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Uma utopia brasileira: Vargas e a construção do estado de bem-estar numa sociedade estruturalmente desigual

Getúlio foi tudo para o nosso povo, foi tudo pro pessoal da lavoura. [...] Antes de Getúlio não tinha lei, nós éramos bicho. A Princesa Isabel só assinou, Getúlio foi quem libertou a gente do jugo da escravatura. (Cornélio Cancino, descendente de escravos, em depoimento ao projeto "Memórias do Cativeiro", reproduzido por Rios e Mattos, 2005:56).

INTRODUÇÃO A persistente desigualdade brasileira continua a desafiar a imaginação sociológica. Não é para menos. Em 1872, o índice de Gini, uma das possíveis medidas da desigualdade de distribuição de renda, pode ter sido de 0,56, segundo estimativas recentes1. Quase cinquenta anos depois (1920), o índice parece ter piorado, chegando a 0,622. Em 1976, outros cinquenta anos decorridos, tínhamos o mesmo valor, 0,62. E, em 2006, o índice era de 0,57, equivalente, então, ao encontrado 130 anos antes. Essa desconcertante e longeva dança de números sugere cautela aos que se debruçam sobre o tema em busca de causalidade fácil, restrita a dinâmicas recentes. Nesses 130, anos o Brasil deixou de ser uma economia agrária para se tornar uma das mais importantes sociedades industriais do mundo, e essa mudança estrutural não resultou, como seria de se esperar de processos de modernização semelhantes, em uma sociedade mais igualitária, ou pelo menos em uma sociedade na qual a maioria de seus membros já não compartilhasse a condição de pobreza, ou de restrição de liberdade decorrente da penúria das condições de vida.

Este estudo se pretende uma pequena contribuição no esforço, persistente e ainda atual, de decifração do enigma da também persistente desigualdade brasileira. Emprego a sociologia do trabalho como chave inicial de interpretação, para, em seguida, propor uma revisão do que se conhece como "Era Vargas", seu significado e alcance histórico, tendo em vista a reprodução das desigualdades no tempo. Em primeiro lugar, apresento os parâmetros da interpretação do Brasil moderno propostos por Juarez Brandão Lopes nos anos 1960 e as derivações mais importantes do debate que se seguiu à publicação de seus estudos empíricos com operários fabris em Minas Gerais e São Paulo. Sugiro que, se lido em chave menos preconceituosa, informada pelos achados da historiografia mais recente produzida no país, esse corpo interpretativo tem grande poder explicativo sobre a dinâmica das desigualdades entre nós, bem além do que imaginavam seus autores originais. Continuando, analiso aspectos selecionados do programa varguista de "valorização integral do homem brasileiro", a fim de chamar a atenção para seus limites e consequências para a reprodução das desigualdades no tempo. Argumento que a pobreza estrutural do Estado foi um dos elementos responsáveis por minar no berço as possibilidades de sucesso do empreendimento varguista. Ainda assim, a instituição da legislação social e trabalhista mudou inteiramente a relação do Estado brasileiro com seu povo. Sustento que a "cidadania regulada" gerou nos trabalhadores a expectativa de proteção social, alimentando uma promessa de integração cidadã que, embora não tenha se efetivado, cumpriu a tarefa de incorporar, finalmente mas não para sempre, os trabalhadores como artífices do processo brasileiro de construção estatal. A partir de Vargas, os nacionais descobriram que valia a pena lutar pela faticidade do Estado enquanto ordem jurídica que lhes prometia proteção e bem-estar social. Essa luta, por sua vez, moldou sua identidade social e política, pois, num país com 80% da população situada abaixo da linha da pobreza, a promessa dos direitos era uma promessa utópica, capaz de disputar corações e mentes com outras promessas (como a socialista ou a comunista) em posição bastante privilegiada, porque corporificada em instituições e na ordem jurídica estatal, sobretudo em sua capacidade de reprimir legitimamente a dissidência. Como promessa jamais universalizada, a "cidadania regulada" revelou-se importante, multidimensional e institucionalizado mecanismo de reprodução de desigualdades.

"O AJUSTAMENTO DO TRABALHADOR À INDÚSTRIA" É provável que o estudo de maior impacto nas ociologia do trabalho brasileira da primeira metade dos anos 1960 tenha sido um pequeno artigo de Juarez Brandão Lopes, intitulado "O ajustamento do trabalhador à indústria: mobilidade social e motivação", escrito com base em pesquisa realizada em 1957 e publicado em livro organizado por B. Hutchinson em 1960, de nome Mobilidade e Trabalho.O artigo seria reeditado em 1964 num livro divisor de águas, Sociedade Industrial no Brasil. Não é difícil aquilatar o impacto desse artigo e, depois, do livro, na interpretação da sociedade do trabalho entre nós, já que boa parte da literatura dos anos 1960 e 1970 no país tomou-os, de um modo ou de outro, como referência. No que se segue, recupero essa tradição para propor uma reflexão mais geral sobre a incorporação dos trabalhadores na dinâmica capitalista brasileira. Em seguida, utilizo evidências trazidas pelo próprio Lopes, às quais agrego outras, para propor leitura alternativa dos processos por ele apresentados como aspectos da "crise do Brasil arcaico".

No texto em tela, Lopes se filia desde logo à tradição weberiana, tal como apropriada por Parsons nos Estados Unidos, e realiza um estudo clássico de mudança social. Seu interesse são os ajustamentos de comportamento exigidos dos trabalhadores migrantes do campo quando incorporados à indústria, num processo que combina, em geral, mobilidade geográfica e social, tendo, assim, grande potencial para afetar a totalidade da vida das pessoas envolvidas.

Lopes opera com um conjunto de pressupostos muito sólidos, embora nem sempre explícitos em seu texto. Para ele, o Brasil estava às portas de se transformar numa sociedade industrial, e, por isso, era essencial à sociologia compreender os mecanismos dessa transformação, sobretudo seu impacto nas populações que viviam do trabalho, no campo ou na cidade. Dominando com maestria a produção sociológica, em especial a norte-americana sobre o industrialismo, seus males e dilemas organizacionais e sociais, ele estava seguro de que a industrialização tinha vindo para ficar, e que transformaria para sempre a realidade brasileira e os padrões de incorporação de sua população à dinâmica capitalista.

Seu arcabouço explicativo era simples e elegante, como de resto o eram as teorias da modernização. Ele partia de um tipo ideal de sociedade tradicional, em que "os fatos econômicos derivam de um sistema de relações pessoais" (p.

25)3, e os princípios básicos que sustentam as trocas são a reciprocidade e a redistribuição, e não o mercado. A matriz da explicação é Karl Polanyi e sua ideia de que a economia, nas sociedades tradicionais, está "submergida nas suas relações sociais" (ibid.), tradução de Lopes para a conhecida categoria polanyiana de "embededness". Nessa sociedade, o trabalho é assegurado pela obrigação moral das pessoas às normas da sobrevivência da comunidade, das quais dependem a autoestima, a satisfação das necessidades e a sobrevivência individual.

Essa sociedade contrapõe-se àquela em que o mercado é o fato central dos sistemas econômico e social. A "atividade aquisitiva é aprovada; a expectativa social é que as pessoas procurem a consecução dos seus interesses econômicos individuais. A conduta econômica [...] deve ser racional" (p. 27). O sistema econômico é aberto, já que cada qual busca sua própria satisfação individual, por contraposição ao relativo ensimesmamento da sociedade tradicional; e o preço de mercado, e não normas sociais, é o principal elemento de coordenação das ações.

Assim, o problema de pesquisa está de antemão delineado: a vinda de pessoas das zonas rurais para as cidades é a passagem, sem mediações, de um ambiente próximo das sociedades tradicionais para outro no qual impera a economia racional de mercado. Isso gera um problema de ajustamento de expectativas e padrões de comportamento, característico dos primórdios da industrialização no Brasil e do processo de construção da classe operária entre nós.

Para estudar esse problema, Lopes elege uma fábrica de porte médio em São Paulo, na qual apenas 7,5% dos trabalhadores eram paulistanos. Outros 28% eram estrangeiros e os 63% restantes eram migrantes nacionais, 21% dos quais do Nordeste. Em razão da grande concentração de nordestinos, Lopes reconstrói rapidamente a sociabilidade no meio rural de origem dos operários, para mostrar que eles de fato provinham de uma sociedade de tipo tradicional. E sustenta que haveria, nas classes rurais, em especial nas que vêm do Nordeste, "um valor cultural de trabalhar por conta própria, ser independente, valer-se da própria iniciativa e não submeter-se diretamente a ninguém" (p. 36). Além disso, poucos tinham intenção de permanecer em São Paulo. Seu sonho era juntar algum dinheiro e retornar ao campo, onde tinham deixado suas famílias. Esse padrão se distinguia apenas em parte do caso dos migrantes do interior de São Paulo, que ficariam no destino "se desse certo", mas, caso contrário, voltariam (pp. 38- 39).

A partir desse ponto, o trabalho de Lopes poderia ter sido escrito como dedução pura e simples das teorias da modernização. Depois de mostrar que o migrante nordestino acaba se fixando na cidade ' porque o trabalho em fábrica, apesar de tudo, é mais leve do que o eito, e a comparação entre a vida atual, vista como difícil, com a vida anterior, vista como muitomais difícil e insegura, é favorável à cidade ', o autor insiste em que "[a] orientação psicológica dos entrevistados de origem rural é claramente para fora do sistema industrial" (pp. 44-45) e que o desejo de todos é "trabalhar por conta própria", porque não se depende de horário, não se depende de chefe. Mas então ele oferece uma evidência interessante, da qual ele mesmo não tira as devidas consequências, mas que terá impacto duradouro sobre a sociologia brasileira posterior. Um cearense entrevistado por ele diz que "homem que pica cartão não tem futuro; pessoa que trabalha por conta própria é que pode melhorar" (p. 46). Lopes vê nessa fala a expressão cabal do desajustamento do trabalhador rural de migração recente à sociedade industrial e atribui a esse desajustamento a dificuldade (na verdade, impossibilidade) de constituição de uma solidariedade de classe tipicamente operária, isto é, tal como a que se desenvolveu no modelo clássico de capitalismo industrial.

Talvez a mais provocadora análise alternativa das consequências desses achados de Lopes tenha sido formulada por Alain Touraine, num texto pequeno mas também muito influente, denominado "Industrialização e consciência operária em São Paulo", publicado em 1961 na revista Sociologie du Travail. Tendo por referência os trabalhos de Lopes, Fernando Henrique Cardoso (que, por sua vez, se baseava em Lopes) e o Florestan Fernandes de Mudanças Sociais no Brasil, Tourain e sustenta que o desejo de melhorar de vida, ao contrário do que queriam Lopes, Florestan Fernandes ou Fernando Henrique Cardoso, é uma conduta de mobilidade (p. 396)4, expressão de atitudes modernasde certo tipo, que configuram o que ele denominou "consciência de mobilidade". Touraine concorda que o peso das tradições pré-industriais impede que esses trabalhadores se identifiquem com a classe operária. Mas, ao lado desse peso, mais importante é "a crença, que pode ser utópica, nas chances que lhes oferecem a vida urbana e o trabalho industrial; uma vontade de mobilidade que não se satisfaz com um trabalho instável e não qualificado e que os conduz a esperar que um dia eles superarão a condição presente" (p. 396). Essa consciência de mobilidade é prenhe de consequências para a dinâmica social e política da classe operária, segundo Touraine, porque ela "se acompanha de uma relativa integração das atitudes, nas quais o aspecto mais frequente pode ser o não conformismo utópico, isto é, a união da submissão tradicional com a esperança nas possibilidades de ascensão do indivíduo e, mais ainda, de seus filhos" (p.

397). Nesse processo, a situação pretérita e a presente são reinterpretadas em função da esperança de melhoria de vida. E, como essa consciência liga estreitamente a mobilidade individual e o desenvolvimento coletivo do país, a conseqüência é a legitimação da sociedade global, que fica, assim, protegida contra uma sublevação revolucionária.

Touraine agrega ainda outros argumentos importantes, igualmente apropriados pelo debate posterior, como a ideia de que no Brasil a urbanização precedeu a industrialização, e, com isso, as massas vindas do campo não encontraram na indústria seu destino primordial. O processo, ademais, gerou marginalização e pobreza de grandes contingentes de trabalhadores, além de desigualdade e competição pelos poucos postos de trabalho industriais, contribuindo para manter os salários sempre baixos etc.

Os trabalhos de Lopes e Touraine influenciaram fortemente a pesquisa posterior, embora de maneira talvez não antecipada pelos dois autores. Leôncio Martins Rodrigues, por exemplo, em estudos muito influentes realizados em fábricas de multinacionais de automóveis5,então tratadas como empregando o setor mais moderno do operariado, encontrou atitudes operárias tradicionais, consciência de mobilidade e aversão ao trabalho industrial, além de incapacidade de ação coletiva solidária e ausência de consciência de classe. Fernando Henrique Cardoso, com base nos mesmos estudos, sustentou ideia ainda mais forte no seu "Proletariado no Brasil: situação e comportamento social", publicado originalmente em 1962. Para ele, os trabalhadores rurais deixaram o campo menos em busca de ascensão social do que para fugir da miséria (Cardoso, 1969[1962]: 116), visto que seriam mais conformados diante do destino e mais dispostos a aceitar as condições precárias de trabalho na indústria. A intensa migração do campo para a cidade, concentrada no tempo, teria produzido um "'efeito de amortecimento' sobre o grau de consciência da situação [...] e, consequentemente, sobre as possibilidades de empreendimento de ações reivindicatórias no plano da empresa e da sociedade global" (p. 117). Por essa razão, além das apontadas por Lopes e Touraine, esse operariado dificilmente chegaria a agir conforme seu interesse específico de classe, não se colocando "a questão do poder como a pedra de toque de uma ação proletária historicamente consciente de seu papel" (p. 121).

A historiografia brasileira poria por terra esses argumentos nos anos 1980, como é sabido. A partir do estudo fundador de Paoli et alii(1983), o encontro dos migrantes com o mundo do trabalho industrial deixou de ser tratado como inautêntico, por não resultar em atitudes revolucionárias de uma classe "consciente de seu papel"6. Segundo essa interpretação, a classe operária no Brasil seria definida, pelos estudos precedentes, na negativa: não tinha consciência de classe, não agia politicamente para transformar a sociedade, não era moderna etc. Impossível não concordar com essa crítica. Contudo, parece-me que ela tampouco pode ser levada longe demais. Os estudos mencionados anteriormente, embora carreguem a marca da inautenticidade que a crítica posterior identificou, trazem elementos que, lidos em outra chave, em meu ponto de vista, expressam o que de fato ocorreu no Brasil depois de 1930. Refiro-me muito especialmente ao que em Touraine aparece como "crença utópica" nas possibilidades de mobilidade social abertas pela sociedade brasileira em mudança. Aqui, sugiro que essa ideia tem muita força, se lida em perspectiva diversa, isto é, se referida ao programa varguista de integração social baseado na promessa da "cidadania regulada". Senão, vejamos.

ASPECTOS DE UMA CONSTRUÇÃO UTÓPICA A utopia varguista ganhou muitos tradutores ao longo dos primeiros 15 anos de poder de Vargas, mas poucos foram tão sistemáticos e incisivos quanto Oliveira Vianna. Sua obra não é vasta, mas é muito consistente, em especial aquela dedicada a propagandear os feitos da Revolução de 1930. Seleciono para análise o conjunto de conferências, ensaios e artigos de jornal trazidos a público entre 1932 e 1940 (período em que participou diretamente da gestão do que ele mesmo denominou "Governo revolucionário"), depois reunidos em Oliveira Vianna (1951). Nesse extraordinário libelo de propaganda, somos expostos ao sumo da ideologia da promoção do homem brasileiro por meio da política social da Revolução, que vinha enfim resgatar a nacionalidade de seus quatro séculos de história. Para Oliveira Vianna, a obra social de Vargas tinha um sentido corretivo, ou saneador, dos males de uma civilização que, por imposições da natureza hostil do vasto território em que vicejou, consolidou-se como carente de ossatura e de mecanismos promotores de solidariedade social. Oliveira Vianna, na verdade, avalia ao bravarguista, de que ele também era artífice, sob a ótica de sua própria interpretação do Brasil, presente em trabalhos seminais como Instituições Políticas Brasileiras e, muito particularmente, Populações Meridionais do Brasil.Segundo essa interpretação, o povo, até 1930, havia sido esquecido pelas instituições civilizatórias, abandonado à própria sorte num ambiente hostil à vida coletiva, o que o obrigava à vinculação individual e submissa ao poder privado de caudilhos locais, senhores dos escassos recursos materiais e simbólicos da vida comunitária: O homem que não tem terras, nem escravos, nem capangas, nem fortuna, nem prestígio, sente-se aqui, praticamente, fora da lei. Nada o ampara. Nenhuma instituição, nem nas leis, nem na sociedade, nem na família, existe para a sua defesa. Tudo concorre para fazê-lo um desiludido histórico, um descrente secular na sua capacidade pessoal para se afirmar por si mesmo. [...] O que os quatro séculos de nossa evolução lhe ensinam é que os direitos individuais, a liberdade, a pessoa, o lar, os bens dos homens pobres só estão garantidos, seguros e defendidos, quando têm para ampará-los o braço possante do caudilho local. Essa íntima convicção de fraqueza, de desamparo, de incapacidade se radica na sua consciência com a profundeza e a tenacidade do instinto (1922[1918]:151).

A eloquência da formulação não deve deixar dúvidas: a sociabilidade no início do V século brasileiro (como Oliveira Vianna gostava de nomear o século XX) era vista como caudatária dessa herança, radicada no povo brasileiro com "a tenacidade do instinto"; portanto, passada de uma a outra geração através dos séculos. Mas por que esse povo desamparado se submetia aos poderosos locais? Por necessidade, obviamente, mas também porque esse povo era bondoso, indulgente, pacífico, "feito de amabilidade, generosidade e doçura cristã" (Oliveira Vianna, 1951:58). A consequência óbvia é que do povo não se devia esperar movimentos violentos para a melhoria de sua própria penúria e fraqueza.

Entre nós, a luta de classe não encontrou terreno fértil, apesar de seus efeitos em geral benéficos em termos de construção da solidariedade social, quando resultante de dinâmica social diferente da brasileira7. Libertar o povo do jugo dos poderosos locais e promovê-lo à cidadania plena era tarefa civilizatória que cabia ao Estado, para o que este não precisou "lutar contra linhas de cor, contra antagonismos de classes, contra ódios de raças" (ibidem: 56). Resulta que a tarefa da Revolução, diferentemente dos países europeus, não foi assegurar a paz social, já de si garantida pela índole do povo, mas sim a justiça social, barrada pela natureza individualizante e degradante de nosso processo civilizatório.

Oliveira Vianna propagandeia um artifício, uma engenharia revolucionária voltada à integração do Brasil no "movimento incoercível, de extensão universal, que constitui a política de restauração das massas trabalhadoras na posse e na consciência da sua nobreza humana" (idem:54). A palavra forte dessa engenharia é, não casualmente, inclusão. Tendo estado excluídos da fruição das benesses civilizatórias, os trabalhadores sob Vargas teriam sido triplamente incluídos: na firma, por meio da estabilidade no emprego, o que gerou compromisso mútuo entre as classes pelo bem-estar de uns e a prosperidade de outros; no Estado, por meio da participação nos sindicatos como órgãos estatais e nos mecanismos corporativos de tomada de decisão, que acolhiam também as classes superiores; e na sociedade de consumo, aspecto garantido pela instituição do salário mínimo (idem:112 e ss.) e da previdência social, por ele chamada de propriedade socialdisponível aos trabalhadores, que assegurou bem- estar material na velhice e na doença. Aos trabalhadores, então, teriam sido dadas "todas as condições materiais e morais de segurança e conforto, de tranquilidade e justiça, de independência e dignidade" (idem:55-56), de tal modo que eles "sentem por toda parte o carinho do Estado, a ação vigilante de sua tutela e de sua assistência". Mas essa assistência, importante salientar, não tinha a forma dos "óbolos da caridade, que humilhavam o assistido", e sim a forma das "prestações de direito, reconhecidas, asseguradas e ministradas pelo poder público" (p. 50). O autor não tem dúvida: a revolução trouxe aos trabalhadores "segurança jurídica" (p. 71), além de ter promovido a elevação e dignificação progressiva das classes trabalhadoras dentro do regime capitalista. "Isso quer dizer, porém: elevação e dignificação conseguidas, não suprimindo as escalas de hierarquia social, não eliminando as classes superiores, não nivelando todas as categorias da sociedade [...] mas sim, fazendo as classes trabalhadoras partilharem progressivamente das vantagens e benesses com que a nossa civilização vem assegurando, há mais de um século, o conforto, o bem-estar e a dignidade humana e social das classes superiores" (p.

106).

Entretanto, no mesmo conjunto de textos apologéticos de sua própria empreitada, Oliveira Vianna reconhece que a "enumeração das benemerências ou serviços, prestados pelas nossas instituições de previdência social e sindicais, representa um quadro nem sempre conforme aos fatos da realidade atual" (1951: 127). Reconhece que a previdência social paga benefícios insuficientes à subsistência, que os serviços médicos e ambulatoriais não estão à altura de suas promessas, que o programa de casa própria para operários esbarrava em problemas de crédito etc. Mas um "juízo justo dessas instituições" devia levar em conta não o fato de sua penúria atual, mas sim as "formidáveis possibilidades que elas contêm em potencial" (idem:128). Oliveira Vianna não se resigna diante da escassez real de recursos do país, que desenhava instituições incapazes de cumprir suas promessas diante da enormidade das carências do povo que o mesmo Estado queria promover à cidadania. O desenho legal dessas instituições era justo em si mesmo, esuaeficiência se provaria no futuro, para o que o trabalhador devia ter paciência. Os limites estruturais à vigência da obra saneadora, pois, eram vistos como superáveis por obra do próprio Estado.

Vargas, muito especialmente o Vargas ditador, esteve sempre consciente do aspecto civilizatório do direito do trabalho que ele instituía, mas tinha melhor clareza do que Oliveira Vianna sobre seus limites num país como o Brasil. Em 1941, em engenhoso discurso proferido no Primeiro de Maio ' momento em que o ditador costumava informar os trabalhadores, anualmente, sobre o andamento de "sua" obra social, isto é, os novos direitos "dadivosamente" agregados ao sempre incompleto edifício de "promoção do homem brasileiro" ', ele pregaria em favor da fixação do homem no campo, embora não necessariamente por meio de uma reforma agrária. Sem aquela fixação, o Brasil correria o risco de "assistir ao êxodo dos campos e superpovoamento das cidades ' desequilíbrio de consequências imprevisíveis, capaz de enfraquecer ou anular os efeitos da campanha pela valorização integral do homem brasileiro, para dotá-lo de vigor econômico, saúde física e energia produtiva". E diria ainda, dirigindo-se aos milhares de trabalhadores que lotavam o estádio do Vasco da Gama, no Rio de Janeiro: Temos a enfrentar, corajosamente, sérios problemas de melhoria das nossas populações, para que o conforto, a educação e a higiene não sejam privilégio de regiões ou de zonas. Os benefícios que conquistastes devem ser ampliados aos operários rurais, os que, insulados nos sertões, vivem distantes das vantagens da civilização.

[...] Não é possível mantermos a anomalia tão perigosa como a de existirem camponeses sem gleba própria, num país onde os vales férteis como a Amazônia permanecem incultos e despovoados de rebanhos, extensas pastagens, como as de Goiás e Mato Grosso. É necessário à riqueza pública que o nível de prosperidade da população rural aumente para absorver a crescente produção industrial; é imprescindível elevar a capacidade aquisitiva de todos os brasileiros ' o que pode ser feito aumentando-se o rendimento do trabalho agrícola (Vargas, 1941:261- 262).

Vargas, como se vê, tinha exata noção das injunções estruturais a seu projeto civilizatório. O Brasil era um país rural, com pouco menos de 3% de proprietários de terra ' apesar dos 70% de brasileiros que viviam no campo, um terço dos quais assalariados e dois terços compondo diferentes regimes de colonato, parceria, posse ou pequena propriedade da terra, a maioria deles disposta a arribar ao menor sinal de que a vida poderia ser melhor em outro lugar. Fixar as populações rurais, pois, não seria possível se ao trabalhador rural não fossem estendidas as benesses da civilização que a Revolução construía nas cidades.

Ademais, um mundo rural pujante constituiria o mercado interno para o produto da indústria nascente, e, para tanto, o projeto não era outro senão colonizar a Amazônia. Isto é, impossibilitado de enfrentar o problema da propriedade da terra num país ainda refém das oligarquias agrárias (outra restrição importante a seu projeto saneador), Vargas via como única alternativa expandir a fronteira agrícola, ocupar a Amazônia, área de terras devolutas passíveis de políticas públicas de colonização8, ou seja, era preciso estabelecer políticas que não tocassem na estrutura fundiária consolidada no restante do país, nem nos interesses agrários ainda fortemente representados no aparelho de Estado. O discurso, nesse sentido, é o reconhecimento resignado da própria fragilidade do poder central vis-à-visos poderes agrários ainda prevalecentes9.

Na verdade, a impotência diante de inexoráveis e incontroláveis dinâmicas populacionais há muito tirava o sono do estadista gaúcho. Em discurso pronunciado na Bahia em 11 de agosto de 1933, ao analisar as consequências do fim da escravidão para as populações diretamente afetadas, Vargas diria que, nas caatingas, viviam populações rurais empobrecidas, ao léu das circunstâncias do clima e à míngua de recursos, vegetam desenraizadas, por vezes quase nômades, vivendo, dia por dia, jungidas à voracidade dos novos senhores que lhes exploram o trabalho rude, como se fossem compostas de retardatários servos da gleba.

Agravando semelhante desorganização, verificou-se o êxodo dos habitantes do interior, atraídos pelas ilusórias facilidades de trabalho abundante e bem recompensado, para os centros urbanos de vida intensa. O proletariado das cidades aumentou desproporcionadamente, originando o pauperismo e todos os males decorrentes do excesso de atividades sem ocupações fixas (1938, vol.

2:115).

Era esse mesmo pauperismo e seus males (dentre eles, obviamente, o risco de os pobres sucumbirem ao proselitismo comunista) que Vargas temia em 1941, daí a necessidade de se fixar o homem no campo.

Vargas tampouco ignorava as injunções materiais do Estado que herdara da Velha República, apesar da recorrente apologia de sua própria obra de construção estatal. Assim, ao fazer um balanço de dez anos de governo em discurso proferido no Aeroporto Santos Dumont durante banquete oferecido ao ditador "pelas classes conservadoras e trabalhadoras" em 11 de novembro do mesmo ano de 1941, regozijou-se de ter arrecadado em impostos, em 1939, o dobro do que fora extraído em 1930 e de ter despendido quase o dobro de dez anos antes (1941: 170). Ele não mentia, já que a arrecadação de fato quase duplicara em moeda nacional; mas não dizia propriamente a verdade, se deflacionarmos a receita e a ponderarmos pelo tamanho da população que ele queria promover com suas políticas sociais. Nesse novo quadro, em 1930 a arrecadação federal per capita havia sido de 0,90 libras esterlinas, e a de 1939, de 1,18 libras. Aumento de quase 30% em relação a 1930, mas bem longe do dobro propagandeado10. Ocorre que, se em dez anos a arrecadação crescera, a população também, e a taxas altas, o que terminou por anular parte dos efeitos da melhoria da capacidade arrecadadora do Estado vis-à-visas carências da população. Contudo, também é verdade que, em mil réis, a despesa de 1939 foi quase duas vezes a de 1930 (4.3 milhões de contos de réis contra 2.5 milhões), mas em libras esterlinas o valor foi de 61 milhões, contra 51 milhões de dez anos antes. Ou seja, o aumento foi de perto de 20% em termos reais. Mas como a população também cresceu 20% no período, o gasto per capitafoi exatamente o mesmo em 1930 e 1939: £1,35 por habitante.

Seja como for, ao colocar no centro de seu projeto de poder o enfrentamento da questão social, mesmo diante de injunções estruturais multivariadas, Vargas e aliados, sobretudo os tenentes, a quem o tema era caro desde os primórdios de suas mobilizações11, não inventaram a regulação estatal na chave dos direitos sociais de maneira descolada do real, como propôs, por exemplo, John French, em livros de 2001 e 2004. Mesmo que o mundo urbano acolhesse não mais do que 30% da população brasileira, e que, desta, porcentagem diminuta se empregasse na indústria, alvo prioritário da regulação varguista, esta não se antecipou aos fatos, estando, na verdade, perfeitamente em dia com a ameaça visível do pauperismo que o êxodo rural vinha provocando nas grandes cidades. Assim, em 1940, calculada em relação à população economicamente ativa, a proporção de operários industriais ultrapassava os 26% no Distrito Federal (isto é, a cidade do Rio de Janeiro) e os 38% em São Paulo12; e, se considerarmos apenas os homens, é provável que se chegasse a 30% dos ocupados no Distrito Federal e mais de 40% em São Paulo13. Ainda no Distrito Federal, excluindo-se os empregados domésticos, 75,6% dos ocupados eram assalariados. A questão social especificamente moderna, parteira de revoluções sociais e dos movimentos de reforma que desaguaram na legislação social europeia, era visível no Rio de Janeiro, capital do país, e em São Paulo, já importante centro industrial, e era a ela que Vargas pensava estar respondendo ao propor seu edifício legal de proteção social. Como, porém, o Estado em transformação permanecia raquítico em termos da capacidade de implementar suas políticas, uma coisa era instituir normas legais, e outra bem diferente era dar-lhes efetividade. Essa tarefa coube, em grande medida, aos próprios trabalhadores, tanto individualmente, nos tribunais do trabalho ou na resistência miúda no cotidiano das empresas, quanto por meio de suas instituições representativas, isto é, os sindicatos, moldados pelo mesmo Vargas14.

A "CIDADANIA REGULADA" E ALÉM A obra legislativa de Vargas não será objeto de análise aqui. A literatura sobre isso já é bastante alentada, e, embora haja substancial controvérsia quanto ao significado da legislação, não é tanto o caso quanto ao seu conteúdo15. Neste passo, gostaria apenas de apontar a plausibilidade de uma interpretação sobre aquela obra legislativa de proteção social, para o que parto da premissa de que o leitor conhece minimamente suas linhas gerais, que incluem a instituição de um salário mínimo, jornada de trabalho, descanso semanal remunerado, férias, proteção ao trabalho da mulher e do menor, aposentadoria etc. Para o que proponho aqui, esse arcabouço interessa não tanto por sua real ou pretensa efetividade, mas pelo significado que adquiriu na dinâmica social mais geral, significado, de meu ponto de vista, ainda não atentado pela literatura sobre o tema. Tomo como ponto de partida o conceito de "cidadania regulada", para mostrar que esta constituiu uma promessa de incorporação social das massas até então desdenhadas pelo processo de construção da nação, promessa de grande impacto sobre os projetos, esperanças, horizontes de expectativas e sobre a práxis das populações que vivem do trabalho no país, de consequências duradouras para a sociabilidade capitalista de modo geral e para a reprodução das desigualdades ao longo do tempo.

O conceito de "cidadania regulada" é elemento inarredável do arsenal analítico disponível sobre a era Vargas, que encapsula, numa ideia forte e ao mesmo tempo simples, enorme conjunto de significados. A formulação de Wanderley Guilherme dos Santos é muito conhecida, mas vale a pena reproduzi-la por inteiro, para melhor compreensão do que proponho aqui: Por cidadania reguladaentendo o conceito de cidadania cujas raízes encontram-se não em um código de valores políticos, mas em um sistema de estratificação ocupacional, e que, ademais, tal sistema de estratificação ocupacional é definido por norma legal. Em outras palavras, são cidadãos todos aqueles membros da comunidade que se encontram localizados em qualquer uma das ocupações reconhecidase definidasem lei. A extensão da cidadania se faz, pois, via regulamentação de novas profissões e/ou ocupações, em primeiro lugar, e mediante ampliação do escopo dos direitos associados a essas profissões, antes que por expansão dos valores inerentes ao conceito de membro da comunidade. A cidadania está embutida na profissão e os direitos do cidadão restringem-se aos direitos do lugar que ocupa no processo produtivo, tal como reconhecido por lei. Tornam-se pré- cidadãos, assim, todos aqueles cuja ocupação a lei desconhece [...].

O instrumento jurídico comprovante do contrato entre o Estado e a cidadania reguladaé a carteira profissional, que se torna, em realidade, mais do que uma evidência trabalhista, uma certidão de nascimento cívico (Santos, 1979:75-76).

Ou, dizendo simplesmente, "quem tem ofício, tem benefício", como consagrou Angela de Castro Gomes (1988:189 e ss.). O que pretendo propor é que, se, na definição de "cidadania regulada", levarmos em conta não apenas os direitos associados à condição de trabalhador inserido no setor formal da economia (ou seja, as profissões reconhecidas por lei), mas a totalidade do projeto varguista de promoção integral do homem brasileiro, tal como efetivamente vivenciado pelos destinatários desse projeto, a cidadania deixa de aparecer como um conjunto de direitos que demarcasse, para sempre, incluídos e excluídos da ordem em construção. Ela passa a denotar, antes, uma ordem porosa e fluida, cujas portas de entrada se abriam e se fechavam várias vezes ao longo das trajetórias de vida dos que a elas e candidatavam, e a inclusão no mundo dos direitos podia ser bem efêmera, assim como a exclusão dele, de tal modo que inclusão real, exclusão momentânea ou permanente e renovadas expectativas de nova inclusão eram parte do mesmo processo geral de regulação da cidadania, ou de sua efetividade.

Como primeira aproximação ao problema, parece-me incontroverso que a idéia de que os que não têm profissão são pré-cidadãos, presente na formulação original de Wanderley Guilherme dos Santos, denota, a um só tempo, exclusão do mundo dos direitos e existência de mecanismos pelos quais, em algum momento, os pré- cidadãos podem ser incluídos, tornando-se membros plenos da comunidade de direitos. A exclusão, pois, pode sertemporária, istoé, a cidadania aparece, para esses pré-cidadãos, como possibilidade. Essa ideia está inscrita no conceitode "cidadania regulada": para Santos, Vargas delimitou cidadãos plenos, e também um conjunto de mecanismos que tornavam esse ambiente uma possibilidade talvez crível para os pré-cidadãos16, ou cidadãos em processo de vir a ser.

Sustentarei aqui que mais do que uma possibilidade, a "cidadania regulada" era uma promessa, e que essa ideia capta com precisão parte substancial da dinâmica social brasileira no pós-1930, mais além, talvez, do que imaginou o mesmo Wanderley Guilherme dos Santos.

Para o trabalhador brasileiro típico, e muito particularmente o trabalhador que emigrou dos campos, aldeias e pequenas cidades do interior fugindo da pobreza ou em busca de melhores condições de vida, o acesso ao universo dos direitos do trabalho foi uma longa e muitas vezes frustrante corrida de obstáculos17. Para começar, os brasileiros quase nunca tinham registro civil. Parte dessa carência decorria das condições de vida de boa parte da população rural, quase sempre distante dos centros urbanos onde o registro era feito. Mas parte não desprezível tinha a ver com a resistência pura e simples, com origem na ideia nada irrealista de que o Estado erainimigo do povo, a quem tentava controlar, alistar no exército, escravizar, vacinar, higienizar ou simplesmente perseguir de maneira arbitrária18. Contudo, para obter uma carteira de trabalho ou qualquer outro documento, bem como para matricular os filhos na escola pública (que continuaria, por décadas, incapaz de oferecer as vagas necessárias à educação da população) ou ter acesso a serviços de saúde (idem), o registro era obrigatório. Assim, obter a certidão de nascimento era o primeiro passo numa sempre difícil cruzada pelo acesso aos direitos, e ainda em 1948, já muito longe no processo de consolidação da "cidadania regulada", 23,4% dos moradores de favelas no Rio de Janeiro não tinham esse documento (Fischer, 2008:124)19.