai, Venezuela e América Latina em geral. Os autores mostram que, com exceção do Uruguai e da Argentina, a educação se apresenta como fator de peso na distribuição de renda (ibidem: 9).

Para além da educação formal, trabalhamos com a hipótese de que o aumento do investimento em políticas de qualificação profissional está diretamente associado ao crescimento ou diminuição da economia informal. O mercado de trabalho informal é aquele que comporta um "tipo de inserção, notadamente sob a forma de assalariamento sem carteira de trabalho assinada", e é também "onde prevalecem os trabalhadores jovens com um baixo nível de instrução e, portanto, em alguma medida seus menores rendimentos são explicados por esses fatores (além do fato de que a economia informal tende a ser mais importante nas regiões geográficas mais pobres)" (ibidem:8). Complementarmente, Cêa sugere que a qualificação profissional faz parte das políticas de geração de emprego por meio de uma "estratégia de qualificação em massa da força de trabalho, com vistas ao desenvolvimento de competências e habilidades para ampliação das condições de empregabilidade dos trabalhadores" (Cêa, 2006:2). Como informa a autora, "de 1995 a 2003, o governo brasileiro, por meio do Ministério do Trabalho e Emprego (MTE), implementou uma política de formação, em massa, da mão de obra brasileira, por meio da execução do Plano Nacional de Qualificação do Trabalhador (Planfor)" que, com a chegada do presidente Lula ao poder, em 2003, foi substituída pelo Plano Nacional de Qualificação (PNQ) (ibidem:1).

Para se ter a dimensão do alcance dessas ações, de acordo com Cêa, entre 1995 e 2002 cerca de 20,7 milhões de trabalhadores foram atingidos por essas políticas (ibidem: 3).

Para os fins deste artigo é importante ressaltar que apesar do Planfor ter indicado diretrizes gerais, ele não estabeleceu um formato único para os programas de qualificação e requalificação profissional no âmbito subnacional.

Segundo Peixoto (2008), no nível de estados e municípios o Plano se deu por adesão, e os estados, por meio da atuação de suas Secretarias Estaduais de Trabalho3 (regulada pela Resolução 126 do Codefat4) e das Comissões Estaduais de Emprego5, tiveram um papel importante na conformação dessas políticas nos âmbitos estadual e municipal. De acordo com esse autor (ibidem:67), "durante esse processo, podemos apontar que as Secretarias Estaduais, à medida que implementavam o Planfor também promoveram mudanças nas ações desenvolvidas, uma vez que se baseavam em seus planos estratégicos de desenvolvimento, fato que significou um processo autônomo de implementação no que tange as principais decisões a serem tomadas, respeitando as diferenças e as necessidades regionais". Entre os trabalhos que são importantes para entender tanto a passagem do Planfor para o PNQ quanto suas diferenças no nível estadual, há dois que se destacam: uma análise comparativa sobre esses planos realizada por Peixoto (2008) em sua dissertação, e a tese de Almeida (2003), que analisa as políticas governamentais de educação profissional no Brasil. Os resultados desses trabalhos reforçam o argumento deste artigo de que o espaço de atuação dos governos estaduais na promoção de políticas relativas à qualificação profissional e à geração de trabalho e renda é primordial para a conformação do mercado de trabalho. Ainda que fique a possibilidade de este tipo de ação reforçar mais a ideia relacionada ao capital humano, ela está voltada para o mercado de trabalho; a maior parte de seu público compõe um segmento populacional com níveis mais baixos de capital humano. Desta forma, apesar de a ação estar incrementando o capital humano, o faz sob o aspecto específico das necessidades deste segmento de inserção no mercado, ou seja, é apenas uma das dimensões do conceito de capital humano. E é aí que o papel do Estado, como elaborador e gestor dessa política, pode fazer, e faz, investimentos diferenciados entre si com vistas a aumentar as chances deste segmento de melhor inserção no mercado.

Este artigo sustenta, ainda, com base nos trabalhos sobre governança regional e, mais especificamente sobre reestruturação produtiva regional, que o Estado é um ator central na coordenação para investimento produtivo de determinadas regiões como as metropolitanas, onde existem muitas externalidades espaciais e bens públicos. Há uma série de questões determinantes para atração de investimento privado que demandam coordenação de interesses de municípios diversos, espaço esse que pode ser ocupado pelos governos estaduais. A citação de Klink e Lépore (2002) ilustra nosso ponto: [...] as questões relacionadas com o uso e ocupação do solo e o desenvolvimento de cadeias produtivas competitivas representam temas, cujo limite geográfico extrapola e transborda os limites administrativos de cada cidade. Da mesma forma, a segurança pública, as bacias hidrográficas limpas e baratas e a presença de um conjunto de redes urbanas técnicas (água, saneamento, transporte) têm características nítidas de bens públicos com elementos de indivisibilidade e não-exclusividade. À medida que crescem a frequência dessas externalidades espaciais e a presença potencial de bens públicos, podemos inferir que aumenta a demanda por uma ação coordenada que não pode ser equacionada pelos mecanismos de mercado.

Portanto, mais particularmente nas regiões metropolitanas e nas cidades-região com maior densidade populacional e complexidade das cadeias produtivas, presenciamos o surgimento de uma agenda estratégica em torno dos temas de cooperação, ação coletiva e mobilização produtiva de atores públicos e privados.

Analisando os limites e potencialidades de novos arranjos institucionais das regiões metropolitanas e regionais a partir do caso do ABC paulista, os autores mostram que, em alguns temas, há uma variação na forma como os governos estaduais lidam com determinadas questões, seja no âmbito de seus Executivos ou em seus Legislativos. Ressaltam também a variação estadual em diversas matérias mostrando que algumas constituições estaduais variam na regulamentação de algumas delas, umas avançando, outras tratando de forma genérica, outras omitindo simplesmente (Klink e Lépore, 2002). A intenção aqui é mostrar espaços de ação dos governos estaduais que afetam o mercado de trabalho, seja de forma direta ou indireta, como já exposto.

Assim, vemos que há dois mecanismos através dos quais a política estadual de governo determina os níveis de desigualdade de renda. O diagrama abaixo ilustra os mecanismos causais por meio dos quais os fatores políticos influenciam a política educacional e o grau de informalidade do mercado de trabalho, impactando assim nos níveis de desigualdade de renda nos estados.

Resumindo, observa-se no diagrama a seguir que surgem dois caminhos por meio dos quais o arcabouço político-institucional dos estados afetará a desigualdade de renda: tanto pela promoção de capital humano, isto é, investimento em educação, quanto pelo investimento em políticas de qualificação profissional, ou mesmo políticas que possibilitem tornar espaços regionais mais atrativos ao investimento privado. Dessa forma, pressupõe-se que o sistema partidário, bem como o nível de competição política nos estados, irá afetar tanto a formação de capital humano (indicado aqui pela taxa de analfabetismo), quanto as características do mercado de trabalho tais como a precariedade dos postos de trabalho, o nível de emprego e o grau de informalidade (indicadas aqui pelo grau de informalidade). Pressupõe-se também que o capital humano impactará diretamente a produtividade da população que determinará a qualidade da inserção no mercado de trabalho.

A proposta deste artigo é analisar a hipótese de que o desenvolvimento (redução ou aumento) da desigualdade, isto é, as diferenças nos padrões de redistribuição de renda, serão determinadas, também no nível subnacional, pela combinação de diferentes fatores. Dito de outra maneira, o arcabouço político e institucional determina a redistribuição de renda e a redução na desigualdade direta e indiretamente em função do nível do estado de bem-estar implantado por meio de políticas redistributivas (Bradley et al., 2003; Kenwothy e Pontusson, 2005). As hipóteses que daí derivam são clássicas: partidos mais à esquerda do espectro ideológico tendem a colocar mais esforços na realização de políticas redistributivas do que partidos à direita; arenas políticas competitivas promovem mais esforços tanto na realização de políticas sociais quanto de políticas redistributivas, ou seja, ambientes com competição eleitoral apresentam níveis de incerteza maior para as elites partidárias.

Contudo, esse argumento tem se mostrado controverso. Há uma literatura recente com foco tanto na explicação do surgimento e o perfil da esquerda na América Latina quanto em mostrar as reformas e políticas implementadas tendendo claramente por princípios universalistas e redistributivos. Essa discussão defende que crises governamentais com a direita no poder, problemas econômicos domésticos e fatores estruturais como desigualdade de renda, altos índices de informalidade e de precariedade dos postos de trabalho e suas consequências na diminuição da qualidade de vida de maneira generalizada têm gerado um suporte para a esquerda (Levitsky e Roberts, 2011; Blanco e Grier, 2011; Barrett, Chávez e Garavito, 2008). Ou seja, a esquerda ascende porque as condições de vida não estão boas, porque há desigualdade e porque esta situação pode ser entendida como um legado das políticas neoliberais precedentes. Transpondo para a realidade brasileira, é possível considerar a proposta de que nos últimos anos a esquerda conseguiu ascender em alguns estados por causa das precedentes condições adversas e, portanto, poderá apresentar resultados piores, uma vez que partiu de patamares mais altos de pobreza e desigualdade. Por fim, consideramos que o legado é muito importante para o entendimento da distribuição de renda e aqui ele estaria operando em dois lugares: por um lado, quanto mais foi investido em educação em governos anteriores, maior o nível atual de capital humano no presente; por outro lado, podemos argumentar que a política (ou "política prévia") pode definir o poder político por meio da definição da agenda pública, padrões de conflito entre grupos de interesse, influência ou mudança nas regras formais, definição prévia de alocação de recursos com maior ou menor capacidade incremental.

METODOLOGIA E MODELOS O questionamento deste trabalho é compartilhado por Bradley et al. quando sugerem que, dada a importância do entendimento do grau de influência que os fatores políticos e institucionais têm sobre a desigualdade, é de se estranhar que só muito recentemente a comunidade acadêmica começasse a se interessar efetivamente pelo assunto. De acordo com os autores, a justificativa com certeza é mais estrutural do que relativa a interesses, uma vez que até pouco tempo atrás os dados disponíveis não permitiam muitas inferências (Bradley et al., 2003).

Cabe aqui, uma explicação do uso do Índice de Gini como indicador de desigualdade de renda, nossa variável dependente. Boa parte da literatura internacional sobre desigualdade de renda utiliza Pre tax and transfer gini index of income inequality among households e Post tax and transfer gini index of income inequality among households. Estas medidas são constituídas a partir do Índice de Gini, respectivamente descontando-se as taxas e as transferências (antes e depois delas), o que dá uma medida mais fidedigna da real alteração na redistribuição isolando taxas e transferências de pensionistas, por exemplo.

Entretanto, no Brasil o nível de desagregação dos dados sobre desigualdade de renda não permitem a extração das taxas e das transferências como os dados oriundos do Luxembourg Income Survey (LIS), que permitem acesso aos microdados e, portanto, possibilitam recalcular e remover distorções na distribuição de renda. Isto implica que a crítica feita por Bradley et al. (2003) ainda persiste para países como o Brasil na medida em que os dados disponíveis nos restringem à análise ao uso do Índice de Gini. Ou seja, atualmente não é possível realizar estudos dessa natureza sem as distorções impostas pelos dados.

A pesquisa visa analisar dados das gestões dos governos estaduais entre 1992 e 2006, momento subsequente à redemocratização6, o que nos dá um período de 15 anos. Para análise de estruturação de políticas nacionais esse pode ser um recorte considerado curto, mas para o impacto de algumas políticas redistributivas já é suficiente, na medida em que, como vimos na segunda seção deste trabalho, há tanto uma queda do Índice de Gini no âmbito nacional nos últimos anos, quanto variação temporal, com tendências distintas, entre os estados brasileiros nesse mesmo recorte temporal. Este período trabalhado permite também a consideração do processo de descentralização fiscal de atribuições, competências e recursos para execução de políticas entre os entes federados dadas pela Constituição de 1988. A Constituição foi um ponto de inflexão institucional na medida em que introduz o conceito de Seguridade Social, transforma Assistência Social em política pública, vincula programas e benefícios sociais ao salário mínimo, determina a oferta de benefícios não contributivos a grupos necessitados, antes não assistidos, entre outros avanços.