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Repertórios de interação estado-sociedade em um estado heterogêneo: a experiência na Era Lula

INTRODUÇÃO Quando Luiz Inácio Lula da Silva assumiu a Presidência, em 2003, diversos apoiadores esperavam que seu governo implementasse uma ampla reforma democrática do Estado, reproduzindo, em âmbito nacional, as inovações implementadas pelo Partido dos Trabalhadores (PT) em gestões municipais, como o Orçamento Participativo (OP), que dotaram o partido de projeção internacional na década de 19901. Parecendo dar continuidade a este legado, a gestão Lula criou novos conselhos nacionais de políticas públicas e fortaleceu aqueles criados anteriormente. Além disso, foram realizadas mais de 70 conferências nacionais em suas duas gestões2.

No entanto, seria equivocado atribuir tais avanços a um compromisso geral da Presidência com a participação. Eles resultaram menos da imposição de uma nova abordagem participativa de governo por parte da Secretaria-Geral da Presidência ou outros órgãos de coordenação do governo do que das dinâmicas políticas no interior de cada setor de política pública. A presença de militantes no interior de vários ministérios permitiu experimentações com resultados variáveis a depender da forma como grupos da sociedade civil e atores do Estado estabeleceram relações historicamente em cada setor. Estudo inovador de Maria Celina D'Araújo, que examinou o perfil social e político dos cargos de alto escalão do governo federal na gestão de Lula, demonstra que, pela primeira vez na história brasileira, antigos líderes sindicais participaram intensamente de altos cargos do governo, um fato que pode não ser surpreendente considerando que o PT e, especialmente, o próprio presidente, eram provenientes e tinham fortes ligações com o setor (2009:117). Os ministros também mantinham relações próximas aos movimentos sociais, de maneira geral: 43% na primeira gestão e 45% na segunda participaram deles de alguma forma, em comparação com cerca de um quarto dos ministros nas gestões presidenciais anteriores (ibidem:120). Para D'Araújo, estes números sugerem que o governo Lula representou uma gama de interesses mais diversos do que já visto no passado.

Nosso argumento neste artigo é de que, neste contexto de maior proximidade, movimentos sociais e atores estatais experimentaram criativamente com padrões históricos de interação Estado-sociedade e reinterpretaram rotinas de comunicação e negociação de formas inovadoras. Ativistas que assumiram cargos na burocracia federal frequentemente transformaram agências governamentais em espaços de militância nos quais continuaram a defender bandeiras desenvolvidas previamente no âmbito da sociedade civil3. No governo, tais ativistas buscaram construir e fortalecer espaços participativos formalizados, que até então se restringiam a âmbitos municipais. Mas eles também experimentaram outros canais de comunicação, negociação e colaboração entre Estado e sociedade civil, tais como novas formas de negociação baseadas em protestos e outros encontros, menos públicos e mais personalizados, entre Estado e representantes de movimentos sociais. Em algumas áreas de políticas públicas, espaços participativos formalizados como conselhos e conferências tiveram papel central, enquanto em outros setores predominaram formas de interação menos formais. No governo Lula, o mote da "participação da sociedade" abriu espaço para a combinação mais criativa de diferentes práticas e rotinas, ampliando as chances de acesso e influência dos movimentos sobre o Estado, obviamente com variações setoriais importantes. Visto sob a ótica das relações Estado/movimento, o governo ampliou as possibilidades de combinações novas e criativas em relação aos padrões estruturais de interação, o que não significa que essas combinações resultem necessariamente em ampliação do acesso aos direitos de cidadania, atendimento das agendas do movimento no curto prazo ou fortalecimento das redes movimentalistas no longo prazo.

Nesse texto buscamos evidenciar e compreender essa combinação de práticas e rotinas de interação do Estado com os movimentos sociais em diferentes setores de políticas públicas. Nosso argumento central é que essa variação pode ser explicada por dois fatores: padrões históricos de relação Estado/movimentos em cada setor, que expressa a heterogeneidade do Estado brasileiro, e a abertura no contexto do governo Lula a um experimentalismo inédito resultante da presença de aliados dos movimentos em postos-chave no interior do Estado.

Para lidar com a ideia de que as interações Estado-sociedade derivam tanto da tradição histórica quanto de um grau de experimentalismo, utilizamos e adaptamos significativamente o conceito de repertoire of contention, de Charles Tilly. O autor empregou o conceito para analisar as escolhas feitas pelos movimentos não no que se refere ao conteúdo da ação coletiva, mas à sua forma.

Tilly argumenta que quando ativistas decidem como organizar uma ação coletiva, eles a escolhem a partir de um portfólio finito de técnicas e práticas já experimentadas e que possuem legitimidade social e política. Exemplos clássicos são as marchas, petições e barricadas. Apesar da escolha de como organizar ser profundamente influenciada por experiências passadas e normas sociais, atores constantemente modificam seu repertório de ação coletiva, experimentando e combinando diferentes práticas em novas formas de organizar, mobilizar apoio e expressar demandas (Tilly, 1992; Tarrow, 2009; Clemens, 2010). Neste texto, adaptamos o conceito de repertório, originalmente concebido para o estudo dos movimentos sociais sob a chave das dinâmicas contenciosas, para relações que envolvem também dinâmicas colaborativas entre atores no Estado e na sociedade.

Nossa análise baseia-se em um estudo exploratório conduzido em 2010 em três setores de políticas caracterizados por trajetórias totalmente diferentes de relações Estado-sociedade: desenvolvimento agrário, através do Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA); política urbana, através do Ministério das Cidades; e segurança pública, através da Secretaria Nacional de Segurança Pública (Senasp).

Estes setores são caracterizados por tradições bastante distintas de interação Estado-sociedade, porém passaram por mudanças institucionais durante o governo Lula que levaram a um resultado semelhante: o aumento da importância da participação formal no processo de elaboração de políticas públicas, através de conselhos e conferências. Utilizamos em grande medida análise de literatura secundária sobre cada setor de política, além de uma breve pesquisa de campo conduzida em novembro de 2010, na qual entrevistamos em profundidade seis funcionários públicos de alto escalão envolvidos nos processos de formulação destas políticas. Enfatizamos o ponto de vista de atores estatais como uma forma de inverter a tendência de boa parte da literatura em analisar dinâmicas participativas a partir da perspectiva de atores da sociedade civil4. Um dos benefícios desta abordagem é contribuir para abrir a "caixa preta" do Estado, apresentando seus atores como militantes e não apenas como engrenagens das burocracias, colaborando para o debate em torno da heterogeneidade do Estado brasileiro5.

A literatura sobre participação produzida nas décadas recentes tem examinado sistematicamente as variações entre as experiências participativas em relação a seu nível de democracia interna além de seu impacto na tomada de decisões públicas. As explicações para tais variações referem-se ao desenho institucional, ao grau de organização da sociedade civil e aos compromissos políticos e ideológicos dos atores envolvidos. Este artigo parte desse debate e propõe a introdução de um fator explicativo novo. As dinâmicas internas e o impacto político da participação institucionalizada dependem também dos repertórios de interação sociedade e Estado que se formaram historicamente em cada área de política pública e que são a base para experimentação criativa em governos que possibilitam a aproximação ainda maior entre estes atores, especialmente na medida em que atores com experiências em movimentos sociais assumem cargos governamentais6.

PARTICIPAÇÃO E REPERTÓRIOS DE INTERAÇÃO A bibliografia brasileira sobre participação avançou muito nas últimas décadas, tanto no que se refere ao refinamento teórico-metodológico quanto à combinação de técnicas de pesquisa, resultando numa produção que, na diversidade de enfoques e de pressupostos normativos, expressa a complexidade dos processos recentes de construção da democracia entre nós.

No caso brasileiro, a participação emerge como demanda da sociedade civil ainda no bojo da luta pela afirmação das liberdades democráticas, o que lhe confere traços característicos quando comparada aos processos em voga no cenário latino-americano. Nas décadas seguintes, a ascensão de governos de esquerda no plano municipal permitiria a experimentação em torno de modelos participativos, principalmente a partir do que ficou conhecido como o "modo petista de governar". Nas tentativas de articulação entre sociedade civil e sociedade política, forjaram-se os modelos institucionais do OP e dos conselhos de políticas públicas, que ampliaram o imaginário político e abriram caminho para que o Brasil se tornasse referência nos debates internacionais sobre participação. Essas experiências foram escrutinadas ao longo das últimas décadas, com base em um conjunto de teses, livros e artigos resultando em avanços altamente relevantes nos debates sobre a democracia no interior da ciência política brasileira.

No início essa produção esteve muito mais focada em produzir bons estudos de caso que nos permitissem conhecer as dinâmicas, processos e resultados dessas inovações democráticas. Com o conhecimento produzido por esses estudos seminais, nos quais se destacamos trabalhos pioneiros sobre o OP (Abers, 2000; Baierle, 2000; Baiocchi, 2005), desenvolveram-se estudos comparativos que, ao explicitar a variação nos resultados, chamavam a atenção para a importância de certas variáveis explicativas. Estudos mostraram que desenhos institucionais semelhantes resultavam em processos políticos distintos em relação a critérios como transferência real de poder decisório e abertura à participação de pessoas de baixa renda e escolaridade (Tatagiba, 2002; Fuks, Perissinotto e Souza, 2004). Outros examinaram porque algumas cidades instituíram fortes programas participativos, enquanto em outras, desenhos institucionais aparentemente semelhantes envolveram pouca transferência de poder aos cidadãos (Avritzer, 2003; Borba e Lüchmann, 2007; Wampler, 2007; Wampler e Avritzer 2004). Com base nesse conjunto de evidências, pesquisas posteriores investigaram o impacto de três variáveis na implementação de políticas participativas: desenho institucional, tradição associativa local e vontade política dos governantes.

Estudos mais recentes têm investido no aprofundamento de outras dimensões de análise, tais como a relação entre desenho institucional e o empoderamento dos cidadãos (Silva, 2001; Lubambo et al., 2005), a efetividade deliberativa (Almeida e Cunha, 2009; Avritzer, 2007; Cunha, 2007), o problema da relação entre participação e representação (Abers e Keck, 2008; Avritzer, 2007; Gurza Lavalle, Houtzager e Castello, 2006; Isunza Vera e Gurza Lavalle, 2010; Lüchman, 2007), a questão da escala (Silva, 2001; Faria, 2005) e seus impactos distributivos (Avritzer, 2010). Evelina Dagnino e colegas (Dagnino, 2002; Dagnino, Olvera e Panfichi, 2006) ainda exploraram o efeito do projeto político compartilhado entre governantes e atores da sociedade civil na construção de novos processos participativos, chamando atenção para a convivência e tensões entre projetos distintos em torno de propostas semelhantes.

Todos esses estudos mais recentes partem de um insightcomum: novas instituições podem parecer similares no que se refere às suas estruturas legais e institucionais, mas seus processos deliberativos podem variar tremendamente, assim como a extensão na qual eles promovem inclusão política ou incidem na formulação das políticas públicas. Para além desses fatores, argumentamos que olhar para a forma como essas novas arenas se encaixam na tradição da relação Estado-sociedade pode nos ajudar a explicar a variação. Para esse propósito, introduzimos a noção de repertórios de interação Estado-sociedade.

Charles Tilly (1992:7 apud Tarrow, 2009:51) define repertório como "um conjunto limitado de rotinas que são aprendidas, compartilhadas e executadas através de um processo relativamente deliberado de escolha". A ação coletiva, segundo Tilly, é influenciada não apenas pela natureza de problemas, conflitos ou demandas existentes, ou pelos recursos disponíveis para um grupo de atores, mas também pelo know-howorganizacional que atores aprendem tanto de suas lutas anteriores quanto de suas culturas. Essa experiência prática e o aprendizado cultural influenciam a forma que a ação coletiva assumirá. Como mostra Tilly, repertórios são criações culturais que nascem de lutas contínuas e das respostas dadas pelos atores poderosos a essas lutas (1995:26). Essas práticas são reproduzidas por duas razões: porque os atores aprendem como conduzi-las a partir de experiências prévias e porque eles as percebem como formas moralmente legítimas de organização, mesmo quando envolvem transgressões ilegais. Fazer um abaixo-assinado, ocupar um prédio, marchar até a capital são ações que ocorrem apenas porque possuem certo grau de legitimidade social na vida política contemporânea, apesar de serem vistas como formas extrainstitucionais de se fazer política.

Se um aspecto central de um repertório é que o mesmo é aprendido do passado, por outro lado, Tilly e Tarrow enfatizam que atores sociais constantemente criam e transformam os repertórios que os guiam.

Aqueles envolvidos em ação coletiva não podem inventar uma forma qualquer de organização: eles trabalham com os formatos organizacionais com os quais estão familiarizados e que são social e politicamente aceitos. Mas repertórios também podem ser construídos criativamente. Em uma de suas últimas publicações, Tilly (2008) enfatizou a ideia de que movimentos realizam performances: ao mesmo tempo que reproduzem velhos repertórios, eles também improvisam e os reinterpretam.

Embora a noção de repertório de ação coletiva seja muito útil por nos permitir compreender a ação dos movimentos sociais, combinando a dimensão da estrutura com a agência, ela apresenta limites para a compreensão de uma realidade como a brasileira. A literatura internacional sobre ação coletiva tem historicamente focado nas relações entre Estado e movimentos sociais sob a perspectiva do conflito e, por esta razão, a categoria de protesto é um componente central do repertório de movimentos sociais como Tilly e Tarrow descrevem7. Mas, como notam Abers e von Bülow (2011), o caso brasileiro desafia esta concepção pela contínua atuação dos movimentos no interior do Estado e a partir da forte interação com agentes públicos, sobretudo em cenários nos quais se identifica compartilhamento de projetos políticos (Dagnino, 2002). As autoras lembram que, no caso brasileiro, a própria criação de movimentos importantes resulta de alianças entre indivíduos dentro e fora do Estado, o que coloca em xeque a visão do Estado como contraponto do movimento. Isto faz com que seja necessário não apenas "teorizar sobre como os movimentos sociais constroem vínculos de colaboração com o Estado", mas também "como às vezes movimentos sociais buscam alcançar seus objetivos trabalhando a partir de dentro do aparato estatal" (Abers e von Bülow, 2011:78).

Os movimentos sociais brasileiros não apenas negociam frequentemente com o Estado (o que nos permitiria trabalhar como conceito original de repertório de Tilly) mas também investiram pesadamente em ações por dentro das instituições do Estado, tanto através de novas arenas participativas como assumindo estrategicamente posições na burocracia, transformando o próprio Estado em espaço de militância política. Para incorporar este aspecto da política brasileira, sugerimos complementar a noção original de repertoire of contention, de Tilly, através do conceito de "repertório de interação" entre Estado e sociedade civil. Esta ampliação permite incorporar a diversidade de estratégias usadas pelos movimentos sociais brasileiros e examinar como estas têm sido usadas, combinadas e transformadas. Este estudo identificou ao menos quatro rotinas comuns de interação Estado-sociedade no Brasil, descritas a seguir.

Protestos e ação direta. Historicamente, movimentos sociais expressam demandas e, ao fazê-lo, pressionam os atores estatais a negociar através da demonstração de sua capacidade de mobilização. A forma de protesto exemplar é a marcha, mas existem outros métodos que também buscam publicizar conflitos, reforçar identidades e compromissos, e demonstrar o poder dos números. A experiência do governo Lula sugere a necessidade de irmos um pouco além: quando governos são vistos como aliados, protestos não necessariamente desaparecem, mas seu significado é transformado. Identificamos então dois tipos de rotinas de protesto e ação direta: "protesto para abrir ou restabelecer negociação", no caso de governos que são menos permeáveis às demandas dos movimentos; ou "protestos como parte do ciclo de negociação", mais comuns em situações nas quais atores de governo e movimento são aliados em torno de projetos políticos comuns, tal como veremos no caso do MDA.

Participação institucionalizada.Esta forma de interação é caracterizada pelo uso de canais de diálogo oficialmente sancionados que são guiados por regras previamente definidas, aceitas pelos envolvidos (e em alguns casos estabelecidas pela lei). Arenas participativas formais são caracterizadas por reuniões públicas e documentadas, que têm o propósito explícito de influenciar decisões específicas sobre determinadas políticas. A participação é geralmente indireta, envolvendo diferentes formas de representação (por exemplo, representantes da sociedade civil são escolhidos em assembleias compostas por grupos da sociedade civil ativos no setor de política). Se na primeira rotina de interação atores de movimentos sociais definem a forma, o ritmo e a agenda tanto de protesto como de negociação, essa segunda rotina é caracterizada pela governança compartilhada, e por um papel central por parte dos atores estatais em criar e conduzir o processo. No Brasil, três modelos de participação institucionalizada tornaram-se predominantes: o orçamento participativo, os conselhos de políticas públicas e as conferências.

Política de proximidade. Esta forma de interação Estado-sociedade funciona através de contatos pessoais entre atores de Estado e sociedade civil. Atores específicos obtêm distinção através de sua posição em um campo relacional, que lhes confere um nível de prestígio tal que lhes possibilita prescindir das mediações institucionais e/ou estruturas rituais que facultam acessos. A política da proximidade é característica de relações clientelistas, mas a mesma não deve ser reduzida a tais padrões, pois enquanto relações clientelistas pressupõem uma troca personalista de favores, contatos diretos também podem ser instrumentos para a feitura de demandas públicas e para a promoção do reconhecimento de direitos coletivos (Teixeira e Tatagiba, 2005). Os militantes frequentemente avançam suas bandeiras e objetivos através da negociação direta com os tomadores de decisão, tanto no Legislativo quanto no Executivo. Isso é facilitado quando ligações diretas entre os movimentos e o Executivo ampliam- se, como é tendência em governos de esquerda, em que os militantes assumem posições no Estado (ver abaixo). O recurso mobilizado pelos ativistas, neste caso, é sua posição como interlocutor reconhecido. No entanto, as razões pelas quais eles são capazes de "falar diretamente" com autoridades públicas podem variar substancialmente, envolvendo laços pessoais até o status da organização à qual pertencem.

A política de proximidade é frequentemente tratada como lobby e ocorre não apenas no Poder Executivo, mas também no Legislativo. Estudos sobre a relação entre movimentos sociais e o Legislativo são raros no Brasil, apesar de que em vários setores de políticas e em diferentes momentos históricos, movimentos sociais atuaram junto a partidos políticos para que leis ou artigos importantes fossem aprovados. Esta ausência na literatura possivelmente resulta do fato de que tais práticas tendem a ser percebidas como um tipo menos nobre de política.

Mesmo assim, avanços importantes na política brasileira resultaram de contatos diretos, tais como leis que reformaram políticas sociais e criaram sistemas de participação cidadã (por exemplo os Sistemas Únicos de Saúde e de Assistência Social, o Estatuto dos Direitos da Criança e do Adolescente, o Estatuto da Cidade, dentre outros).

Ocupação de cargos na burocracia.Para alguns movimentos sociais brasileiros, ocupar posições no governo é uma estratégia comum para o avanço de seus objetivos. Para o movimento ambientalista, por exemplo, a prática remete ao regime militar, quando as primeiras agências ambientais foram lideradas por militantes que lutaram por sua criação (Hochstetler e Keck, 2007; Alonso, Costa e Maciel, 2008). Quando governos são percebidos como aliados dos movimentos, esta rotina torna-se mais comum. Ocupar posições no governo gera efeitos de retroalimentação sobre outras rotinas de interação. Por exemplo, movimentos sociais têm mais oportunidades de envolver-se na política de proximidade quando seus colegas ocupam cargos no governo. Quando amigos, aliados e companheiros de militância tornam-se funcionários do Estado, conexões personalizadas entre atores estatais e não estatais são facilitadas. As negociações são muito mais prováveis de ocorrer em reuniões informais, não apenas nos ministérios, mas também durante o jantar, ou outros espaços externos às instituições estatais.

Talvez na maior parte dos casos, burocratas militantes iniciaram suas carreiras de militância fora do Estado. No entanto, é importante notar que alguns movimentos sociais foram formados por pessoas que trabalhavam no Estado desde o início. O movimento reformista do setor de saúde, por exemplo, foi fundado em parte por profissionais de cargos técnicos e especialistas que trabalhavam no governo (Dowbor, 2012).

Nas próximas seções, apresentaremos os três casos, enfatizando como diferentes combinações destas práticas e rotinas formam o repertório de interação Estado- sociedade nos setores de política por nós investigados.

ESTUDOS DE CASO Política Urbana e o Ministério das Cidades Fundado em 1985 com o objetivo de promover acesso à terra urbana e habitação nas crescentes e desiguais cidades brasileiras, o Movimento Nacional de Reforma Urbana (MNRU) incluía movimentos de favelas e sem-teto, arquitetos progressistas, planejadores, advogados, ONGs e muitos outros grupos (Almeida, 2002; Lago, 2010). Inicialmente focando a política local, essa coalizão diversificada de atores foi responsável por conquistas importantes no plano nacional entre as décadas de 1980 e 2000, tais como a criação de conselhos municipais de habitação, a aprovação da legislação de planejamento urbano em âmbito federal (o Estatuto da Cidade), e a criação, em 2003, do Ministério das Cidades. O repertório de interação Estado-sociedade nesta área da política foi construído em um período de 30 anos e incluiu todas as quatro rotinas discutidas anteriormente.

Durante os anos iniciais do governo Lula, militantes envolvidos na política urbana nacional privilegiaram o fortalecimento da participação institucionalizada, com a criação do Conselho das Cidades e da Conferência das Cidades. Mas os mesmos também se envolveram diretamente no desenho da política como funcionários do governo e consultores. A presença de militantes dos movimentos dentro do Estado também facilitou que os de fora pudessem influenciar o desenho das políticas urbanas.

Os movimentos de moradia têm se envolvido em protestos e ocupações desde os anos 1970, incialmente com um foco na publicização de demandas e na afirmação de sua autonomia em relação ao Estado (Banck, 1986; Gay, 1990). A partir de 1987, no entanto, o MNRU buscou transformar as instituições políticas nacionais, inicialmente através da Constituição então em formulação. O movimento buscou apoio para uma proposta visando incluir os princípios da reforma urbana na Constituição e foi capaz de convencer a Assembleia Constituinte a aprovar garantias (ao menos em princípio) da função social da propriedade, de maior autonomia municipal e de gestões democráticas. Estas mudanças abriram espaço para a participação da sociedade civil nas gestões municipais por meio de plebiscitos, referendos, audiências públicas, conselhos, conferências e a participação na definição de planos municipais. Após a aprovação da nova Constituição, o MNRU passa a se chamar Fórum Nacional da Reforma Urbana (FNRU), expressando a ideia de que a organização se tornou uma rede articuladora de movimentos e atores plurais.

A consolidação destes instrumentos no plano municipal tornou-se um dos principais objetivos do FNRU nos anos 1990. Apesar de a ocupação de posições e a política de proximidade serem rotinas importantes de interação dos movimentos urbanos com os governos locais ao longo dos anos 1990 e 2000, uma de suas bandeiras centrais era a criação de novas arenas de participação institucionalizada. Na década de 1990, o FNRU atuou junto a governos locais, especialmente os progressistas, e seus membros correntemente ocuparam cargos nos mesmos buscando promover a criação de OPs, conferências e conselhos. Uma vez criados, os atores do Fórum ' especialmente aqueles provenientes de movimentos populares ' tornaram-se membros das novas instituições participativas que contribuíram para criar. A atuação na mobilização de outras organizações da sociedade civil e a pressão aos governos locais para a implementação das decisões tomadas nestes espaços contribuiu para a construção de conhecimentos e capacidades dentre as organizações do FNRU. Ao longo do tempo, o Fórum ganhou legitimidade como um ator fundamental nas negociações envolvendo a política urbana, e tornou-se amplamente reconhecido pela qualidade técnica de suas propostas para a política.

Os atores do campo da reforma urbana também ganharam experiência em negociações e pressão sobre o Congresso Nacional. Tais esforços iniciaram-se com a Assembleia Constituinte e continuaram nos anos 1990, quando os movimentos urbanos buscavam a aprovação da legislação complementar, regulando o capítulo da política urbana da Constituição através de leis como o Estatuto da Cidade e o Fundo Nacional de Habitação Popular. Este último foi finalmente aprovado em 2005 como o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS). Assim, ao mesmo tempo que os movimentos urbanos se tornaram especialistas em participação institucionalizada, práticas de lobby permaneceram como parte importante de seu repertório de interação com o Estado.

Apesar da ênfase na mudança institucional, as organizações do FNRU também utilizaram as rotinas de protestos, tais como ocupações e manifestações. Em geral, essas ações visaram pressionar municípios, estados e o governo federal a negociar, especialmente quando outros canais para encaminhar demandas estavam fechados, como foi o caso durante boa parte dos anos 1990, enquanto o Estatuto da Cidade se encontrava estagnado no Congresso. A aprovação dessa lei, em 2001, trouxe um novo fôlego para os esforços do FNRU em transformar as instituições do Estado, a partir de então mirando a burocracia federal.

Em 2002, um grupo de militantes da reforma urbana participou da elaboração da proposta de política urbana da plataforma de campanha presidencial de Lula, defendendo a criação de um órgão que integraria as políticas de desenvolvimento urbano, habitação, saneamento, transporte e mobilidade urbana. Tais políticas, ao menos o que existia delas em âmbito nacional, eram historicamente fragmentadas entre diferentes ministérios. Ao assumir o poder em 2003, Lula imediatamente criou o Ministério das Cidades, atendendo a essa demanda. O FNRU celebrou a decisão como uma grande conquista, que se tornou possível em parte porque os formuladores de políticas do novo governo compartilhavam de seus ideais. Além disso, Lula nomeou Olívio Dutra ' ex-prefeito de Porto Alegre que criou o OP na cidade ' como ministro. Para os militantes do FNRU, esta nomeação foi um sinal do compromisso de Lula com o projeto de reforma urbana e, por conseguinte, de participação.

Diversas lideranças e intelectuais do FNRU foram indicados para cargos de alto escalão no Ministério, e logo foi realizada a Conferência das Cidades e criado o Conselho das Cidades. O compartilhamento de projetos políticos foi claramente importante para o estabelecimento destas novas instituições e para o fato de que o ministro deu prioridade à sua construção. Todavia, de acordo com entrevistados, as interações Estado-sociedade não se limitavam a tais arenas: militantes do movimento atuaram como consultores em projetos específicos e reuniões informais ocorriam regularmente com representantes de movimentos de moradia, ONGs, organizações de profissionais do setor, acadêmicos. A política de proximidade acompanhou a expansão da participação institucionalizada, ambas impulsionadas por uma crescente presença de militantes de movimentos na burocracia.

Durante o mandato de Olívio Dutra no Ministério, o Conselho e a Conferência tornaram-se arenas centrais na definição da política urbana. O ministro e lideranças do FNRU mantinham um acordo informal de que as decisões tomadas no Conselho, seguindo as diretrizes aprovadas na Conferência Nacional das Cidades, seriam adotadas pelo ministério. A situação modificou-se após 2005, quando Márcio Fortes, do Partido Progressista (PP) substituiu Dutra, no contexto do chamado mensalão. Fortes provinha de uma tradição política bastante distinta, descrita por entrevistados como baseada em relações personalistas, bilaterais e mesmo clientelistas. Com a saída de Dutra, boa parte do corpo técnico proveniente do FNRU foi substituída por técnicos de perfil mais "tecnocrático" e alheios à construção da plataforma pela reforma urbana. Esta reconfiguração diminuiu a importância da participação institucionalizada na tomada de decisões, apesar de os espaços terem permanecido ativos.

Entrevistados afirmam que, na segunda gestão, o Conselho das Cidades enfraqueceu-se. Funcionários do Ministério ' muitos dos quais não compartilhavam o compromisso com a colaboração nas decisões públicas ' participavam menos das reuniões. O ministro mantinha outras formas de relação com a sociedade civil e, de acordo com um dos entrevistados, os atores da sociedade civil mudaram seu comportamento como resposta. "Quando o padrão do diálogo muda, mas os interlocutores da sociedade civil permanecem os mesmos, eles mudam seu padrão de interação", disse o entrevistado. A política de proximidade agora tornou-se a rotina central de interação. Os representantes dos movimentos passaram a "jogar o jogo do ministro", adaptando-se à nova forma de interação. Isso sugere que as mudanças na equipe de alto escalão dentro do Estado ' com seus projetos políticos e práticas específicas ' pode fazer uma enorme diferença em termos do tipo de interação prevalecente.

Apesar do declínio da centralidade da participação institucionalizada e do aumento em uma forma particular da política de proximidade, o repertório de interação Estado-sociedade sobreviveu à gestão Fortes, ao menos em parte. Os atores continuaram a relacionar-se através das rotinas historicamente construídas. Os conselhos e as conferências mantiveram suas reuniões, juntamente com juntamente com os contatos entre sociedade civil e funcionários do Estado. Essa continuidade sugere que, apesar das enormes mudanças na situação política ' passíveis de ocorrer em qualquer governo ' um conjunto relativamente estável de opções, constituído a partir de várias décadas de ativismo, permanece disponível, mesmo que seu conteúdo e capacidade de influenciar decisões políticas tenha flutuado ao longo do tempo.

Política de Desenvolvimento Agrário Enquanto os movimentos sociais urbanos apresentam uma longa história de relações com os governos para criar arenas participativas institucionalizadas antes da chegada de Lula ao poder, em 2003, a história dos movimentos sociais rurais foi dominada por rotinas de protesto de ação direta. Esta história diferente de interação do Estado com a sociedade influenciou a forma como arenas participativas foram recebidas pelo setor de desenvolvimento agrário na gestão Lula. Durante seu primeiro mandato, os movimentos sociais rurais estavam envolvidos fortemente na definição das políticas de promoção à agricultura familiar. Isso envolvia a promoção e o fortalecimento de conselhos de políticas públicas, mas as negociações entre os movimentos e o Estado geralmente ocorriam através de adaptação inovadora de rotinas de protesto. Boa parte da literatura sobre movimentos sociais rurais no Brasil analisou o MST (Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra) e as ocupações de terras voltadas a pressionar o governo a expropriar fazendas improdutivas para a reforma agrária.

O MST foi criado em 1984, mas a forma de ação de protesto pela qual o mesmo é famoso ' o acampamento ' tem uma história anterior. Como demonstram Sigaud, Rosa e Macedo (2008), a transição de ocupações de terras individualizadas para a forma de acampamento deu-se na década de 1960. Desde o início, os atores do Estado reconheceram que os acampamentos tinham certa legitimidade. De fato, os primeiros acampamentos aconteceram com o apoio explícito de atores estatais, em um caso exemplar sendo mobilizado por um prefeito municipal8. Seguindo a mesma linha, o estudo de Wolford sobre uma ocupação do MST de um escritório regional do Incra (Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária) identificou uma relação quase simbiótica entre o movimento e o órgão governamental. Wolford a ponta que o Incra é "indiscutivelmente a agência mais mal financiada e com maior déficit de pessoal no governo brasileiro" (2010a:96, tradução livre).

Essa fragilidade fez com que os funcionários do Incra dependessem das capacidades técnicas e organizacionais dos atores sociais do campo para efetivarem seu trabalho.

Outro importante movimento rural é a Contag (Confederação de Trabalhadores na Agricultura), um sindicato criado sob um regime corporativista liderado pelo Estado. A Contag foi criada em 1963, e apesar de permanecer sob intervenção governamental por muitos anos, foi capaz de continuar funcionando legalmente durante o regime militar, tornando possível aos militantes o uso de sua estrutura sindical formal para promover a organização dos trabalhadores rurais, apesar do contexto mais amplo de repressão violenta dos movimentos sociais. Sua estrutura organizacional é piramidal, com sindicatos locais organizados nos Estados, membros da Confederação Nacional. O resultado desta estrutura organizada de baixo para cima é que os membros não necessariamente seguem ordens da confederação (ibidem).

Em 1995, a Contag realizou o primeiro "Grito da Terra", uma enorme marcha nacional em Brasília, na qual demonstrou sua capacidade mobilizatória e apresentou suas principais demandas ao governo federal. Desde então, a organização repetiu o Grito da Terra anualmente. As federações estaduais também realizaram Gritos para fazer suas demandas aos governos estaduais. Essa rotina de protestos reivindicativos foi também utilizada por outros movimentos rurais.

Em 1997, o MST organizou uma marcha em Brasília que recebeu grande atenção da mídia. A primeira Marcha das Margaridas ' termo utilizado para referir-se a mulheres trabalhadoras rurais ' ocorreu em 2000. Em 2005, outra organização rural foi criada ' a Fetraf (Federação Nacional de Trabalhadores e Trabalhadoras da Agricultura Familiar), que também organiza marchas anuais.

Criado durante a gestão de Fernando Henrique Cardoso, o MDA tem sido influenciado por protestos, mas também buscou construir rotinas mais institucionalizadas de interação: os conselhos de políticas. De acordo com Wolford (2010b), o governo Cardoso criou uma política de reforma agrária em resposta à atenção internacional após massacres de Corumbiara, em 1995, e Eldorado dos Carajás, em 1996, nos quais a polícia matou trabalhadores sem- terra que ocupavam terras. A principal política de reforma agrária de Cardoso foi o Pronaf (Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar), um programa orientado para o mercado cuja prioridade foi criar condições econômicas para a produção agrícola de baixa escala, e não de distribuição da terra (ver Branford, 2009). O Pronaf financiou infraestrutura e serviços em municípios que criaram Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural.

Os movimentos rurais associaram o modelo de conselhos à abordagem mercadológica da política agrária de Cardoso, vendo-os com desconfiança. Militantes e acadêmicos simpáticos aos movimentos geralmente sugerem que, apesar de serem uma boa ideia em princípio, sua implementação teve sérios problemas na prática pois tenderam a ser criados com a única intenção de permitir que governos municipais acessem recursos federais. Vários autores notam que os pobres rurais tendem a ser sub-representados nestes conselhos burocráticos e legalistas e que, de qualquer forma, tiveram baixo impacto na prática das políticas agrícolas locais (Abramovay, 2001; Mattei, 2006; Schneider, Silva e Marques, 2009). Em alguns lugares, movimentos sociais rurais recusaram-se explicitamente a participar dos conselhos, temerosos de que, ao fazê-lo, teriam diminuída sua capacidade de criticar o governo (Silva, Rocha e Alves, 2011).

O governo Lula investiu em fortalecer e politizar o modelo de conselhos nas políticas setoriais rurais. O governo reestruturou o Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural e Agricultura Familiar (Condraf), criado durante o governo Cardoso. O conselho cresceu em tamanho e passou a incluir uma variedade maior de grupos da sociedade civil, tais como aqueles de mulheres trabalhadoras rurais e ambientalistas. O novo governo também criou o Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (Consea) como parte do Programa Fome Zero, política marcante de seu primeiro ano no poder. O Consea foi instituído diretamente ligado à Presidência da República, e é também imbuído da definição de políticas que afetam a agricultura familiar. Apesar destas mudanças, muitas organizações de movimentos sociais continuaram evitando confiar apenas nos conselhos para canalizarem suas demandas para o governo.

De acordo com um entrevistado, Os mesmos movimentos estão representados no Condraf e não concordam em transferir para esse espaço toda a negociação. É uma qualidade isso porque a mobilização que eles fazem não é só pra resultar em políticas, é pra ganhar força social. Se eles canalizam pro Condraf, a institucionalização poderia ser um mecanismo de contenção.

Ao mesmo tempo, após 2003, surgiram novos padrões de negociação direta entre o Ministério e os movimentos. Em governos anteriores, os movimentos rurais marchavam regularmente para Brasília, apresentavam suas demandas ao governo e aguardavam uma resposta. A partir de 2003, o governo e os movimentos passaram a interagir muito mais intensamente através do que se tornou um ritual anual (Sobrinho, 2011). Entre abril e julho, os movimentos rurais iniciam negociações através de uma série de marchas e outras ações de protesto, faedas "jornadas de luta". As jornadas ocorrem nos meses imediatamente anteriores ao anúncio, pelo governo, das políticas agrícolas para o ano subsequente, o que ocorre em julho, conforme o calendário agrícola. Ao chegarem a Brasília, os movimentos em marcha apresentam uma lista detalhada de demandas para o próximo ano e então são designados representantes do governo e do movimento para uma equipe de negociação. Os negociadores acordam uma agenda de reuniões e um conjunto de questões a serem discutidas.

O processo (repetido com cada organização) termina com um pronunciamento do presidente, anunciando o Plano Safra daquele ano, que incorpora os resultados combinados de todas aquelas negociações. Em suma, as interações dos movimentos com o governo foram moldadas por conhecidos repertórios tradicionais de contestação/contenção que se parecem em grande medida com os protestos que os movimentos tradicionalmente realizaram para expressar demandas ao governo federal. A diferença é que em uma gestão "amigável", tais rotinas se desenvolvem de duas formas. Em primeiro lugar, na gestão Lula, um processo mais interativo de negociação ocorreu, com a participação direta do Ministério, bem como da Secretaria-Geral da República, que coordenou as negociações quando outros ministérios precisariam estar envolvidos. Em segundo lugar, tal processo de negociação tornou-se rotinizado, ocorrendo todo ano, sempre no mesmo período. Apesar de a rotina ter permanecido completamente informal, ela tornou- se uma "instituição não-institucionalizada"9.