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Assentamentos rurais em São Paulo: estratégias e mediações para o desenvolvimento

INTRODUÇÃO: EXPLICITANDO A PERSPECTIVA ANALÍTICA Este trabalho busca avaliar as ações e políticas pró-desenvolvimento dos assentamentos rurais em duas regiões bastante diferenciadas do Estado de São Paulo: Pontal do Paranapanema e Araraquara. Objetiva-se estudar os agentes e as agências que se defrontam no campo de disputa dessas políticas, campo de forças gerador de tensões, conflitos, resistências e acomodações, dando especial foco aos mediadores oficiais e políticos da reforma agrária (órgãos públicos de terras e organizações de trabalhadores). Pode-se considerar que a trajetória e os destinos das experiências de assentamentos e dos trabalhadores assentados se moldam a partir da dinâmica, de impasses e bloqueios gerados, muitas vezes, no interior dessas agências.

Esse exercício sintético faz parte de um esforço de pesquisa e análise de mais de duas décadas1, no qual se buscam elucidar os impasses nas trajetórias dos assentados, sustentados pela reavaliação e reapropriação das medidas institucionais, pelas tentativas de mudança de rumos nas suas vidas, mesmo nos casos mais extremos, como o arrendamento de suas terras (Martins, 2003) e pelo redirecionamento de algumas ações dos mediadores que, com frequência, se pautam por modelos acabados e simplistas (Martins, 2000), contrariando a diferenciação e a multidimensionalidade dos processos de assentamentos rurais (Ferrante, 1992).

Discute-se que o confronto desses atores ' os próprios trabalhadores, suas organizações representativas e os responsáveis oficiais pela política de assentamentos ' nos espaços sociais de disputa e constituição das políticas públicas é gerador de uma trama de tensões, opondo interesses e racionalidades diversas, mediante distintos projetos, compromissos e estratégias. O desenvolvimento das experiências de assentamentos se dá, então, na sua trajetória, frente aos constrangimentos estruturais que a sociedade impõe, sobretudo através do mercado e do Estado, como também frente à necessária reelaboração da própria trajetória pessoal e familiar desses novos sujeitos, os assentados (Barone e Ferrante, 2011).

Não existem, da parte de todos os agentes que se movimentam neste campo específico, projetos claramente definidos e opostos. O próprio Estado e seus representantes claudicam no encaminhamento das políticas para os assentamentos, muitas delas criadas no empuxo das mobilizações dos trabalhadores rurais. Isto não significa que embates concretos não aconteçam, animando o campo político criado a partir da implantação dos assentamentos e dos dilemas de sua gestão.

Tais embates seriam a resultante mais conflituosa de um conjunto de tensões sociais geradas pelas relações entre os distintos agentes que se põem e dispõem nesse campo.

Neste artigo, procede-se a uma síntese de informações, colhidas no âmbito do Núcleo de Pesquisa e Documentação Rural (Nupedor) desde os anos 1980, numa tentativa de compreender os condicionantes da reforma agrária em São Paulo, sob uma perspectiva qualitativa que ressalta os contextos e os processos políticos a ela subjacentes. Os dados apresentados, quando não referenciados em trabalhos já publicados, foram levantados durante anos de monitoramento e diálogo, junto às agências de mediação analisadas.

Diante da limitação de espaço para inúmeros esclarecimentos, recorre-se a notas de rodapé, sempre que necessário. Longe de ter um caráter normativo, o texto procura oferecer uma leitura crítica da realidade, de modo a revelar as tramas de tensões (Baronee Ferrante, 2011) produzidas pela dinâmica dos agentes em questão, uma opção metodológica julgada capaz de dar conta da riqueza do objeto estudado.

Em meio a todos esses agentes, os trabalhadores beneficiários nos projetos de reforma agrária se apresentam, muitas vezes, em posição de subalternidade, porém com um relativo poder de barganha e de controle frente aos mediadores.

Diante das forças do mercado local/regional ou das imposições mais genéricas do Estado, esses trabalhadores buscam desenvolver estratégias ou iniciativas que permitam sua manutenção na terra, embora esse objetivo maior comporte práticas contraditórias que, em última instância, podem levar a uma direção exatamente oposta. Este é o caso da alternativa de trabalhar fora do assentamento, situação que pode prenunciar o abandono do local, a médio e longo prazo.

A possível integração2 do assentado, enquanto produtor, nos circuitos econômicos que dinamizam o mercado local/regional apresenta-se problemática.Os territórios dos assentamentos apenas parcialmente atendem às exigências desses circuitos, quando não se apresentam muito distantes do padrão dominante de acumulação econômica dos respectivos contextos regionais. Falamos de bloqueios dessa integração quando os assentamentos não reúnem condições para a alocação adequada dos fatores produtivos ' como é o caso dos financiamentos e assistência técnica ' ou quando os mercados locais/regionais não oferecem agentes econômicos dispostos a distribuir a sua produção. O assentado se vê, em muitas das situações, reduzido a um produtor de excedentes numa economia altamente mercantilizada e (dependendo do contexto regional) também bastante capitalizada. Em outras vezes, o assentado passa a ser protagonista de medidas institucionais recentes, relativas à obrigatória inserção da produção local regional na merenda escolar, por força da legislação federal, não necessariamente cumprida3.

Dados os patamares de desenvolvimento econômico das diferentes regiões em estudo ' Araraquara e Pontal do Paranapanema ', sobressai, em primeiro plano, a inserção dos assentamentos no circuito de fornecedores de cana-de-açúcar para as agroindústrias. Essa modalidade de produção passou a ser normatizada pela Fundação Instituto de Terras do Estado de São Paulo (Itesp), qualificada como "parceria negocial" entre assentados e agroindústrias, a partir de 2002, com significativa adesão dos assentados da região de Araraquara. Porém, a produção de cana para fornecimento às agroindústrias manteve-se proibida nos assentamentos sob jurisdição do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra), gerando uma ambiguidade no tratamento da questão pelos órgãos oficiais, além de uma viva polêmica sobre a adequação desse cultivo nos assentamentos.

O que poderia ser a solução para os bloqueios do desenvolvimento econômico dos assentamentos tem-se revelado cheio de impasses, nos quais uma insegura melhora na renda monetária oculta a possibilidade de perda de autonomia na gestão do lote e, na medida em que essa modalidade de "parceria" acaba por caracterizar- se como arrendamento ' como é o caso dos assentamentos federais ', até mesmo a perda do lote, via exclusão oficial (Barone, Ferrante e Bergamasco, 2008).

Por outro lado, o nível inferior de capitalização em geral, na região do Pontal, aproxima o assentado, geralmente um produtor de leite, de muitos outros produtores que são pequenos proprietários. Esta equivalência, no entanto, não resolve o dilema de baixa remuneração na atividade, aliás, comum nos dois grupos. A melhora advinda de algumas ações oficiais de apoio à produção leiteira, não cria uma situação segura de rentabilidade para os assentados. As alternativas de melhoria da renda e agregação de valor, através de organizações de produtores assentados não demonstram lograr sucesso em ambas as regiões, o que demanda uma reflexão acerca de estratégias de formação de associações e cooperativas, no mais das vezes estimuladas por políticas e agências oficiais, como também pelas organizações de trabalhadores (MST, sindicatos e outros).

Nesse aspecto, também é evidenciada a diferenciação entre grupos de assentados e suas estratégias de geração de renda, organização de trabalho e representação política. A partir de um conhecimento empírico acumulado que já se tem, como o dos produtos destinados ao consumo familiar, organizam-se formas de geração de trabalho e renda, ainda timidamente apoiadas por agências oficiais, o que resulta numa diversificação, também, de tais estratégias, diferentes daquela de integração às agroindústrias.

Num primeiro nível de mediação, consideramos as próprias organizações dos assentados, notadamente as associações (Barone etalii, 2008), sempre presentes nos assentamentos. As organizações cooperativas, um segundo nível de mediação, são estruturalmente mais complexas e, no geral, estão sob controle direto das organizações políticas que têm os trabalhadores assentados como base. É assim nos contextos regionais estudados, casos da Cooperativa de Comercialização e Prestação de Serviços dos Assentados da Reforma Agrária no Pontal (Cocamp) e Cooperativa de Produção de Biodiesel do Oeste Paulista (Cooperbioeste) (Pontal) e Cooperativa Unificada dos Trabalhadores do Campo (Unicampo) (Araraquara)4, que ora se apresentam com algum grau de proximidade do cotidiano dos assentados, ora propõem ações e se movimentam com um alto grau de externalidade aos assentados, revelando a complexidade e o estranhamento dessas organizações.

As descontinuidades e perspectivas das associações e cooperativas contam efetivamente na análise dos rumos dos assentamentos rurais (Barone etalii, 2008).

O terceiro nível é o dos mediadores oficiais, entendidos como os agentes públicos, sejam os de perfil técnico (como agrônomos) ou político (representantes dos poderes públicos locais e regionais). Estes mediadores têm a formulação de políticas de desenvolvimento dos assentamentos ao seu encargo, mas, muitas vezes, atuam como impedimentos às alternativas mais autônomas dos trabalhadores. Neste artigo, dá-se especial destaque para as agências públicas de mediação ' em São Paulo, os órgãos de terras: Itesp e Incra ', bem como para a trajetória recente (no governo Lula) dos principais mediadores da luta pela terra nas duas regiões paulistas: Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem-Terra (MST) e a Federação dos Empregados Rurais Assalariados do Estado de SãoPaulo (Feraesp), sobretudo em sua relação com os governos.

Este esforço de síntese busca estabelecer relações possíveis entre uma dada realidade empírica, que é mais que uma política pública, porque é também obra da luta de milhares de famílias camponesas e um conjunto de preocupações teóricas daqueles que estudam ou interferem, via Estado, nessa realidade. A gestão que os assentados imprimem ao território dos assentamentos, nos aspectos da sua organização social, sua mobilização e instituições políticas e sua participação econômica, pode redundar em mais ou menos liberdade para essas famílias (Sen, 2000). O desenvolvimento, dessa forma, se dá na trajetória dessas experiências de reelaboração da própria trajetória pessoal e familiar desses novos produtores familiares e sua participação (tensionada/tensionadora) nos campos da política e da produção.

OS ASSENTAMENTOS EM DISTINTOS CONTEXTOS: DIVERSIDADES REGIONAIS E CONJUNTURA POLÍTICA Como um estudo que se propõe a avaliar a implantação e a gestão das políticas de desenvolvimento para os assentamentos rurais, a partir da mobilização dos agentes que compõem esse campo específico, pesquisaram-se duas regiões do Estado de São Paulo: 1) a região central do estado, com destaque para os assentamentos da microrregião de Araraquara; 2) o Pontal do Paranapanema, região localizada no extremo-oeste paulista. Nelas, a ação pública para o assentamento de famílias de trabalhadores rurais tem intensidades diferentes, tornando difícil uma comparação stricto sensu.

As características socioeconômicas das distintas regiões em estudo revelam uma grande disparidade em termos de desenvolvimento regional. Enquanto a região central do estado apresenta índices de dinamismo econômico notáveis, a região do Pontal do Paranapanema tem um diagnóstico de "esvaziamento econômico", em favor das regiões fronteiriças de Mato Grosso do Sul e Paraná (Barone e Ferrante, 2010).

O caráter comparativo deste estudo visa, então, ressaltar os possíveis destinos das experiências de assentamentos, em função das tramas sociais constituídas pelos distintos conjuntos de agentes/atores políticos que animam o cenário regional em cada caso, bem como através das tensões que se expressam no campo das alternativas políticas e econômicas. Assim, pecuaristas ligados à União Democrática Ruralista (UDR) no Pontal e empresários agroindustriais ligados ao setor canavieiro na região de Araraquara são agentes que apresentam posições simétricas no campo de forças em estudo, mas que não têm, necessariamente, a mesma estratégia, frente às tensões geradas a partir do desenvolvimento dos assentamentos.

A microrregião de Araraquara, na área central do Estado de São Paulo, conta com três projetos de assentamentos rurais (PAs), produtos de diferentes políticas públicas gestadas ao longo dos últimos 25 anos. Dois deles são de responsabilidade do Instituto de Terras do Estado/Itesp (Monte Alegre e Horto Bueno de Andrade), e um do Incra (Bela Vista do Chibarro). Os primeiros núcleos de assentamentos (Monte Alegre I, II, III e IV) foram instalados pelo Itesp nos anos de 1985 e 1986, em áreas da extinta Ferrovia do Estado de São Paulo (Fepasa), ainda na gestão do governador Franco Montoro (1983-1986), tendo sua instalação se completado quase dez anos depois. Hoje, o Projeto de Assentamento Monte Alegre conta com seis núcleos, perfazendo um total de 416 lotes agrícolas. São 418 famílias que ali residem, segundo dados da Fundação Itesp5.

Além desses núcleos do Itesp, existe um PA promovido pelo governo federal (Incra) no município de Araraquara: o PA Bela Vista do Chibarro, com 176 lotes agrícolas e cerca de 210 famílias. Este assentamento se encontra em terras anteriormente pertencentes a uma usina de açúcar (Usina Tamoio), cuja desapropriação data de 1989.

O Pontal do Paranapanema e sua série de irregularidades em relação aos títulos de propriedade das terras, somada à grande ociosidade na utilização das áreas desmatadas, têm assistido, desde há muito, a conflitos e lutas pela posse da terra. À supracitada insegurança fundiária e à ação que os governos do período da transição democrática desenvolveram, através de uma tímida política de assentamento, os diferentes agentes sociais dessa região responderam com mobilizações, de ampla divulgação na década de 1990.

Já no primeiro ano do governo Collor (1990), o MST iniciou o seu mais importante processo de luta pela terra no estado (Fernandes, 1996). A partir de então, o conflito entre os sem-terra' tendo o MST como a sua organização mais ativa e representativa ' e os fazendeiros pecuaristas, liderados pela UDR, tem pontuado a história da região. Centenas de ocupações, milhares de trabalhadores mobilizados e acampados, dezenas de ações judiciais discriminatórias promovidas pelo estado no sentido de identificar e arrecadar as terras devolutas irregularmente ocupadas: esse é o contexto sociopolítico do Pontal6. Nesse cenário, o incremento da política de assentamentos na região aconteceu, sobretudo, na primeira gestão do governador Mário Covas (1995-1998), como resultado de intensas negociações para arrecadação de áreas e o assentamento de milhares de famílias. O Pontal do Paranapanema é, hoje, a região paulista com o maior número de assentamentos e de famílias assentadas.

Em que pesem as conjunturas e as configurações políticas dos órgãos públicos responsáveis pelos assentamentos, a própria política de assentamentos obedeceu a estratégias governamentais distintas. Enquanto em Araraquara essa ação reformista teve início como uma resposta às mobilizações dos assalariados rurais, após as greves de Guariba, nos anos 1984-1985 (Barone, 1996) e objetivou, no mais das vezes, áreas públicas do patrimônio da extinta Fepasa, no Pontal, região marcada pela ocupação fundiária irregular, o estado realizou ações pontuais voltadas para o assentamento de posseiros (e reassentamento de ribeirinhos), até o período mais recente, quando a pressão dos movimentos de trabalhadores rurais teve, como contrapartida, a instalação de dezenas de projetos de assentamentos em áreas consideradas devolutas.

Claro que a conjuntura política e as forças sociais que conseguiram, mesmo que episodicamente, fazer valer seus interesses na esfera governamental, muitas vezes são as mesmas que incidiram sobre a política de assentamentos nessas duas regiões. Assim é, que a abertura política dos anos 1980, com o fervilhar das demandas sociais e políticas reprimidas, está diretamente relacionada com a instalação dos primeiros núcleos de assentamentos nas terras do horto de Silvânia (PA Monte Alegre) e com a implantação do maior assentamento do Pontal (a Gleba XV de Novembro, entre os municípios de Rosana e Euclides da Cunha).

Nesse período, durante o governo André Franco Montoro (1983-1986), todo um arranjo institucional foi montado, com vistas a instrumentalizar uma ação reformista por parte do governo do Estado de São Paulo (Barone, 1996).

Da mesma forma, uma ação mais intensa por parte do governo estadual voltou a ocorrer em meados da década de 1990 (governo Mário Covas). Paralelamente a um programa de arrecadação de terras para assentamentos no Pontal, região mais conflitada do período, o Itesp buscou reorganizar sua atuação e garantir apoio para setores até então desprezados, como os remanescentes de quilombos. Na região de Araraquara, durante o governo Covas, a totalidade das terras da Monte Alegre passou a abrigar assentamentos e hoje, são seis núcleos ali instalados.

Neste início do século XXI, a atuação do órgão de terras estadual não logrou manter o ritmo de assentamentos no Pontal. Além disso, a publicação, em finais de 2002, da portaria do Itesp que autoriza o que denomina de "parcerias negociais" dos assentados com agroindústrias ' na prática, uma aceitação da polêmica implantação do cultivo de cana-de-açúcar para fornecimento às usinas ' revela, claramente, uma inflexão na orientação política do órgão estadual, até então resistente às seguidas propostas de consórcio e/ou parceria com usinas de açúcar e álcool que foram discutidas ao longo dos anos 1990 (Ferrante e Santos, 2003).

O contexto político nacional também rebate de forma mais ou menos uniforme nas regiões em estudo. O governo Lula, iniciado em 2003, precisou responder às demandas e expectativas dos setores reformistas que o apoiaram. Em São Paulo, o Incra, frequentemente tido como ausente pelos assentados em projetos federais, descentralizou, nesse período, sua atuação e ampliou ' sobretudo via terceirização ' seu quadro técnico. Destaca-se, também, nesse movimento de fortalecimento do Incra, a instalação de alguns assentamentos federais no Pontal do Paranapanema, região na qual a ação institucional do Itesp sempre foi mais marcante.

OS MEDIADORES OFICIAIS: OS ÓRGÃOS DE TERRAS EM DISTINTAS CONJUNTURAS A constatada ineficiência na mediação das políticas públicas para os assentados é notória e já discutida (Barone, 2000; Martins, 2003; Ferrante e Barone, 2004). Essa mediação, que tem nos agentes técnicos do estado ou contratados, e nas organizações de trabalhadores sua principal realidade social, sofre com diferentes formas de carências. A primeira delas, notadamente no campo da assistência técnica e extensão rural, é a insuficiência de estrutura e recursos (humanos e financeiros) para o atendimento das reais demandas dos assentados.

Destaca-se, neste aspecto, a alternância de períodos com maior ou menor investimento político e, portanto, financeiro, nas agências de assistência técnica e extensão rural (ATER ou ATES).

Considerando a existência de dois órgãos públicos de terras, às vezes rivais, atuantes no estado, constata-se a alternância de iniciativas, de acordo com o governo de turno. Assim é que Incra7 e Itesp poucas vezes tiveram uma forte sincronia e cooperação. Tal discrepância já existia, embora um tanto velada, nos períodos em que União e estado tinham governos do mesmo partido ' período José Sarney/Franco Montoro-Orestes Quércia, de 1985 a 1989; e Fernando Henrique Cardoso/Mário Covas-Geraldo Alckmin, de 1995 a 2002. A partir da ascensão do Partido dos Trabalhadores (PT) ao governo federal, e considerando a manutenção dos governos do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) em São Paulo ' a partir de 2003 ' as desavenças passam a ter flagrante visibilidade, ganhando nitidamente a dinâmica de disputa partidária entre oposição e situação nos dois níveis de governo.

No entanto, além da circunscrição das ações dos órgãos de terras às políticas de governos com orientações partidárias distintas, foram especialmente notáveis as mudanças havidas na condução do Itesp. A cada período de governo estadual, mesmo que se considere a sucessão das alianças situacionistas, tanto nos anos 1980/1990 (Montoro, Quércia e Luiz Antônio Fleury, do PMDB), quanto nos períodos Fernando Henrique Cardoso, Luiz Inácio Lula da Silva e Dilma Rousseff (governos Covas, Alckmin, José Serra e, novamente, Alckmin, todos do PSDB)8, foram nomeados vários diretores executivos do Itesp.

A explicação para mudanças, por vezes drásticas, na orientação política do Itesp, apesar de inalteradas as alianças que sustentam os governos estaduais em pelo menos dois longos períodos, tem na conjuntura econômica do país (e nas finanças dos governos estaduais) uma causa relevante. Mesmo assim, São Paulo experimentou momentos de maior ou menor ação reformista de seus governos, através de seu órgão de terras, apesar do longo período de crise econômica e limitações orçamentárias do ente público estadual durante todos os anos 1980 e boa parte dos anos 1990.

Por outro lado, o período de maior inação do Itesp corresponde justamente ao de maior incremento econômico do país nas últimas décadas (entre o final do primeiro e durante o segundo governo Lula, durante as gestões Alckmin e Serra9). Sem dúvida, o alegado esvaziamento da pressão popular por reforma agrária, em função do crescimento da oferta de emprego e das demais políticas compensatórias no período, tem um peso a ser ponderado, não eximindo, no entanto, os últimos governos estaduais de terem adotado uma postura de fraca atuação na política de assentamentos. Isso se torna particularmente flagrante no governo Serra, no qual o Itesp sofre um denunciado esvaziamento político. A existência de ações no período se deu quase que por inércia, já que "fechar o órgão" implicaria ônus políticos e orçamentários de grande monta10.

Retrospectivamente, um claro somatório de motivação política e conjuntura econômica extremamente favorável, fez com que o governo Mário Covas, notadamente em seu primeiro período (1995-1998), levasse a cabo uma política de assentamentos que atendeu a milhares de famílias sem-terra, com forte atuação (embora não restrita) na região do Pontal do Paranapanema. Ali, o contexto econômico de paridade cambial e abertura comercial, que ampliou as importações de alimentos como carnes e leite, levou a uma severa crise financeira no setor agropecuário. A chamada "âncora verde do real"11 prejudicou o setor pecuarista da região do Pontal (o de maior absorção de terras), cujos produtores ainda enfrentavam a forte mobilização de sem-terra liderada pelo MST.

A chegada de Covas ao governo estadual naquela conjuntura foi uma oportunidade ímpar para que o estado lograsse arrecadar, mediante pagamento em dinheiro, milhares de hectares na região, já então reconhecida como ocupada através de sucessivas grilagens12. Os pecuaristas, muitos deles inadimplentes, assistiam às reiteradas ações de ocupação e acampamento nas fazendas. Mesmo a reação da UDR, fortemente implantada na região, não conseguia fazer frente ao MST. A possibilidade de negociar com o governo estadual o pagamento à vista das benfeitorias por eles implantadas, num momento em que crescia uma opinião pública favorável à reforma agrária nas "terras devolutas do Pontal", foi irresistível para muitos fazendeiros endividados.

Paralelamente a essa ação de arrecadação de terras, o governo Covas reestruturou seu órgão de terras. Ressalta-se, aí, um empenho de requalificação do corpo técnico, com seminários, minicursos e até mesmo a organização de uma revista do Itesp (os Cadernos do ITESP), sem dúvida um avanço de reflexão e organização de fontes e arquivos. É desse período, também, como fruto desses seminários realizados com acadêmicos, a organização de diretrizes para a assistência técnica rural executada pelo órgão, evidenciando a consciência de se ter um marco orientador para a ação dos técnicos (Barone, 2000).

Tais iniciativas, se não superaram limitações do órgão, como o crônico déficit de recursos humanos para a ATER, dotaram o Itesp de um grande poder de interlocução com os movimentos e organizações de trabalhadores rurais. A implantação de uma diretoria de mediação de conflitos e formação de equipes para atuar junto à população remanescente de quilombos fortaleceram, sobremaneira, o Itesp, um claro sinal da orientação do governo Mário Covas, um quadro político comprometido com a bandeira da reforma agrária13.

O afastamento de Mário Covas em 2000, motivado pela doença que o levaria à morte (2001) durante a vigência de seu segundo mandato (1999-2002), levou ao comando do governo seu vice, Geraldo Alckmin. À saída de cena de um político comprometido com a reforma agrária, acrescenta- seamudançadaconjunturaeconômica.A quebra da paridade real-dólar (ocorrida desde 1999) e a retomada de um ciclo de prosperidade na agropecuária nacional alteram as condições econômicas, outrora ótimas para negociações com os ruralistas. Sem a liderança de Covas e com um cenário de valorização de ativos fundiários, o ritmo de implantação de assentamentos, principalmente no Pontal, região de maior impacto da ação reformista do governo paulista, caiu vertiginosamente.

Muda o governador, muda o Itesp. Não só houve alteração na sua diretoria executiva, posto mais importante do órgão, como também muitos técnicos, que ocupavam cargos de confiança na Instituição, foram exonerados. Além disso, o processo de constituição de uma Fundação própria, como personalidade jurídica do órgão de terras, planejado na gestão Covas e concluído na primeira gestão Alckmin (2000-2002), teve percalços que repercutem até os dias de hoje14.

Quase como um projeto interrompido, a política de assentamentos implementada por Covas sofreu reveses e inflexões visíveis. No campo das ações para o desenvolvimento dos projetos de assentamentos, a mais visível dessas inflexões certamente foi a elaboração e publicação das portarias (em 2002 e 2003) que autorizam as "parcerias" dos assentados com empresas agroindustriais, o que abriu o ciclo de cultivo de cana-de-açúcar para fornecimento às usinas nos assentamentos15.

De uma "perda de fôlego" durante a gestão Alckmin (2001-2006), a situação do órgão de terras estadual teria chegado, durante a gestão Serra (2007-2010), a uma completa exaustão, uma quase letargia16. Afora ações pontuais, a grande questão levantada pelos dois últimos governos estaduais teria sido a defesa das portarias que regulamentaram a integração problemática com a agroindústria sucroalcooleira (Barone, Ferrante e Bergamasco, 2008), talvez o grande "projeto" do Itesp para o desenvolvimento dos assentamentos. No mesmo período, tiveram início os processos de licenciamento ambiental dos PAs, sem dúvida uma necessidade, cobrada pelo Judiciário, a partir da intervenção do Ministério Público e, ao mesmo tempo, um obstáculo, haja vista a demora na obtenção das licenças e os consequentes prejuízos no encaminhamento de projetos produtivos nos assentamentos.

O resultante esvaziamento teria como componente especificamente político uma orientação governamental, na qual assentar não seria uma solução. Além de opiniões colhidas junto aos técnicos, corroboram para essa tese a desvalorização profissional do quadro técnico17 e a indicação, para diretor executivo do Itesp, de um jovem egresso da carreira jurídica, com atuação partidária na capital paulista e sem um passado ligado à temática da reforma agrária.

Destaca-se, neste último período (novo governo Alckmin, 2011-2014), a perspectiva de retomada de alguma iniciativa do Itesp, como a divulgada proposta de direcionar, nos moldes do PAA, a produção dos assentamentos para as cozinhas das unidades prisionais, bastante numerosas no Pontal do Paranapanema18. A perspectiva de reversão da desvalorização do órgão e de seu quadro técnico, com o retorno de um governador que, em alguma medida, deu continuidade à política de Mario Covas, ainda é uma incógnita.

A expectativa, no entanto, existe. Isso fica transparente em depoimentos colhidos junto aos funcionários, que em seus depoimentos citam, recorrentemente, o novo diretor executivo do Instituto. Desde a desincompatibilização de Serra para concorrer à presidência, no segundo semestre de 2010, assumiu a gestão do Itesp um funcionário da estrutura do órgão, morador da região de Andradina, no noroeste do estado, com perfil muito próximo à média dos técnicos do Itesp. Esse "jeitão de técnico" tem funcionado como um recurso para esse agente que, de interino (em 2010), foi confirmado como diretor executivo pelo governador Alckmin, em 2011. A duração do capital político desse novo diretor do Itesp é uma questão que depende da retomada efetiva de um protagonismo perdido em todo o estado nos últimos anos.

O PAPEL DO INCRA: DE COADJUVANTE A PROTAGONISTA? Se na trajetória do Itesp, ao período de grandes realizações do governo Covas se seguiu um esvaziamento político do órgão de terras estadual nos governos Alckmin e Serra, seu correspondente federal, o Incra, ganhou, notadamente a partir da posse de Lula (2003), um protagonismo que nunca teve no contexto paulista. Talvez até porque a política da gestão Covas, de arrecadação negociada das terras do Pontal, tivesse atendido bastante bem às demandas por assentamentos durante os anos Fernando Henrique, o órgão de terras federal teve um papel discreto, como mero repassador de recursos, e coadjuvante no cenário da reforma agrária em São Paulo nesse período.

No entanto, na medida em que o Incra também assentou muitas famílias entre os anos 1980 e 1990, o órgão se portou sempre como uma agência ausente do cotidiano e das necessidades dos assentados. Até porque a ATER, durante esses anos, era sempre prestada pelo serviço estadual, seja ele o Departamento de Assentamento Fundiário (órgão ligado à Secretaria Estadual da Agricultura, antecessor do Itesp) ou Itesp (a partir dos anos 1990). Nesses assentamentos federais, por mais que os técnicos de campo do Itesp tivessem sensibilidade e comprometimento, todo o encaminhamento administrativo para benfeitorias nas áreas comunitárias, assentamento de famílias em lotes vagos ou notificação de ocupação irregular, cabia ao Incra, cujos técnicos eram lotados em São Paulo. A distância geográfica e a postura meramente burocrática, sempre foram criticadas como geradoras de evidentes prejuízos para a celeridade dos processos relativos aos PAs, mesmo os mais urgentes.

No período mais recente, correspondente aos dois governos Lula (2003-2010), o Incra, desde há muito criticado como uma autarquia problemática na estrutura do governo federal, passou a ter mais dinamismo, sobretudo no contexto paulista. A nomeação de um militante do PT para a superintendência de São Paulo levou a que um grupo defensor da reforma agrária assumisse a condução do órgão, dando-lhe mais consistência política19. A tentativa de diálogo e busca de apoio junto a diferentes segmentos que gravitam em torno da problemática da reforma agrária em São Paulo foi a tônica dessa gestão, que tentou imprimir uma face mais parceira nas negociações com os movimentos sociais e sindicais rurais, ONGs e as universidades.

Duas estratégias complementares foram desenvolvidas pelo Incra, nesse período.

Buscando superar o distanciamento crônico das populações diretamente beneficiárias de suas ações, o Incra passa a gerir uma política de descentralização, com a abertura de escritórios técnicos em várias regiões do estado. Dessa forma, se não pudessem atender plenamente demandas como as da ATER, os agentes lotados nas regiões poderiam estreitar o diálogo com os grupos mais organizados dos assentados e seus representantes/mediadores.

Foi assim que, claramente, o Incra pôde "tomar pé" de situações problemáticas nas duas regiões analisadas. No caso do Pontal, a instalação de um escritório no município de Teodoro Sampaio (um dos primeiros da "descentralização") possibilitou mais interlocução com o MST. Nessa região, o Incra atuou, num primeiro momento, na busca por reativar o projeto da COCAMP, iniciativa de cooperativismo idealizado pelo MST para os assentados do Pontal, cuja planta agroindustrial não chegou a ser concluída devido a uma série de irregularidades na sua gestão20.

Já em Araraquara, a bastante polêmica implantação de canaviais no território do assentamento Bela Vista do Chibarro, iniciativa de assentados e usinas, por fora de qualquer regulamentação (posto não terem vigência, para PAs do governo federal, as normativas editadas pelo Itesp nas Portarias de 2002), torna-se a preocupação primeira dos agentes do Incra, que passam a dialogar com diferentes mediadores, representados pelos grupos de assentados, Federação dos Empregados Rurais Assalariados do Estado de São Paulo (Feraesp), e grupos acadêmicos, na busca de um plano de ação frente ao chamado "arrendamento para a cana"21.

A outra estratégia mostrou-se bem mais complexa e problemática. Para reestruturar o órgão do ponto de vista dos seus recursos humanos, além da realização de concursos públicos para contratação de funcionários, o Incra lançou mão de editais de contratação de entidades sociais formadas por coletivos de técnicos. Essas"organizações sociais" ' sobretudo cooperativas de técnicos ' passaram, então, a fornecer uma importante parcela de agentes ao Incra, numa modalidade de terceirização que, como face mais polêmica, acabava por contemplar grupos militantes, articulados em organizações que passaram a gerir, por exemplo, toda a política de ATER/ATES do Incra.

Num movimento de mão-dupla, o Incra teria incorporado, não somente as pautas de diferentes organizações, mas os próprios militantes, tornados funcionários terceirizados do governo federal. Por outro lado, a possibilidade de distribuir postos de trabalho, mais a disponibilidade de recursos e equipamentos de apoio como escritórios, veículos e telefonia móvel, anunciava um virtual aparelhamento indireto do órgão, através das equipes terceirizadas. Esse arranjo foi politicamente buscado, de forma a atender o conjunto de forças sociais de trabalhadores rurais do Estado.

Além desse virtual "aparelhamento", o patrocínio de programas de formação técnica e incentivo à produção também foi um instrumento largamente utilizado para a construção de compromissos das organizações de trabalhadores e demais grupos de pressão que gravitam em torno desse campo com o governo Lula e suas políticas (em primeiro lugar), mas também com o grupo gestor do Incra. O caso mais emblemático dessa prática, bem como de seus limites, estampou as páginas dos jornais em meados de junho de 2011, já no governo Dilma, quando José Rainha Júnior ' o conhecido líder dos sem-terra de São Paulo ' foi preso numa operação da Polícia Federal, acusado de desvio de recursos federais liberados para o desenvolvimento de um grande projeto de produção de oleaginosas para a fabricação de biodiesel. No mesmo dia da prisão de Rainha, o superintendente do Incra/SP teve que depor numa Delegacia da Polícia Federal, atendendo a um procedimento judicialmente sancionado.

Esse imbrógliopolítico, tornado caso de polícia, não só marcou o fim da gestão desse superintendente, como revelou os limites dessa ação política, não só do ponto de vista de sua legalidade22, como também da sua legitimidade. Isso porque, mesmo tendo certa prodigalidade na distribuição de recursos para diferentes organizações e movimentos sociais, a atuação do Incra, entendida como as decisões e metodologias políticas de seu núcleo dirigente no estado, não logrou um consenso duradouro.

Diferentes determinantes podem ter concorrido para esse consenso frágil, junto aos movimentos de trabalhadores rurais. Excluindo eventuais idiossincrasias dos dirigentes do órgão, em seus embates com lideranças de trabalhadores, o contexto de disputa muito virulenta por espaço, tanto no partido (PT) quanto nas instâncias de maior poder do governo federal sempre colocou grupos ideologicamente muito próximos, em tensão permanente, quando não em uma guerra política pública e aberta23. Essa disputa por influência acabou por gerar certo isolamento da superintendência de São Paulo na estrutura da autarquia federal do Incra.

Outro determinante, mais evidente, foi a transferência da arena de atuação dos movimentos sociais e organizações de trabalhadores rurais, da rua para os gabinetes. O amplo recrutamento desses setores populares pelo governo federal ' celebrado, num primeiro momento do governo Lula, como "nosso governo" ' levou as tensões, contestações e resistências dessas frentes de mobilização para dentro das instâncias governamentais. "Queimar o companheiro", que assumiu posto em alguma instância governamental, passou a ser parte recorrente e fundamental da estratégia de pressão ' mais do que as mobilizações públicas24.