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Atores não estatais e trade policy - making no Brasil: análise dos interesses e das estratégias da CEB e da REBRIP

INTRODUÇÃO: O CONTEXTO, OS CONCEITOS E A LITERATURA SOBRE O TEMA Dois movimentos-chave transformam a agenda doméstica e a inserção internacional do Brasil entre o final dos anos 1980 e início dos anos 1990: a liberalização política e a abertura econômica. Na análise de Maria Regina Soares de Lima (2000), a confluência entre esses vetores de mudança enseja nova fase da política externa brasileira (PEB), por ela denominada de "integração competitiva". Nessa fase, interesses setoriais de distintos atores não estatais, em função dos efeitos distributivos produzidos pelas decisões de política externa na economia doméstica, passam a ser articulados e contemplados nas agendas da política comercial externa, perturbando o tradicional isolamento do Ministério das Relações Exteriores (MRE) e redefinindo o seu papel no processo de formulação e na condução dessa política (Moura, 2007). Confirma-se, assim, a transitoriedade do interesse nacional, cada vez mais dependente das preferências das forças sociais e dos interesses da coalizão política vencedora, que não apenas podem mudar, como também estão sujeitos a inúmeros conflitos internos (Helen Milner apud Lima, 2000).

Muito embora a noção de autoridade política legítima (authoritative-ness) da ação externa do Estado se mantenha fundamental, a existência de uma pluralidade de atores na redefinição do interesse nacional tende a se constituir, desde os anos 1990, em elemento importante no jogo político da formulação das agendas da PEB. De outros ministérios "domésticos" (Fazenda, Cultura, Educação etc.), agências burocráticas, administrações estaduais e municipais a federações empresariais, movimentos sociais e organizações não governamentais, inúmeros são os atores que logram intervir nas atuais agendas da política externa (Pinheiro e Milani, 2012). Como relatam Sanches Badin e França (2010), há que se considerar, ademais, o adensamento da presença de diversos órgãos da burocracia federal em temas internacionais, que buscam capacitar-se a fim de executarem suas agendas por meio de assessorias internacionais cada vez mais especializadas e robustas. A cena política na qual se desenrola o conflito de interesses e os jogos de poder é, portanto, "povoada de atores sociais de toda espécie" (Badie, 2010:49).

Tem-se, assim, uma paulatina, embora não consolidada, mudança na configuração do campo da PEB, agora compreendida como política pública, que tem o Estado como moderador e legitimador dos interesses mais diversos em um contexto político que amplia a interface entre a agenda doméstica e a internacional.

Como afirmou Celso Lafer, em artigo publicado no Estado de S. Paulo, "a política externa é uma política pública. Interessa a todos, pois trata da gestão dos interesses coletivos de uma nação no mundo" (Lafer, 2007:1). Quanto ao caso particular da política comercial externa, considerando seus efeitos distributivos e impactos domésticos, pode-se caracterizá-la ainda mais claramente enquanto política pública e, portanto, sujeita à avaliação, demanda de transparência e escrutínio público. Estudar a política externa enquanto política pública implica buscar teórica e metodologicamente "entender como e por que os governos optam por determinadas ações" (Souza, 2006:22), dando-lhe a prerrogativa de mudança e transitoriedade de acordo com a lógica resultante das disputas de interesses no jogo político1.

Porém, lembrando Pinheiro (2009), a crescente participação de atores não estatais na arena de formulação da política externa no Brasil não os coloca como definidores em última instância das ações de política externa a serem implementadas. Os atores não estatais, sejam as organizações empresariais, sejam os movimentos e redes de ativismo político, não podem ser considerados tomadores de decisão em política externa, muito embora tenham capacidade de articulação de interesses e de influência, ou seja, são dotados de forte poder de agência. A atuação desses atores amplia a contribuição propriamente política dos atores da sociedade para a estruturação da política externa do país. Lima e Santos (2001), ao analisarem a relação entre o Legislativo e o Executivo no Brasil contemporâneo em torno de temas de política externa e comércio exterior, apontam para a consagração do Executivo enquanto agente definidor de última instância, atuação que estaria vinculada a uma política iniciada com o golpe militar de 1964, que concentrou poder em torno do presidente, e que tenderia a resistir à agenda de democratização da política externa.

Esse paradoxo que se constrói em torno da política externa, concomitantemente política de Estado (no sentido de sua continuidade) e política pública (seguindo as orientações do governo), seria, no entanto, apenas aparente.

Haveria sempre algo de permanente na política externa (por exemplo, o respeito ao princípio de não intervenção, a solução pacífica das controvérsias entre os Estados, a defesa do direito internacional público, entre outros fundamentos constitucionais das relações internacionais do Brasil)2, porém também ocorrem variações em suas agendas, de acordo com as interpretações e preferências da coalizão no governo e as contingências (domésticas e externas) do exercício do poder (Amorim Neto, 2011; Lopes, 2011; Pinheiro e Milani, 2012). A PEB não é imutável e pode sofrer mudanças em suas agendas e em seus atores por motivos sistêmicos e de acordo com as agendas dos governos. Como argumenta Amorim Neto (2011), a presidencialização da diplomacia brasileira tende a despartidarizar o cargo de Ministro das Relações Exteriores, mas ao mesmo tempo a politiza, no sentido de colocá-la no jogo político doméstico dos interesses e das preferências. Ou seja, o diplomata e o soldado de Raymond Aron têm de se acostumar com a companhia, embora por vezes tímida e nem sempre assídua, de burocratas do setor da saúde (ou da cultura, da educação, do desenvolvimento agrário etc.), de deputados e senadores (e seus assessores legislativos), prefeitos e governadores, operadores econômicos, líderes de ONGs, movimentos sociais, organismos da mídia e personalidades da academia (Milani, 2012).

No seio do Itamaraty, observaram-se algumas aberturas em direção à sociedade ao longo das últimas décadas. Nos anos 1990, foram estabelecidos o Comitê Empresarial Permanente do MRE, o Fórum Consultivo Econômico e Social do Mercosul, a Seção Nacional de Consulta sobre a União Europeia e o Grupo Interministerial de Trabalho sobre Comércio Internacional de Mercadorias e de Serviços (Lopes, 2011). No documento de orientação estratégica do Ministério das Relações Exteriores no Plano Plurianual 2008-2011, o diálogo com a sociedade em geral sobre a agenda de política externa é apresentado positivamente: A agenda diplomática tem-se tornado a cada dia mais complexa. Temas como as negociações comerciais multilaterais, os direitos humanos, o meio ambiente, o desenvolvimento sustentável, o combate à fome e à pobreza, entre outros, afetam cada vez mais a vida do cidadão. É fundamental, portanto, que a política externa esteja sintonizada com os anseios da sociedade. O diálogo com os movimentos sociais, a imprensa, o Congresso Nacional e as unidades da Federação contribui para tornar a ação do Ministério das Relações Exteriores mais representativa das aspirações nacionais (Brasil, 2007:26, ênfase nossa).

O próprio ex-ministro das Relações Exteriores, Celso Amorim, passou a reiterar publicamente a visão da política externa como política pública, embora com viés reducionista quanto a suas características e a sua avaliação, vinculando- a apenas ao escrutínio público eleitoral. "(...) a política externa é uma política pública como as demais. Está sujeita à expressão das urnas e da opinião pública. Os princípios são os mesmos, mas as prioridades e agendas podem mudar" (Amorim, 2010:13).

Não obstante a permanência da centralidade do Poder Executivo, particularmente do Itamaraty, na formulação da agenda de política externa brasileira, há que se lembrar que a pluralidade de atores sensíveis às negociações internacionais, como ressaltam Oliveira, Onuki e Veiga (2006). No que diz respeito à arena comercial mais particularmente, Veiga (2002) chamou a atenção para o processo de expansão do leque de novos atores não estatais, fortemente capazes de influenciar a política brasileira: segundo o autor, atores tradicionais (a exemplo das associações empresariais setoriais) continuam a ser importantes interlocutores do governo no campo comercial, mas emergem novas entidades da sociedade civil organizada que tendem a assumir papéis cada vez mais significativos, especialmente nos mecanismos de consultas para negociações comerciais. A marca da atuação desses atores não estatais estaria, para Veiga (2002), em seu perfil de interesses orientados a múltiplos setores e em sua relativa independência frente às posições governamentais.

Nesse campo da política comercial, considerado de relevo no seio da política externa graças às características socioeconômicas e à inserção econômica do Brasil no cenário internacional, a abertura das instituições ao diálogo com atores não estatais foi realizada a partir de meados da década de 1990, tendo nas negociações para a formação da Área de Livre Comércio das Américas (Alca) seu momento catalisador. De acordo com Veiga (2007a), no plano das negociações comerciais, a Alca é o fator que está na origem de uma ampla reorganização do processo de negociação e de consultas domésticas. O Fórum Empresarial das Américas, instituído em 1995 para ser o espaço de avaliação e debate por partes dos empresários sobre as negociações levadas a cabo pelos governos para a realização a Alca, foi uma das primeiras iniciativas de abertura institucionalmente organizada da agenda de negociações ao setor empresarial.

Contudo, como relatam Santana (2001) e Carvalho (2003), a composição da participação no Fórum dependia do convite feito pelo MRE (participação por convite), que muitas vezes desconsiderava a representatividade (ou a sua falta) do empresariado convidado.

Em 1996, foi estruturada no Brasil a Seção Nacional de Coordenação dos Assuntos Relacionados à Área de Livre Comércio das Américas (Senalca), sob a coordenação do Itamaraty. A Senalca tinha o objetivo de servir como foro de debate de temas na agenda de negociações comerciais hemisféricas que auxiliaria na definição da posição do Brasil na Alca. Além de integrar representantes de diversos ministérios, inclusive da Câmara do Comércio Exterior (Camex) e do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC), a Senalca tinha autorização para convidar à participação em suas discussões as entidades representativas do empresariado, de sindicatos e da sociedade civil organizada.

Como destaca Veiga (2007a), os atores não estatais participavam das reuniões na condição de observadores convidados pelo governo. Assim, as discussões eram pautadas e limitadas pelo Itamaraty por meio dos coordenadores do foro, não restando margem importante de debate além daquela definida pelos atores institucionais. De toda forma, a Senalca representou passo importante na institucionalização do processo direcionado de consultas à sociedade sobre temas da agenda de política comercial externa no Brasil.

Durante as negociações da Alca, também foram criados Grupos de Trabalho Interministeriais, responsáveis pelo acompanhamento das negociações de cada grupo de negociação do acordo para a formação da Alca. Nesses Grupos Interministeriais, atores não estatais eram eventualmente consultados e convidados à participação de suas reuniões, ainda que informalmente (Santana, 2001; Veiga, 2007a). Configurou-se, assim, um modelo de consultas baseado em dois eixos: a Senalca, mais institucional, e os Grupos Interministeriais, com consultas informais.

Esse modelo de aproximação da agenda de negociação comercial do Brasil de atores não estatais serviu de base para a criação da Seção Nacional de Coordenação dos Assuntos Relacionados à Associação Inter-Regional Mercosul- União Europeia (Seneuropa) em 2001. De fato, a lentidão no estabelecimento da Seneuropa parece ter vínculos com a relutância europeia na aproximação do empresariado com a agenda de negociações. No seio da Seneuropa, passou-se a envolver representantes da Comissão Parlamentar Conjunta e do Fórum Consultivo Econômico e Social do Mercosul, criado pelo Protocolo de Ouro Preto, em 1994, como órgão de representação dos setores econômicos e sociais. Cabe sublinhar que a dinâmica encontrada nas negociações da Alca, pautada no convite feito pelo Executivo ao setor privado para participar de reuniões oficiais na sala ao lado, como apresentado por Santana (2001), não foi replicada com êxito nas negociações entre o Mercosul e a UE.

Quando se iniciaram tratativas no âmbito da Organização Mundial do Comércio (OMC) para o lançamento de uma nova rodada multilateral de negociações comerciais em 1998, o governo brasileiro, por meio do MRE, passou a se preocupar com a sua capacidade de articulação de interesses e mesmo de uma definição clara das preferências na formulação das posições negociadoras do Brasil. Além de reformulações burocráticas no Itamaraty, particularmente no Departamento Econômico, buscou-se ampliar o leque de contatos e elos entre o setor privado e o governo, e inclusive entre as burocracias estatais a fim de se montar uma estrutura de diálogo que permitisse ao país ter posições definidas no caso do lançamento da Rodada do Milênio. Foi no bojo desse processo que se criou, em 1999, o Grupo de Trabalho sobre Comércio Internacional de Mercadorias e de Serviços (GICI).

O GICI foi apresentado como o núcleo de coordenação e formulação de posições brasileiras sobre temas e agendas de negociações conduzidas no âmbito da OMC. O grupo ficou responsável pela discussão interna dos temas relevantes para o desenvolvimento nacional, em sua interface com o comércio internacional, particularmente no que diz respeito ao regime multilateral. Como analisa Carvalho (2003), a relação do GICI com a sociedade civil não foi definida a priori, cabendo ao grupo promover o diálogo sempre que considerado oportuno. A participação de atores não estatais tanto empresariais e sindicais quanto da sociedade civil organizada dependeria, portanto, de convite oficial, seguindo o modelo aplicado na Senalca. O GICI cumpriria também a função de dar maior transparência e ampliar o acesso à informação sobre as negociações comerciais na OMC. Contudo, de acordo com a análise de Carvalho (2003) sobre a participação do setor privado no GICI, a centralização da agenda em mãos do MRE e a participação relativamente sob controle limitaram sua importância enquanto foro de consultas, dando ao grupo uma função essencialmente simbólica, de legitimação de uma posição oficial pré-definida. De toda forma, o GICI deve ser visto como um mecanismo criado no bojo de mudanças no processo de formulação da política comercial externa do Brasil e que apresenta potencial de estímulo ao diálogo entre setores do Estado e da sociedade na construção de posicionamentos negociadores do país no âmbito multilateral.

Como se pode observar, atores empresariais e da sociedade civil organizada puderam atuar em defesa de seus interesses com vistas a influenciar a formulação das estratégias de negociação comercial do Brasil, utilizando-se dos mecanismos de consultas criados ao longo da década de 1990, ainda que limitados e direcionados. Para se compreender a dinâmica da interação entre atores estatais e não estatais na definição de prioridades na estratégia de negociação comercial posta em prática pelo Brasil nas últimas décadas, cabe analisar os interesses que estruturam as preferências dos atores não estatais em questão e seus efeitos sobre sua atuação.

No caso brasileiro, dois atores não estatais são particularmente importantes pela sua capacidade de ação e pela articulação desenvolvida nos foros de consultas e negociações criados pelo Itamaraty, quais sejam: a Coalizão Empresarial Brasileira (CEB), que congrega setores empresariais múltiplos e com interesses diversificados; e a Rede Brasileira pela Integração dos Povos (Rebrip), coordenadora de interesses e ações comuns de sindicatos, movimentos sociais e de organizações da sociedade civil organizada no campo das negociações comerciais internacionais.

Na literatura nacional e internacional não são muito frequentes os estudos sobre políticas comerciais que envolvam a análise de interesses e da participação de atores não estatais em sua formulação. O estudo coordenado por Capling e Low (2010) apresenta a primeira sistematização sobre a participação de atores não estatais na formulação de políticas comerciais no que concerne à escolha do fórum de negociação (multilateral ou regional/preferencial) para um grupo de países selecionados, entre os quais não se encontra o Brasil. De toda forma, da leitura atenta do estudo, conclui-se que a ampliação da participação de múltiplos atores na agenda da política comercial é um fenômeno que transcende fronteiras, destacando-se tanto em países mais desenvolvidos quanto nos menos desenvolvidos, com características distintas que refletem momentos históricos e políticos nos diversos países analisados.

Como sumarizado em Capling e Low (2010), ao analisarem os fatores intervenientes na escolha do fórum, a preferência por estratégias negociadoras com foco em acordos regionais de comércio pode estar vinculada a objetivos de política comercial que visam a: a) proteger da competição externa com ampliação da base geográfica de um processo de substituição de importações; b) realizar acordos menores em escopo e profundidade como um laboratório para a adaptação e reforma das economias envolvidas, com transbordamento do aprendizado para negociações multilaterais; c) consolidar objetivos estratégicos e políticos em âmbito regional, desvinculados de uma agenda puramente comercial e com vínculos multilaterais; e d) aumentar o poder de barganha dos países signatários de um acordo regional, consolidando a cooperação entre eles e ampliação de suas capacidades de negociação em âmbito multilateral.

As negociações multilaterais de comércio também podem ser vistas como menos eficientes quando se buscam negociações com velocidade aumentada e num grupo menos heterogêneo e amplo de países. Para Capling e Low (2010), outros fatores importantes na escolha do fórum seriam os seguintes: a ausência de uma temática específica na agenda multilateral; a redução da incerteza, observada como maior e mais clara nos acordos regionais principalmente pelas grandes potências comerciais; o medo da exclusão; a perda de margens de preferência que um país pode ter com outro devido à assinatura de um acordo entre o último e um terceiro país.

O trabalho organizado por Capling e Low (2010) destaca, como síntese dos estudos de caso apresentados, que parece haver uma convicção de que a OMC é muito remota e muito grande para que os atores não estatais consigam atingir seus objetivos quanto à formulação de política comercial externa. Ademais, o efeito da liberação comercial ocorrida por meio de acordos regionais de comércio é mais rápido e em muitos casos mais profundo daqueles observados como resultados de negociações multilaterais de comércio. O estudo dá pouca atenção, contudo, a atores não estatais de contestação e negação da lógica que envolve os acordos comerciais, como a Rede Brasileira pela Integração dos Povos (Rebrip) no Brasil, dando foco naqueles que coadunam interesses privados empresariais e sindicais.

Nas últimas décadas, vários países começaram a estabelecer mecanismos desenhados para facilitar maior acesso à informação sobre política comercial e promover diálogo e interação entre atores estatais e não estatais. Dentre os estudos que descrevem os mecanismos de consultas à sociedade civil organizada e a grupos empresariais criados por diversos países no campo da política comercial externa, cabe destacar Intal (2002), Hocking (2004), Gallagner, Low e Stoler (2006), Veiga (2007b) e Capling e Low (2010). A análise dos resultados dos estudos citados indica que a maioria dos mecanismos de consultas à sociedade, tanto formais quanto informais, surgiu ao longo de processo de negociação de acordos regionais e não de negociações multilaterais e privilegia atores empresariais, mais organizados e com melhores recursos e capacidade de participação, em detrimento de atores da sociedade civil organizada.

Identifica-se também que os países em desenvolvimento são menos transparentes quanto a informações sobre política comercial do que os países desenvolvidos, o que inibe a participação e o engajamento de atores não estatais.

Em diversos estudos, como em Intal (2002), em Wolfe e Helmer (2007) e em Capling e Low (2010), encontra-se uma avaliação positiva acerca da necessidade de se ampliarem a transparência e a participação na formulação de políticas comerciais, a fim de aumentar a legitimidade dessa política e incrementar a coesão social e apoio ampliado à liberalização. Eles não consideram, contudo, que, a depender da economia política e da lógica de poder domésticas que envolvem a política comercial externa de um país, pode-se estar reduzindo o impulso liberalizante a fim de garantir a coesão social e dar maior legitimidade à política. Pode-ser observar, pois, que a transferência e ampliação da participação são elementos positivos, mas não determinam a política comercial numa única direção, a da liberalização. Os caminhos resultantes da interação entre atores estatais e não estatais na formulação da política comercial externa são múltiplos, e muitas vezes duais, e resultam da coordenação de vetores de interesse e poder num dado período político e histórico de um país.

Nos estudos realizados por Lima (1990; 2000; 2005) e Lima e Santos (2001), encontram-se análises sobre a democratização das agendas de política externa no Brasil, tendo a agenda comercial um papel destacado nos estudos. Lima (1990) apresenta estudo pioneiro na análise da economia política da política externa, colocando a política comercial como um de seus três elementos de análise. A relação entre o Legislativo e o Executivo na formulação da política de comércio exterior é o foco do trabalho de Lima e Santos (2001), que questionam a centralidade e concentração de poder no segundo em detrimento do primeiro para elucidar o debate sobre a democratização da agenda de política externa no Brasil.

Santana (2001) analisa a participação de grupos de interesse nas negociações para a formação da Alca, considerando a relação entre o setor empresarial e o sindical com os "operadores diplomáticos", no processo de formação da posição brasileira nas negociações. O autor tem foco na construção dos canais de diálogo e aproximação entre atores domésticos na formação de posicionamento dos negociadores no acordo regional específico.

Veiga (2007a) analisa a política comercial brasileira e apresenta os principais atores não estatais envolvidos na sua formulação, ou na tentativa de influenciá-la, a CEB e a Rebrip. Mas sua análise tem foco na descrição de suas ações nos comitês e fóruns de consulta criados pelo Estado nos últimos anos.

Não há uma análise de como seus interesses e estratégias de atuação se refletem em preferências na definição do fórum negociador por parte da política comercial externa brasileira.

A diversidade da agenda comercial brasileira com a atuação de novos atores em seu processo de formulação é destacada por Veiga (2007b). O autor identifica ainda que coalizões protecionistas em âmbito doméstico, que costumavam dominar o processo no Brasil, passaram a ter concorrência importante e foram substituídas por organizações empresariais com interesses exportadores e mais liberais. Veiga (2007b) relata também a defesa de um protecionismo com causas sociais por atores não estatais da sociedade civil organizada e a ampliação de atores estatais que participam de ações no campo da formulação de política comercial. Contudo, o autor não considera a relação entre interesses e sua vinculação à lógica negociadora nos distintos fóruns às oportunidades de negócios e de comércio que os acordos regionais trazem do que àquelas relacionados à abertura pela via multilateral.

Carvalho (2003) analisa a formação da posição brasileira para as negociações de lançamento da Rodada do Milênio em Seattle em 1999, tomando por base a formação de grupos de interesses. Em sua análise, a autora destaca a agenda empresarial e dos trabalhadores organizados, além de identificar as preferências do governo nos mecanismos criados para a interação com a sociedade civil organizada. O estudo tem, assim, foco na agenda que seria apresentada na reunião ministerial da OMC em Seattle, não considerando as preferências e interação entre atores não estatais quanto a acordos regionais, nem aprofundando a análise dos condicionantes das preferências do governo.

Ao analisar a formação do G20 agrícola na OMC, Carvalho (2010) busca definir elementos da agenda multilateral e da realidade econômica e política doméstica que teriam influência na conformação de uma posição do Brasil frente às negociações agrícolas na OMC. Aqui também foram destacados os mecanismos de participação criados pelo governo, como o grupo de técnico informal sobre agricultura, que inclui representantes de ministérios e de organizações empresariais e da sociedade civil organizada na área de agricultura. O vetor resultante da coordenação doméstica de interesse defensivos, fundamentalmente da agricultura familiar que insiste na manutenção de programas de auxílio ao produtor, e ofensivos, do grande empresariado do agronegócio, foi determinante para a definição de uma posição do Brasil no quadro do G20.

Os estudos existentes no campo da análise da política comercial em geral não envolvem o exame da interação entre seus múltiplos determinantes domésticos, tomando como foco as preferências e formas de atuação de atores não estatais com os estatais. Ademais, trabalhos com foco na pluralidade de atores e interesses que atuam para influenciar a nova agenda de comércio dos países são raros, particularmente sobre a experiência brasileira (Abreu, 2007; Oliveira, Onuki e Veiga, 2006; Veiga, 2007a). Assim, com o presente trabalho busca-se preencher uma lacuna na literatura nacional e internacional sobre a análise da política comercial externa do Brasil quando se considera de forma integrada o conjunto dos elementos domésticos, em particular ações e posições estratégicas dos principais atores não estatais envolvidos na economia política da política externa comercial brasileira.

Assim, o presente artigo procurará analisar como os atores empresariais, articulados em torno da CEB, e atores da sociedade civil organizada, por meio da Rebrip, atuaram em defesa de seus interesses, visando a influenciar a formulação das estratégias de negociação comercial do Brasil. Além disso, o artigo visa a compreender em que medida essa atuação foi importante para a definição de prioridades negociadoras. Para tanto, toma-se como premissa que a política comercial externa do Brasil fez uso de uma estratégia de negociação em três trilhos nos últimos quinze anos, com a prioridade às negociações no âmbito do regime multilateral de comércio (primeiro trilho), combinada com um regionalismo em dois tempos, um de ampliação e aprofundamento da integração regional na América do Sul (segundo trilho) e outro de negociação de acordos regionais fora da região (terceiro trilho). Tendo como ponto de partida tal premissa, e com base em metodologia qualitativa (análise de conteúdo de documentos oficiais e artigos publicados em jornais de circulação nacional, entrevistas semiestruturadas com representantes de ambos os setores e do Ministério das Relações Exteriores), analisam-se nas seções seguintes as preferências e a atuação da CEB e da Rebrip enquanto atores não estatais relevantes para a análise e compreensão da política comercial externa brasileira contemporânea.

PREFERÊNCIAS E ATUAÇÃO DA COALIZÃO EMPRESARIAL BRASILEIRA A CEB foi criada em 1996 e reúne associações dos setores agrícola, industrial e de serviços no Brasil. A criação da CEB se deu de forma fundamentalmente reativa e tendo as negociações da Alca como fator impulsionador. Segundo relato de representante do setor privado que coordenou a área de negociações comerciais da CEB, somente após a II Reunião Ministerial sobre Comércio para a formação da Alca, em Cartagena em 1996, o setor privado brasileiro se deu conta do que estava acontecendo no âmbito das negociações comerciais hemisféricas. A criação da secretaria executiva da Alca deu ao processo negociador maior rapidez, o que gerou pressão sobre os setores empresariais brasileiros para se organizarem mais celeremente. A secretaria levou ao avanço nas negociações técnicas, que seguiram rapidamente à frente dos acordos políticos. Como se pode analisar, as negociações da Alca foram uma escola única para o setor privado brasileiro, representando um divisor de águas em termos de preparação e de profissionalização do setor empresarial para as negociações internacionais, e a formatação da CEB representa o início desse processo.

Observa-se que não havia amplo acesso a informações nem participação coordenada e efetiva do setor empresarial brasileiro nas negociações internacionais realizadas pelo Brasil até então. Pouco se sabia o que se estava negociando e os impactos potenciais ou reais sobre os setores econômicos na pauta de negociação. A criação da CEB simbolizou um novo momento para o setor privado no que concerne à atuação em defesa de seus interesses no campo da formulação de estratégias negociadoras da política comercial brasileira. Assim, a CEB representou o despertar reativo e essencialmente defensivo dos setores empresariais brasileiros para o mundo das negociações comerciais, estruturando atividades e posições do setor privado que eram encaminhadas no âmbito dos novos mecanismos de consulta e participação de atores não estatais para os tomadores de decisão de última instância da política externa brasileira, isto é, o Itamaraty e a Presidência da República.

Ao analisar a novidade que a CEB encerra, Veiga (2007a) destaca o rompimento da tradição setorialista de representação do empresariado no Brasil. Segundo o autor: A CEB é uma novidade institucional, não somente porque agrupa em bases voluntárias diferentes setores e age como foro de negociações diretas e formação de consenso entre esses setores - rompendo a tradição setorial na representação e no processo de fortalecimento de interesses que constitui um traço marcante do setor empresarial no Brasil -, mas também porque se trata de uma organização empresarial dedicada a um só tema: negociações comerciais (Veiga, 2007a:132).

Uma posição gradualista com redução do ritmo negociador para a formação da Alca, em consonância com os interesses do governo, foi articulada nas diversas entidades que compõem a CEB e apresentada na III Reunião Ministerial, em Belo Horizonte, em 1997. Para Santana (2001), o apoio da CEB à posição gradualista nas negociações da Alca, como defendida pelo MRE, tem bases instrumentais relacionadas às pressões domésticas do setor privado pela conclusão das reformas estruturais que reduziriam o "custo Brasil". A CEB alinhava-se ao Itamaraty no plano externo a fim de barganhar posições que atendessem aos seus interesses no plano doméstico.

Desde a sua criação em 1996, a CEB acompanhou de perto as negociações da Alca e participou como entidade convidada da Senalca, expondo e defendendo as preferências e os interesses do setor privado brasileiro frente às negociações.

Essa participação colocou o empresariado em diálogo direto com os principais atores da política comercial externa brasileira durante processo negociador da Alca, ampliando a legitimidade da própria política, que passou a refletir de forma mais explícita e embasada os condicionantes advindos da economia política doméstica em profunda transformação. Um elemento de destaque durante tais negociações diz respeito à aproximação da agenda patronal com a dos sindicatos.

A manutenção da proteção e dos lucros dos empresários significava a existência do emprego, particularmente o industrial, defendido pelos sindicatos.

Na Reunião Ministerial de Miami, em novembro de 2003, definiu-se uma nova visão para as negociações do acordo da Alca, que passavam a ser estruturadas em três conceitos: equilíbrio, abrangência e flexibilidade. Após a redefinição dos pilares negociadores, a CEB apresentou de forma mais contundente o objetivo do empresariado em relação à Alca, baseado fundamentalmente em ganhos com a ampliação de exportações para novos mercados. Como salienta um documento de posicionamento da Coalizão sobre as negociações da Alca: (...) o principal objetivo do empresariado brasileiro nas negociações, qual seja, a obtenção de ganhos concretos em termos de acesso a mercados para a exportação de seus produtos e serviços. Na visão dos empresários brasileiros, é possível perseguir de forma persistente este objetivo prioritário sem comprometer a capacidade do país para implementar políticas industriais (CEB, 2004:01-02, ênfase nossa).

A dinâmica de participação de atores não estatais seguida na Alca foi levada às negociações entre o Mercosul e a União Europeia para a formação de uma área de livre comércio. Na Seneuropa, o setor privado continuou a encontrar caminhos de interação em defesa de seus interesses e visões sobre a participação do Brasil em acordos comerciais internacionais. Com os ganhos potenciais mais concentrados no setor agrícola brasileiro nesse acordo Mercosul-UE, a CEB manteve posição flexível que sinalizava para a barganha entre setores, mas que consideraria aspectos atinentes à assimetria econômica, particularmente no setor industrial, entre os dois blocos. A preocupação com as assimetrias econômicas e a importância de se levar uma agenda de tratamento diferenciado aos países em desenvolvimento pode ser vista no seguinte excerto da Declaração de Madri do Fórum Empresarial Merco-sul-União Europeia (MEBF) de 2002, assinada pela CEB: (...) Com o objetivo de reduzir a distância em termos de desenvolvimento econômico entre os países membros da União Europeia e do Mercosul, a MEBF recomenda que as negociações entre os dois blocos promovam mecanismos de tratamento especial e diferencial. Esses mecanismos devem incluir listas mais amplas de produtos sensíveis com períodos de liberalização mais longos, uma via mais lenta para a eliminação de tarifas e períodos de carência mais longos, entre outras provisões que poderiam diminuir os custos de ajuste para os países membros do Mercosul (CEB, 2002:9, ênfase nossa; tradução do editor).

Segundo representante da CEB, a agenda de negociações da Alca, em geral, interessava mais aos setores organizados na Coalizão do que a que norteava as negociações entre o Mercosul e a UE. O potencial ganho em termos de acesso a mercados em alguns setores industriais nos Estados Unidos com a Alca e as expectativas de ganho concentrado no setor agrícola com o acordo Mercosul-UE embasavam o interesse mais ampliado no primeiro relativamente ao segundo. Como se observa, os interesses do setor privado nem sempre seguiam caminhos convergentes para a consolidação de uma posição consensual. Por vezes, posicionamentos defensivos e ofensivos eram debatidos no âmbito da CEB, que apresentava ao governo, nos comitês de consulta, os pontos consensuais e os dissensos da agenda de negociação, cabendo ao MRE arbitrar sobre que posição tomar diante de interesses setoriais irreconciliáveis. Na análise de Veiga (2007a): "(...) a ALCA era o primeiro processo de negociação que simultaneamente atraía a atenção dos dois tipos de setor: o que concorria com as importações, por razões defensivas, e o dos exportadores, por razões de natureza ofensiva" (Veiga, 2007a:134).

Vale lembrar que muitos setores industriais presentes na CEB têm interesses especiais na integração da América do Sul, importante trilho da estratégia comercial brasileira. Alguns dos setores mais fechados da economia brasileira, a exemplo do setor automobilístico, vêm ganhando com o processo de integração econômico-comercial na região. Como em geral a indústria brasileira é a mais competitiva da América do Sul, a concorrência não é temida. A CEB destaca em seu posicionamento positivo quanto à integração regional a importância de aprofundar acordos comerciais a fim de que o Brasil não perca margem de preferência tarifária com os acordos celebrados entre os países da região e outros de fora dela, particularmente a China. De acordo com relato de representantes da Coalizão, o medo de triangulação é enorme nos acordos comerciais existentes com países da América do Sul. O efeito China sobre os acordos regionais existentes com os países da região reforçaria a necessidade de melhorar os acordos sobre regras de origem e de facilitação de comércio, aumentando o poder da aduana no Brasil a fim de impedir que regras dos acordos existentes fossem desconsideradas em detrimento de interesses de setores econômicos brasileiros.

Em outros acordos regionais de comércio, particularmente aqueles assinados com países em desenvolvimento de fora da América do Sul desde 2003, não houve a formalização da participação de atores não estatais. O escopo reduzido desses acordos pode justificar a falta desses mecanismos, mas a falta de informações sobre o que estava sendo negociado e a personalização das relações entre o Estado e o setor privado foi alvo de críticas de representantes desse setor. A CEB critica o reduzido conteúdo econômico-comercial dos acordos firmados com países em desenvolvimento durante o governo Lula, que teria vinculado a estratégia de negociações de acordos regionais à lógica meramente política, deixando de lado os objetivos econômicos dos acordos regionais de comércio.