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Plano real, privatização dos bancos estaduais e reeleição

Introdução De acordo com a literatura clássica das relações intergovernamentais brasileiras,1 o federalismo predatório emergiu nos anos de 1980 como uma das consequências não pretendidas do processo de democratização. A incapacidade de a União ser o mecanismo de coordenação das relações federativas nacionais fez com que os governadores adotassem uma estratégia de conflito com o governo central em torno de questões tributárias, fiscais, gasto e endividamento.

Contudo, este padrão foi profundamente alterado no primeiro governo Fernando Henrique Cardoso (1994-1998). Reformas econômicas e políticas, conjuntamente com a habilidade do novo governo de utilizar os incentivos e as capacidades institucionais sob seu poder, permitiram ao governo central reformular as relações federativas, estabelecendo padrões rígidos para a renegociação das dívidas estaduais e promovendo a privatização de empresas públicas estaduais, especialmente os bancos estaduais, instituições que permitiam aos governos subnacionais driblar as restrições de receitas e adotar políticas de gastos fortemente expansivas e sem cobertura orçamentária.

O paradoxo existente é facilmente percebido: se a União era tão frágil como descreve a literatura clássica do federalismo, como estas mudanças foram possíveis sem alterações profundas no desenho do sistema político brasileiro? Como, sem alterações profundas no desenho institucional, o governo FHC recentralizou a capacidade da União de realizar políticas macroeconômicas estáveis? O governo Fernando Henrique impôs ou negociou o refinanciamento da dívida dos estados, em troca do enfraquecimento da capacidade dos governos subnacionais de se endividarem? Para respondermos estas questões vamos analisar o processo de privatização dos bancos estaduais. Partimos da hipótese de que a redução da atividade bancária dos estados, principal elemento naquele momento da recentralização das relações federativas, foi consequência da negociação pelo governo federal das regras do Proes (Programa de Incentivo à Redução do Setor Público Estadual na Atividade Bancária) e da maior inovação institucional no sistema político brasileiro pós-Constituição de 1988, a reeleição para cargos executivos, fato que mudou profundamente o cálculo estratégico dos governadores de estado em 1998.

Metodologicamente, no trabalho utiliza-se análise documental e testes estatísticos para fundamentar a argumentação apresentada. De uma forma geral, podemos concluir que as mudanças nas relações federativas foi um amplo processo de negociações em que os atores envolvidos, o governo federal e os estados chegaram a uma situação de second best. Os acordos não foram as primeiras preferências de nenhum dos atores, mas satisfizeram a todos dentro do contexto econômico e político da segunda metade da década de 1990.

Na primeira parte deste artigo apresentamos a argumentação da literatura clássica do federalismo brasileiro; na segunda o processo de implementação do Plano Real, a crise dos bancos estaduais e a negociação entre o governo federal e os governos estaduais das regras para privatização destas instituições financeiras; e por fim, na conclusão, discutiremos os achados do trabalho.

Federalismo, desenho institucional e mudança política O federalismo é uma categoria analítica chave para a compreensão do funcionamento do sistema político brasileiro. Melo, ao analisar a agenda de pesquisa da ciência política sobre a temática das políticas públicas e governo, observa que "do ponto de vista da reforma do Estado, o federalismo foi associado às dificuldades de implementá-la e para o timing errático de sua implementação no país" (2002, p. 89). O aumento da produção acadêmica sobre o federalismo veio associado a uma mudança de seu status como categoria analítica, passando de um elemento sem muito destaque na literatura para uma "variável independente crucial para o entendimento do conflito distributivo e sua mediação através do regime monetário" (Idem, ibidem).

De acordo com a leitura clássica sobre o sistema político brasileiro,2 as relações federativas surgidas durante o período da redemocratização podem ser resumidas da seguinte forma: o processo de descompressão lento e gradual, gerenciado pelos dois últimos governos militares e pelas elites políticas civis, que atuavam no Legislativo federal, iniciou-se com a volta do pluripartidarismo e das eleições diretas para os governos de estado em 1982. O fato de a eleição estadual direta ter ocorrido antes da eleição para presidente, que aconteceu em 1989, tornou os governadores figuras-chaves no processo de transição, e fortaleceu imensamente seus poderes de barganha, tanto dentro dos estados como na política nacional. Isto ocorre, especialmente, por meio do controle que exercem sobre a liberação das verbas utilizadas para o financiamento das políticas públicas nos municípios, as bases locais sob as quais se elegem as bancadas estaduais para as Assembleias Legislativas e o Congresso Nacional. Os Executivos estaduais, durante a redemocratização, retornaram à lógica do processo político do período da República Velha (1989- 1930) e da Democracia Populista (1945-1964), passando a ser o núcleo cêntrico das políticas estaduais. O poder dos governadores, no dizer de Abrucio, se "hiperatrofiou", vis-à-vis aos outros poderes estatais, "praticamente eliminando o princípio constitucional da separação e independência entre os poderes" (2002, p. 111).

A forma como o federalismo moldou a política nos estados tornou os governadores capazes de anular os mecanismos formais de checks and balances. Os Executivos estaduais, por serem "os donos do cofre", conseguem construir maiorias sólidas nas Assembleias Legislativas, mesmo que elejam poucos deputados de seu partido ou da coligação que os apoiou. Os principais mecanismos de convencimento são os mesmos encontrados à disposição do presidente da República para conseguir apoio parlamentar: cargos, distribuição de verbas do orçamento e convênios.

O presidencialismo brasileiro é considerado de coalizão (Abranches, 1988 e 2001); isto significa que o Executivo federal realiza acordos em que troca apoio político pela seção de cargos na administração a partidos que possuem representação no Congresso Nacional. Idealmente, o presidencialismo de coalizão deveria funcionar numa lógica semelhante ao parlamentarismo, a formação do gabinete seria a troca de cargos por apoio a um projeto político, assumido como responsabilidade de todos. Contudo, de acordo com a literatura clássica, no Brasil a distribuição de ministérios e postos de segundo e terceiro escalão não acontece sobre o princípio da cooperação partidária,3 em torno de um programa de governo comum. Como a atuação dos partidos políticos na Câmara Baixa não se baseia em amplos programas de políticas públicas, e sim no paroquialismo subnacional, os governadores e os líderes dos partidos procuram agir como embaixadores de seus estados junto ao governo federal. Dessa forma, o Brasil sofreria do que Shugart e Carey (1992) denominam"segredo ineficiente".4 Para a literatura clássica, o sistema partidário brasileiro é frágil e acentuadamente desproporcional. Os legisladores constituintes de 1988 não alteraram o modelo de representação proporcional de lista aberta para a Câmara dos Deputados. A disposição espacial dos distritos eleitorais são os próprios estados da federação, e o número de cadeiras colocadas em disputa varia de acordo com a população residente. O tamanho do distrito eleitoral pode ir do mínimo de oito ao máximo de setenta, fortalecendo na Câmara dos Deputados o poder das elites dos estados economicamente menos desenvolvidos.5 Os candidatos são eleitos de acordo com o montante de votos que receberem dos eleitores e quando o partido ultrapassa a cota partidária. Estes elementos estimulariam a proliferação de partidos com pequena representação parlamentar, volatilidade eleitoral e comportamento individual dos deputados.6 Resumindo, o Brasil sofre de quase todas as patologias institucionais identificadas na literatura sobre custos de governo e déficits fiscais: sistema eleitoral proporcional de lista aberta, partidos políticos institucionalmente frágeis, voto centrado em candidato, amplas e pouco coesas coalizões governamentais. Contudo, apesar de todas as mazelas institucionais identificadas na literatura clássica, o país foi capaz de estabilizar a economia no governo FHC.

Da perspectiva da literatura clássica do federalismo, o sucesso do governo FHC em estabelecer o controle sobre o endividamento público estadual e a estabilização monetária é uma surpresa, algo que simplesmente não deveria ter acontecido! Não houve mudanças profundas na estrutura institucional e nas regras do jogo partidário que justificassem tal sucesso, então o que aconteceu? Como explicar este paradoxo? O governo Fernando Henrique Cardoso conseguiu construir mecanismos institucionais que aumentaram o controle do Executivo federal sobre o déficit fiscal dos estados, alterando significativamente as relações federativas no Brasil. A renegociação das dívidas em 1997, o processo de privatização dos bancos estaduais e de várias empresas estatais, o aumento da autonomia do Banco Central, a Lei de Responsabilidade Fiscal e a Lei de Crimes Fiscais. Estes fatos suscitam duas perguntas: primeiro, como ocorreu o processo de mudanças nas relações federativas no governo FHC? Houve realmente uma recentralização do poder político na federação?7 O governo FHC passou a ajudar os governos estaduais, porque era necessário para a consolidação do Plano Real uma solução duradoura para o problema da dívida dos estados. Parte da literatura defende que as mudanças na economia nacional a partir de 1993, com o estabelecimento do Plano Real e o brusco aumento da taxa de juros, colocaram os governos dos estados em posição de dependência do governo central, que condicionou sua ajuda ao aceite de regras que recentralizaram a federação (Sola e Kugelmas, 2002; Couto e Abrucio, 2003; Regis, 2009). Outra parte afirma que houve um processo de forte negociação, um imenso processo de barganha com a federalização da dívida dos estados, em troca de mecanismos que insulassem o Executivo e a burocracia federal de futuros baiouts (Rodden, 2003).

A seguir , discutiremos a situação econômica e política no Brasil, no momento do estabelecimento do Plano Real e depois explicaremos como ocorreu o processo de mudança das relações federativas, tendo como eixo o processo de privatização dos bancos estaduais e a reeleição para cargos executivos.

Governo Itamar Franco e o Plano Real A situação da economia brasileira no início de 1993 era dramática! A inflação do ano anterior havia chegado a 1.149,06% (INPC), o PIB recuado -0,8% e a taxa de desemprego aberto era 8%. O governo Itamar Franco, que assumiu após o afastamento de Fernando Collor da presidência da República, demorou alguns meses para iniciar um novo programa de estabilização macroeconômica. Mudanças constantes de ministros, especialmente na área econômica, a falta de uma sólida base parlamentar e um grande escândalo de corrupção envolvendo integrantes da Comissão Mista do Orçamento do Congresso Nacional, que desembocou em uma Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI), prejudicavam a articulação governamental. Somente em maio de 1993, com a posse de Fernando Henrique Cardoso, até então titular da pasta das Relações Exteriores, no cargo de ministro da Fazenda, é que o governo adquire mais solidez institucional e política.

No final de 1993, com a inflação em torno de 2.400,00%, o governo consegue a aprovação de um mecanismo provisório de acerto das contas públicas, o Fundo Social de Emergência (FSE). A função do FSE era permitir a redução da rigidez existente entre a vinculação de receitas e o financiamento de despesas não comprimíveis, estabelecidos pela Constituição de 1998. FSE permitiu à União reter 20% de todas as receitas tributárias do orçamento federal, deduzidas às transferências constitucionais aos estados e municípios, fundos regionais e o Imposto Territorial Rural (ITR).

Em março de 1994, o governo federal institui a Unidade Real de Valor (URV). O objetivo deste instrumento era promover o realinhamento de preços e contratos por um índice comum, fixado diariamente. A URV permitiu a desindexação da economia, retirando o caráter inercial do processo inflacionário. Em 30 de junho de 1994 a URV foi transformada no Real. A nova unidade monetária foi capaz de trazer para o país uma moeda com todas as suas características: unidade de conta; reserva de valor e meio de pagamento. A inflação dos doze meses anteriores foi superior a 5.000,00%.

Bancos estaduais: crise e privatização Os governos estaduais, democraticamente eleitos a partir de 1982, pressionados pelas demandas da sociedade civil e da falta de mecanismos de financiamento decorrentes da crise fiscal do Estado nacional, passaram a ser financiados através da emissão de títulos e debêntures dos tesouros estaduais, empresas estatais, operações de Antecipação de Receita Orçamentária (AROs) e principalmente, dos bancos estaduais que funcionavam como pequenos emissores de "quase-moeda", impedindo que políticas de estabilização macroeconômicas elaboradas e executadas pelo governo federal fossem efetivadas.

Os governadores financiavam-se sem preocupação com a capacidade de solvência dos estados, muitas vezes utilizando mecanismos claramente ilegais, como no caso dos precatórios judiciais em 1997, incentivados pela certeza de que, no final, seriam socorridos pelo governo federal. O federalismo cooperativo brasileiro sofria de um sério problema de moral hazard.

O desajuste fiscal dos governos estaduais ampliava-se a cada programa de estabilização e após as eleições. O fim da inflação expunha os desequilíbrios fiscais dos estados, ao retirar das mãos dos governadores o ganho que o floating fornecia aos bancos estaduais e a possibilidade de utilização da inflação como mecanismo de redução salarial. A necessidade de vencer as eleições incentivava a adoção de políticas expansionistas de gastos. Em 1983, 1986, 1991 e 1995, os bancos estaduais apresentaram problemas generalizados de liquidez, forçando o Banco Central a instituir programas de socorro financeiro a tais instituições.8 As crises dos bancos estaduais coincidiam com o fim dos ciclos eleitorais.

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A solução para as constantes crises financeiras dos bancos estaduais fazia parte da agenda política dos formuladores do Plano Real, e estava coligada diretamente com programas de privatização. A resolução da questão fiscal e de endividamento dos estados era percebida como fundamental para a consolidação de um programa macroeconômico consistente, que produzisse estabilidade de preços e crescimento econômico sustentado em longo prazo. A privatização das empresas estatais estaduais era um dos caminhos necessários para o controle das dívidas dos estados.

O Plano Real, desde seu início, demonstrou ser diferente dos outros programas de estabilização já realizados. Foi feito às claras, apresentado e discutido com a sociedade, realizado em etapas tecnicamente coerentes e de conhecimento público, apesar da acusação de dirigismo eleitoral que fazia a oposição. Seu sucesso foi imediato, a inflação caiu em julho de 40,00% para 7,56% e 1,75% nos meses posteriores. Depois de uma década de alta inflação, baixo crescimento econômico e programas econômicos que fracassaram, o país possuía um plano que dava certo. O sucesso imediato dessa (desse) plano elevou a popularidade do ministro da Fazenda, Fernando Henrique Cardoso, que venceu com 54,3% dos votos sete adversários no primeiro turno da eleição presidencial. A inflação de 1994 foi de 929,32% (INPC).

O sistema financeiro público estadual era composto por 24 bancos múltiplos, dois bancos comerciais e uma caixa econômica,9 e destes, menos de dez possuíam patrimônio líquido insuficiente para cumprir seus compromissos (Folha de S.

Paulo, 20/3/1994 apud Kerches, 2001). O Banco Central ciente das dificuldades que atingiam o sistema financeiro estadual, e da situação em que estariam estas instituições depois das eleições, realizou no segundo semestre do ano várias operações de ajuda, dentre as quais destacam-se: troca de títulos das dívidas mobiliárias dos estados por papéis do Banco Central (resolução nº 2.081); flexibilização das regras de recolhimento do depósito compulsório destas instituições (circular nº 2.457); autorização para aquelas recolherem o compulsório sobre depósitos judiciais de 100% do total de recursos, sob forma de papéis de seus controladores (circular nº 2.462); operações de redesconto para aumento da liquidez; e por fim, permissão da cessão de créditos dos bancos estaduais para instituições não financeiras pertencentes a seus controladores e a renegociação destes créditos por vinte anos (resolução nº 2127).10 Fechadas as urnas, o Banco Central passou a negociar com os novos governadores as reformas capazes de dar solvência aos bancos estaduais. Contudo, aproveitando o momento político pós-eleitoral, e diante de imensos passivos a descoberto, o Bacen decidiu intervir nos bancos estaduais de São Paulo e Rio de Janeiro, ambos governados pelo Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), a agremiação partidária do presidente da República. Junto a estas instituições, sofreu intervenção o Banco de Desenvolvimento do Rio Grande do Norte, que estava tão deteriorado que entrou imediatamente em processo de liquidação extrajudicial. Depois sofreram intervenção, e colocados sobre regime de administração especial, os bancos dos estados de Alagoas (23/1), Mato Grosso (6/2) e Rondônia (20/2).11 De acordo com Gustavo Franco, Tecnicamente, podíamos ter feito a intervenção nos 30 bancos estaduais no mesmo dia ou pouco antes, mas como estratégia, para lidar com um problema sistêmico, optamos por escalonar, fazendo o mínimo que a lei nos obrigava a fazer naquele momento; ou seja, o banco que está no Redesconto e não tem condições patrimoniais de oferecer garantias precisa de uma intervenção, ou de um regime especial, na mesma hora (Ver <http://www.econ.puc-rio.br/gfranco/ CPDOCMario%20Covas.htm >, acessado em março de 2009).

A situação fiscal dos estados brasileiros era desesperadora no final de 1994 e durante o ano de 1995. A média do resultado primário por receita corrente líquida12 foi superior a 10% negativo, a dívida pública estadual saltou de 44 bilhões de reais em 1993 para mais de 80 bilhões em apenas um ano, equivalente a 30% do PIB, com encargos que representavam em média 5%. Em 1995, as dívidas dos estados ultrapassaram o valor de 100 bilhões de reais, sendo que 62% concentradas em quatro estados: São Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais e Rio Grande do Sul. A despesa de pessoal consumia em média mais de 50% da receita corrente líquida, sendo pior a situação em estados como Acre (86%), Pará (70%), Piaui (71%). A situação de gasto com funcionários piorou bastante para vários estados no ano seguinte: Amapá de 59% para 82%, Brasília de 27% para 77%, Rio de Janeiro de 67% para 95%, entre outros. Com o fim da inflação, as instituições financeiras nacionais perderam em média 20% de seus lucros (Makler, 2000) e os estados ficaram sem seu principal mecanimo de burlo das restrições orçamentárias. Não havia solução possível para o problema do endividamento e da crise fiscal dos estados sem a ajuda do governo federal, e devido ao tamanho das dívidas, o Executivo federal decidiu agir de forma imediata.

Paes (1996) observa que em nota emitida à imprensa em 30 de dezembro de 1994, o Banco Central ao explicar as razões de intervenção no Banco do Estado de São Paulo (Banespa) e Banco do Estado do Rio de Janeiro (Banerj), abria a possibilidade de privatização destas instituições. No caso da instituição carioca, o governo do estado não se opôs e contratou o Banco Bozano-Simonsen para sanear a instituição e posterior privatização. A principal motivação do governo Marcelo Alencar era reduzir a dívida do estado.

O programa de reestruturação do Banerj consistiu na estratégia adotada pelos bancos privados: demissão de funcionários, aumento das taxas de administração e fechamento de praticamente todas as agências existentes fora do estado.

Contudo, para conseguir privatizar o Banerj, em 1997, o governo do estado ainda teve de assumir o Previ-Banerj (caixa de previdência dos funcionários do banco), que possuía um passivo de 350 milhões de reais.13 Um fato interessante no processo de privatização do Banerj foi que o governador impetrou Ação Direta de Inconstitucionalidade (Adin 1.348-RJ) contra o Art. 69 da Constituição Estadual ("as ações de sociedades de economia mista pertencentes ao Estado não poderão ser alienadas a qualquer título, sem expressa autorização legislativa") e seu parágrafo único ("sem prejuízo do disposto neste artigo, as ações com direito a voto das sociedades de economia mista só poderão ser alienadas desde que mantido o controle acionário, representado por 51% das referidas ações"). Marcelo Alencar pretendia privatizar o banco estadual sem a anuên-cia do Legislativo estadual, , reduzindo bastante, dessa forma, o campo de ação dos opositores à venda do Banerj e a barganha que teria de fazer junto aos deputados estaduais para conseguir a autorização legislativa. O Supremo Tribunal Federal (STF) deu ganho de causa parcial ao governador, tornando inconstitucional o parágrafo único do referido artigo.14 Contudo, afirmou que a venda do controle acionário deveria ser feita com base em lei específica aprovada pela Assembleia Legislativa.

No caso do banco paulista, a situação foi bem diferente e a negociação, de acordo com Kerches (2001), estabeleceu muito dos parâmetros legais que foram sendo utilizados pelo governo federal no processo de redução da atividade bancária dos estados.

Durante todo o ano de 1995, o governo federal negociou com a bancada paulista uma solução para as dívidas do Banespa;15 do outro lado, o Bacen e o CMN tentavam auxiliar os demais bancos (Kerches, 2001). O problema é que os estados continuavam com déficits primários, que em parte estavam sendo financiados por meio de operações de ARO, "e os elevados custos desse tipo de operação aumentaram a vulnerabilidade dos governos subnacionais diante das oscilações das taxas de juros" (Mora, 2002, p. 10). Ao mesmo tempo se acirrava a guerra fiscal entre os estados, o que tornava difícil a curto ou a médio prazo uma melhora na arrecadação dos estados.16 No final de 1995, o Conselho Monetário instituiu o Programa de Saneamento e Ajuste Fiscal dos Estados, com linha de crédito especial administrada pela Caixa Econômica Federal, para refinanciamento das operações de ARO, e o Banco Central, via resolução 2217, autorizou as instituições financeiras estaduais a concederem crédito a seus controladores com recursos de empréstimos em moeda para liquidação dos débitos oriundos de operações de ARO contratadas com prazo de pagamento de até 24 meses. Os estados comprometeram-se com a adoção de medidas de ajuste fiscal, como a privatização de empresas estatais, contudo não cumpriram o acordo.

Se, de um lado, o governo federal negociava e instituía programas de ajuda às unidades subnacionais e seus bancos, de outro, também endurecia as regras da liquidação extrajudicial. A Medida Provisória nº 1182 estabeleceu a responsabilidade solidária dos controladores e a indisponibilidade de seus bens, e ainda forneceu ao Bacen autoridade para realizar operações para recuperação de instituições bancárias, independentemente de estar em regimes especiais.

Em janeiro de 1996, depois de um ano de o Banespa sofrer administração especial, o governo estadual e a União chegaram a um acordo que mantinha o banco sob controle do estado. Metade da dívida do governo de São Paulo com o Banespa, de 14 bilhões, seria paga com a venda dos ativos de empresas estatais paulistas. O Tesouro Nacional financiaria o restante da dívida. O protocolo não incluía as dívidas mobiliárias do governo paulista. O acordo não foi adiante. A oposição do governador do estado, impasses na Assembleia Legislativa do estado, no Senado federal e uma CPI para investigar as intervenções do Banco Central fizeram com que a operação de refinanciamento das dívidas demorasse cinco meses. Quando foi aprovada pelo Senado, a dívida do estado já havia chegado aos 20 bilhões, e o governador Mário Covas recusou-se a assinar o acordo (Kerches, 2001).

Foram emblemáticas as divergentes posturas dos governadores de São Paulo e Rio de Janeiro diante do problema, sendo todos do mesmo partido do presidente. A defesa da estabilidade monetária e da responsabilidade fiscal era um elemento importante do discurso dos políticos do PSDB, inclusive dos governos estaduais eleitos, contudo uma coisa é a posição de governador, outra, de presidente.

Existe em toda a federação um conflito natural e intrínseco entre o governo central e os governos subnacionais, mesmo que sejam de um mesmo partido. A diferença da postura de Mário Covas em relação à postura de Marcelo Alencar na questão da privatização pode ser creditada, em parte, à situação fiscal dos dois estados.17 São Paulo estava em posição fiscal muito melhor do que o Rio de Janeiro para negociar com o governo federal; o governo carioca estava em 1995 com um rombo nas contas de -30% da sua receita líquida e comprometia 67% dos seus recursos com pagamento de funcionários. Mesmo que o novo governo paulista tivesse um resultado primário de menos 25% no início do governo, conseguiu reduzir este déficit para quase zero um ano depois, e comprometia menos de 50% de seu balanço primário com pagamento de servidores.

A dificílima negociação de um acordo em São Paulo, e as pressões no Senado para uma solução que também abarcasse os outros estados, fez com que o governo federal dobrasse a aposta sobre a mesa. Em 7 de agosto de 1996, foi editada a Medida Provisória 1514,18 instituindo o Programa de Incentivo à Redução da Presença do Estado na Atividade Bancária (Proes).

Grosso modo, a nova legislação pode ser vista como uma extensão a todas as unidades subnacionais de uma versão anabolizada do antigo acordo realizado em São Paulo. A questão central entre o governo paulista e a União era que "as tentativas de trocar dívidas por patrimônio esbarravam num obstáculo intransponível: não havia imóveis que nem de longe as compensassem, mesmo nas avaliações mais favoráveis" (Cardoso, 2006, p. 367).

O Proes apresentava duas características importantes, ausente dos outros programas de ajuda financeira aos bancos estaduais, e que tiveram impacto significativo para a dinâmica política interna dos estados: primeiro, era um programa voluntário, a adesão não era obrigatória,19 e segundo, ao governo estadual cabia a escolha da forma de participação. Isso trazia para dentro do jogo federativo as escolhas não apenas do governo estadual, mas também do Poder Legislativo local, que deveria dar o aval final por intermédio de uma lei específica. Dessa forma, haveria repartição do ônus da escolha entre a União e as elites políticas estaduais no poder (Kerches, 2001).

O mecanismo central para induzir os governadores de estado e a Assembleia Legislativa a decidirem-se pelas principais preferências do Executivo federal, extinção ou privatização da instituição, era o financiamento de 100% das dívidas dos estados. Em termos estritamente técnicos, tratava-se de um acordo excelente, livrando o estado de ter que administrar uma instituição quase sempre deficitária num ambiente de alta volatilidade da taxa de juros, e ainda livrando o Tesouro estadual de ter que receber de volta os títulos que havia utilizado como garantia dos empréstimos. Mas havia uma questão: e as outras dívidas, contratual e mobiliárias, como seriam solucionadas? O desequilíbrio financeiro dos estados era generalizado. As dívidas mobiliárias de curto prazo, especialmente as contraídas por antecipação de receita, altamente influenciadas pela taxa de juros, tornava a relação dívida/receita líquida disponível cada vez mais distante. Em 1996, apenas seis das 27 unidades subnacionais tinham Indicador de Meta Fiscal (IMF), que mensura a relação entre a dívida estadual e a receita líquida corrente, igual ou menor que um, à média nacional de 1,89. Seis estados - Piauí, Minas Gerais, São Paulo, Rio Grande do Sul, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul e Goiás - possuíam IMF acima de 2,0 (Mora, 2002). O desajuste era de tal magnitude que, políticas de contração de despesas sozinhas, como os programas de reforma administrativa e reforma administrativa dos estados, não conseguiriam revertê-las. Seu crescimento já era inercial e exponencial.

A negociação de uma solução para o problema da dívida que envolvesse todos os estados e não apenas São Paulo iniciou-se em dezembro de 1996 com a publicação da Medida Provisória 1560. A primeira cláusula estabelecia a data na qual o governo federal esperava poder conseguir efetuar toda a negociação, 30 de junho de 1997. Contudo, o processo foi mais longo, e a MP até se transformar em lei passou de onze para quinze artigos, sem contar as várias letras e incisos inseridos. O acordo final para a dívida dos estados foi conseguido no início de setembro e materializado na Lei 9496/97,20 que instituiu o Programa de Apoio à Reestruturação Fiscal e Financeira. Foi a única, entre as sete rodadas de negociação realizadas entre a União e os estados a partir de 1988, três delas desde 1991, em que o governo central condicionou os empréstimos para o financiamento de dívidas a um amplo ajuste fiscal, patrimonial e cumprimento de metas pelos governos de estado.

Os pagamentos das dívidas assumidas pela União seriam em 360 prestações, com carência de mais dez anos, com juros entre 6% a 7,5% ao ano. Vinte por cento do montante renegociado deveria ser entregue sob a forma de bens e direitos para amortização das dívidas à vista. Para manter a capacidade de pagamento dos estados foi estabelecido um limite de comprometimento da receita, que seria entre 11,5 a 15%. Isto variava basicamente por causa da capacidade do estado de pagar os 20% à vista. Àqueles que não possuíam ativos para o pagamento foram punidos com regras mais restritivas.

As regras para o pagamento do refinanciamento, além de estabelecerem prazos extensos, embutiam forte subsídio implícito. De acordo com Mora (2002), tomando-se como referência uma tabela Price com taxas de juros entre 8 % e 10% ao ano, e comparando-a com a de 6% estabelecida nos contratos, chega-se a um subsídio que varia entre 27% a 88% do PIB nacional.21 No caso de inadimplência do estado, o governo federal tinha o direito de substituir as condições de pagamento do refinanciamento pelo custo médio de captação da dívida mobiliária federal, acrescido de um por cento ao ano, e elevação em quatro pontos percentuais do comprometimento da receita, que valeria enquanto durasse o descumprimento do acordo, sem prejuízo das demais cominações pactuadas nos contratos. Nos estados com maior poder econômico, também seriam retidas parcelas do Fundo de Participação dos Estados.

O acordo de refinanciamento foi excelente para os governos estaduais, revertendo o quadro de insolvência que se abatia sobre os estados. Em 1997 houve um alívio de caixa que permitiu um superávit no Resultado Primário por Receita Corrente Líquida de 7,52% (que se tornou negativo em 15,78% no ano de 1998 em face das eleições estaduais).22 Analisando os impactos positivos que a renegociação das dívidas estaduais tinha sobre os cofres do Tesouro Estadual do Rio Grande do Sul, o deputado estadual César Buzato (PMDB), em discurso na Assembleia Legislativa do estado, no dia 7 de abril de 1998, afirmou: O Rio Grande do Sul tomou a dianteira na busca de uma solução estrutural ao problema da sua dívida mobiliária, acumulada ao longo de mais de duas décadas, que alcançou a cifra de 8 bilhões e 100 milhões de reais em 31 de dezembro de 1997. Seu crescimento, a juros de mercado, era de 2 bilhões e 200 milhões de reais/ano, 186 milhões de reais/mês, 6 milhões de reais/dia.

Em 20 de setembro de 1996, [...] o Rio Grande do Sul foi o primeiro Estado brasileiro a assumir e a assinar o protocolo de renegociação global da dívida mobiliária do Estado. Conseguimos condições absolutamente excepcionais. Trinta anos de prazo, taxas de juros fixa de 6% ao ano, correção monetária pelo IGPDI, da Fundação Getúlio Vargas, 18% de ativos do Estado para amortizar o estoque da dívida e a data de corte da dívida, a partir da qual ela cresceria apenas 6% fixos ao ano, estabelecida em 31 de março de 1996.

Se examinarmos a evolução da dívida do Estado, com e sem renegociação, podemos dizer o seguinte: a dívida, hoje, é de 10 bilhões e 900 milhões de reais. Cada gaúcho deve 1 mil, 147 reais e 40 centavos. Sem renegociação, no ano 2012 nossa dívida atingiria, aos preços de mercado de hoje, a estrondosa cifra de 76 bilhões e 900 milhões de reais. Cada gaúcho passaria a dever 8 mil, 94 reais e 70 centavos.

Com a renegociação conquistada, no mesmo ano 2012 essa dívida será de tão-somente 7 bilhões e 200 milhões de reais. Cada gaúcho deverá apenas 756 reais e 50 centavos.

Outras vantagens absolutamente importantes foram alcançadas com a renegociação. O subsídio conquistado pelo Estado desde a data do corte da dívida - 31 de março de 1996 até hoje - é da ordem de 1 bilhão e 200 milhões de reais. A redução da taxa de juros, que é hoje de 28% ao ano, foi fixada em 6% ao ano, com uma economia de 1 bilhão e 500 milhões de reais/ano.

Recuperou-se a credibilidade do Estado, que voltou a ter acesso a financiamentos internacionais de longo prazo.

[...] Recuperamos, enfim, as margens operacionais do Banrisul, para que esse banco possa realizar novos financiamentos à atividade econômica gaúcha.

Com a renegociação da dívida do Estado, eliminou-se o crescimento explosivo provocado pelo impacto dos juros sobre a dívida. Ao mesmo tempo, eliminou-se um fardo insustentável que infernizou o Governo Simon, o Governo Guazzelli, o Governo Collares e que tirou o sono do Governador Antônio Britto por três anos e três meses (Disponível em <http://www.al.rs.gov.br/anais/49/plenario/1998/980407.htm>).

Se os estados estavam tão fragilizados, por que o governo federal não conseguiu impor suas primeiras escolhas aos governadores? Nas relações federativas são inerentes os conflitos de interesses entre as unidades subnacionais e o governo central, e em um regime democrático tais disputas pautam-se em acordos firmados pelo Legislativo. Nos regimes democráticos, conflitos não são jogos de soma zero! O comportamento dos atores políticos varia de acordo com as regras formais e informais existentes, punições críveis e a ação dos outros atores, ou seja, pautam-se por uma conduta estratégica. Houve uma grande mudança no comportamento do Executivo federal, eleito em 1994, em relação aos governos anteriores: a convicção de que a estabilidade monetária somente seria conseguida com o controle do déficit público dos estados. Era do conhecimento de todos que isto somente poderia acontecer se houvesse a privatização das empresas públicas e a obediência hermética às regras de refinanciamento acordadas. Os governadores tinham consciência disso, tentaram reagir,23 não conseguiram, mas tinham a seu favor a possibilidade de falência completa dos estados.24 A falência completa dos estados poderia levar a uma séria crise de governabilidade; exemplos locais abundavam e os casos mais emblemáticos eram Espírito Santo e Alagoas (cujo governador renunciou em julho de 1997).25 Ao governo federal interessava dar uma solução para a crise fiscal dos estados, e não levar à federação a bancarrota! A renegociação das dívidas estaduais e o Proes ocorreram simultaneamente.26 De uma perspectiva puramente racional, o timing do processo não ocorreu de forma a privilegiar as escolhas do governo federal. Para a equipe econômica - hard core da administração Cardoso, uma burocracia altamente insulada das influências políticas dos governos estaduais e do parlamento -, o ideal seria realizar primeiro a negociação do Proes e depois das dívidas mobiliárias estaduais. Para o governo federal fechar "a torneira" dos bancos estaduais era mais urgente, por duas razões: reduzia um sério elemento de desequilíbrio no sistema financeiro nacional e diminuiria o espaço de negociação dos estados, que ficavam sem um instrumento importante de financiamento dos Tesouros estaduais.

Mesmo sem poder financiar diretamente seus controladores, especialmente mediante antecipações de receita orçamentária, os bancos estaduais realizavam operações trianguladas de financiamento dos governos estaduais, tanto por meio de créditos a empresas estatais como via empréstimos de baixa qualidade para fornecedores governamentais. Para os governadores, idealmente o timing do jogo era o oposto, livrar-se primeiro das dívidas mobiliárias e depois negociar a questão dos bancos estaduais.

A lógica do programa de redução da atividade das instituições financeiras públicas estaduais era fornecer aos governos dos estados quatro diferentes escolhas condicionadas a duas formas específicas de financiamento das dívidas estaduais e a adoção de medidas de modernização da administração bancária: 1) extinção da instituição; 2) transferência do controle da instituição financeira ao governo federal para privatização; 3) privatização sobre o controle do governo estadual; 4) saneamento.

Da perspectiva dos governos estaduais, que buscaram as linhas do financiamento do programa para o financiamento de suas dívidas, essas quatro escolhas, grosso modo, podem ser transformadas em duas categorias analíticas: as três primeiras (números 1, 2 e 3) significavam a perda do banco. A última, a manutenção da instituição. As preferências dos governos estaduais, sem levarmos em conta os tipos de refinanciamento, podem ser apresentadas da seguinte forma: ([1, 2 e 3] < 4 ).