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O sistema oligárquico representativo da Primeira República

ANTECEDENTES: INDICADORES COMPARADOS DE RENOVAÇÃO PARLAMENTAR E ESTABILIDADE GOVERNAMENTAL Em 7 de setembro de 2008, o Brasil completou 182 anos de vida jurídica independente, calculados a partir da investidura da primeira legislatura da Câmara dos Deputados, em 1826. Desses quase dois séculos de soberania formal, 63 anos foram transpostos sob regime monárquico semiabsolutista (1826-1889); 40 anos como república oligárquica clássica (1890-1930); 6, (1931-1937), como oligarquia não institucionalizada; 7, como ditadura civil (1937/38-1945); 18, (1946-1964), como democracia constitucional incompleta (restrição ao voto dos analfabetos); 22 anos como ditadura militar (1964-1986) e os últimos 22 como democracia constitucional, sem restrições de participação além de idade mínima (sendo a participação eleitoral voluntária para maiores de 16 anos, estes incluídos, e compulsória a partir dos 18 anos de idade).

Durante o período imperial, o mais longevo até o presente, o Brasil pode ser classificado como uma monarquia absolutista mitigada. A existência de um arremedo de sistema parlamentarista não foi suficiente para descaracterizar o arbítrio próprio do absolutismo implícito no conceito de Poder Moderador. Era o Imperador, em sua face absolutista de "moderador", que fazia e desfazia gabinetes, concedia mandatos vitalícios aos senadores e conselheiros do Estado, ademais de distribuir comendas e títulos nobiliárquicos. O exercício pouco violento do poder, comparativamente às repúblicas sul-americanas do período, a relativa tolerância com a oposição parlamentar e a imprensa não destituía o sistema de sua condição institucional centralizadora e arbitrária. Assim o sofriam não apenas os oposicionistas do regime, depois de 1870 quando se organiza o Partido Republicano, mas também os adeptos da Monarquia, quando desvalidos das graças do trono. O romancista e político José de Alencar foi um desses e, entre outros escritos, deixou irrespondível crítica intelectual à monarquia brasileira em seu extraordinariamente rico O Sistema Representativo (Alencar, 1868).

A qualificação de crítica intelectualaosescritosdeAlencar deve seres-tendida a todos os políticos, jornalistas e militantes de oposição, em geral, durante o período monárquico, para indicar que uma das possíveis razões da reverenciada benevolência do Imperador se devesse à quase absoluta impotência da oposição, mesmo radical, em ameaçar sequer um centésimo do poder imperial. Para além das diatribes nos jornais e da retórica flamejante da tribuna parlamentar, nada podiam fazer os oposicionistas para limitar o uso do institucionalmente irresponsável Poder Moderador. Além de sempre constituírem a minoria da nação, isto é, daquele reduzido grupo de brasileiros em condições de atender à legislação e participar da vida pública. É de notar que a extensão dos direitos de voto, com a gradativa redução nos requisitos de renda, tendo permitido a criação de um eleitorado basicamente urbano, foi podado ao final do período com a introdução do requisito de educação. Na última eleição legislativa do Império (20ª legislatura ' 1886/1889), o comparecimento alcançou apenas 117.671 eleitores. A grande maioria dos políticos, durante todo o período, era fiel às instituições do regime e atendia aos desejos do Poder Moderador, em suas intervenções na vida política e dissoluções de gabinete. A composição das câmaras subsequentes sempre trazia um contingente de novos membros, pelo menos em relação à Câmara anterior, selecionados pelos poderes locais, e futuros votos garantidos para as políticas oficiais. A Tabela_1 expõe as taxas de renovação bruta da Câmara dos Deputados para todo o período de 63 anos de seu ininterrupto funcionamento.

As taxas de renovação são bastante elevadas, com uma média de 65% a cada nova legislatura. O rodízio dos representantes oligárquicos facilitava a governabilidade, sem desgastantes e prolongados conflitos entre o Executivo e o Legislativo, ao mesmo tempo em que dava oportunidade de participação na vida pública aos membros das reduzidas elites locais do século XIX. Nem foi o caso de que participantes de uma Câmara recém-dissolvida voltassem ao Parlamento uma ou duas legislaturas depois. A distribuição do número de mandatos obtidos pelos representantes eleitos encontra-se na Tabela_2.

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Foram eleitos, ao longo de todo o período, 1.129 deputados. Destes, 819, ou 73% do total, só cumpriram um mandato, e 238, equivalentes a mais 21%, participaram apenas de duas legislaturas. Somados, 94% de todos os deputados imperiaisserviram, no máximo, por 6 anos, 10 deputados permaneceram 12 anos e somente 1 esteve na Câmara, tudo somado, por 18 anos, em 63 anos de atividade parlamentar ininterrupta.

Se a rotação das elites parlamentares foi veloz, a estabilidade governamental, isto é, a permanência dos gabinetes e ministros não evidencia maior durabilidade. Distribuindo os gabinetes durante o Império em três períodos ' 1º Reinado (10 gabinetes), Regência (13 gabinetes) e 2º Reinado (36 gabinetes) ' Cléa Sarmento verificou em seu estudo sobre o Império que, em todos os períodos, o maior número de gabinetes durou no máximo até um ano e, em todos também, poucos ultrapassaram dois anos de duração. A informação completa está na Tabela_3.

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Em termos agregados, a taxa média de estabilidade governamental no Império (1822-1889) foi de 0,32, em métrica cujo valor máximo de estabilidade é 1,0. Em todos os três períodos da cronologia imperial, quanto mais longa a duração, menor o número de gabinetes que dela usufruíram. A monarquia absolutista brasileira, com o concurso dos poderes escravistas locais, evitou que se formasse uma oposição parlamentar experimentada e duradoura, capaz de criar mecanismos de resistências ao Poder Moderador. Além da brevidade da carreira política dos parlamentares, em sua maioria, convém mencionar a esperta utilização imperial do recurso de alternar os dois principais partidos, Liberais e Conservadores, com a responsabilidade de constituir gabinetes. Em nenhum dos cálculos partidários, a opção de radicalizar a opinião contra o sistema oferecia perspectiva de bônus superior à da moderação, dependendo da reiteração desta a eventual oportunidade de voltar ao poder pelas mãos do Imperador. Não é surpresa, portanto, observar que a maioria dos gabinetes com vida mais longa foi conduzida por conservadores, como a Tabela_4 demonstra:

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O controle das bases eleitorais exercido pela lavoura escravista foi excepcionalmente eficiente para garantir a estabilidade do regime, não obstante o conflito parlamentar e retórico entre a situação governamental e a oposição.

Aimplantação da República, em 1889, aboliu as instituições monárquicas, entre elas, a do Poder Moderador; ratificou a mobilidade relativa do fator trabalho, instituída pela Abolição da Escravatura no ano anterior; extinguiu completamente o requisito de renda para a participação eleitoral, à frente de todos os países em que existiam eleições, mas manteve os vetos à participação feminina e dos analfabetos. Instalava-se por inteiro o sistema representativo oligárquico, com todas as peculiaridades institucionais: conflito altamente regulado entre as elites e extensa exclusão nos direitos à participação.

A literatura internacional tem curiosa perversão de ótica sobre a história brasileira. Dá-se por assentado que a instabilidade comparada de alguns países do continente sul-americano, ou a que é atribuída ao agregado "América do Sul", pode ser creditada a cada um dos estados em particular. Falácia ecológica, naturalmente, posto que se a Bolívia, por exemplo, exibe um cadastro de golpes de estado superior ao da Argentina, não praticou, ao contrário desta, um prático genocídio de suas populações indígenas. O mesmo critério comparativo pode ser aplicado ao par Equador versus Chile. No caso do Brasil, é patentemente falso que sua história republicana tenha sido testemunha de inúmeros golpes de estado, militares ou civis, assertiva trivial em todosostratadosinternacionaissobre opaís. Mais irregularainda éverificar que a literatura nacional repete a proposição sem que, tanto em um caso quanto no outro, algum autor se dê ao trabalho de listar, comprovando-os, os episódios contabilizados. Nem, de fato, poderiam.

A verdade é que os primeiros quarenta anos da república oligárquica brasileira transcorreram sem qualquer transtorno sério e eficaz na obediência às normas políticas. Não houve interrupção nas eleições legislativas, não houve deposição de presidentes, antes de 1930, nem houve manifestações militares bem-sucedidas.

Algumas tentativas de revolução na década de 1920, sim, embora todas fracassadas, violência na política local, sim, como é usual na política de sistemas oligárquicos, mas golpe de estado bem-sucedido, não. Ao contrário, todas as eleições presidenciais, seguidas da posse dos eleitos, foram pacíficas. As regras de competição intraoligárquicas foram eficazes a nível nacional, enquanto a nível local prevalecia a disputa com base no voto, na violência e na corrupção, esta última ausente, por desnecessária, das eleições presidenciais.

A partir de 1902, as eleições presidenciais eram decididas por um colégio informal de que faziam parte os representantes dos estados federados e a liderança governista. Na mesma eleição de 1902, o indicado Rodrigues Alves obteve 37 votos em 38 desse colégio. O dissidente, Quintino Bocayuva, lançou-se candidato nas eleições formais, e o resultado apontou 592.039 votos para Alves e 52.359 para Quintino. À exceção das eleições de 1922, de Artur Bernardes, todos os resultados exibiram a mesma e enorme vantagem em benefício do candidato governista, quando havia competição pela Presidência da República.

Com efeito, das dez sucessões pós-Floriano Peixoto, e até Washington Luís, cinco não foram disputadas senão por um candidato, depois de obtido o consenso entre os "eleitores" privilegiados. A elevada coesão e integração dosoligarcas, cujasdiferençassemanifestavamapenasdurante as tratativas para escolha do prometido sucessor, garantiam a aceitação do nome do vitorioso, afastando qualquer ameaça de golpe de estado. O sistema oligárquico brasileiro propiciou quarenta anos de exemplar estabilidade institucional, sem prejuízo de ocasionais solavancos governamentais. O consenso prévio às disputas presidenciais garantia a estabilidade governativa das administrações, que transcorriam sem os grandes estremecimentos característicos das reformas ministeriais.

Tomando as mudanças ministeriais como indicador de instabilidade, a taxa média de estabilidadegovernamental, medida pela rotatividade de ministros, alcançou o elevado valor de 0,68. Esse valor indica a probabilidade estatística de que um ministro, uma vez no cargo, nele continuasse até o fim do mandato presidencial1.

Ao longo desses quarenta anos, tendo a engenharia por estado de espírito e o ilusionismo como astúcia da expansão material, esquivou-se o Brasil republicano dos eternos retornos militaristas próprios da América subequatorial. Magnífico exemplo de eficiente sistema oligárquico, sucederam-se, no país, eleições legislativas e presidenciais ornamentadas pelos episódios que a tradição sancionava: violência e intimidação locais, empastelamento de meios de comunicação, fraudes antes, durante e depois dos pleitos, corrupção, posse negociada dos eleitos (para a Câmara e o Senado), em transcendente manobra sobre os resultados das urnas. Nenhuma interrupção do calendário eleitoral, contudo, ou extemporâneas substituições de presidentes por generais ou coronéis no comando de batalhões. Ensandecidos no cargo (Delfim Moreira) ou mortos súbitos (Afonso Pena e Rodrigues Alves), que os houve, cederam lugar aos vivos e sóbrios, tal como registrado na linha sucessória e conforme acordos previamente entretidos, rigorosamente acatados. Desempenho oligárquico impecável até 1930, nunca ameaçado a sério pelos inconsequentes surtos tenentistas do período. Estes, juvenis rebentos de heterogêneo estamento, espremidos entre afetados fazendeiros-capitalistas, que os ignoravam, e os peregrinos do trabalho, que desprezavam, não dispunham senão de rala percepção do real torvelinho em que nunca superaram a condição de marionetes.

Por certo, o consenso característico da sucessão presidencial não se reproduzia nas disputas locais, em que famílias competiam pelo privilégio de nomear o delegado, o juiz de direito, o diretor da escola pública e o arrecadador de impostos. À centralização federal correspondiam feudos paroquiais, suficientemente radicalizados como para substituir em grande parte a representação do estado na Câmara dos Deputados a cada eleição. A Tabela_5 registra a taxa de renovação bruta de cada legislatura, com a taxa média do período igual a 0,42.

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A média não reflete a trajetória de cada uma das unidades da federação, claro, sendo esta uma das questões a enfrentar para melhor entendimento da operação real do sistema. Em números de elite, foram1.305 deputados que ocuparam cadeiras da 21ª à 35ª legislatura, a maioria dos quais só dispôs de um mandato (40%). A Tabela_6 revela quantos deputados cumpriram quantos mandatos durante o período considerado.

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Acrescentado ao número de pessoas que só desfrutaram de um mandato o daqueles que exerceram dois (16%), obtém-se que a maioria da elite parlamentar da Primeira República (57%) não permaneceu na Câmara mais do que seis anos (era de três anos a extensão do mandato). Com realismo, é possível entender que os 30 personagens que usufruíram 8, 9 e 10 mandatos, somados aos 2 que estiveram presentes na Câmara durante 12 e 13 legislaturas, compõem a elite parlamentar do período, posto que os senhores locais destituíam de poder qualquer representante, quando eles assim supunham necessário, tal como os 840 deputados, dos 1.305 que passaram pela Câmara, e que lá estiveram não mais do que por um ou dois mandatos, poderiam atestar.

Será como rebeldia contra a sucessão de Washington Luiz, em 1930, que se inaugura outra etapa no século republicano brasileiro. Os 15 anos transcorridos entre o fim do domínio exclusivo da oligarquia clássica e a instauração de uma democracia constitucional incompleta (1930-1945) correspondem à demolição quase integral das bases econômicas da oligarquia tradicional, encerrada pelo período de ditadura militar iniciado em 1964. Em números agregados, foram 104 anos de incontrastável supremacia oligárquica na vida civil e parlamentar (1826-1930), parte dela fundada em regime econômico escravista (até 1888), e 34 anos de transição para superar uma economia agrária oligopolizada e decadente (1930- 1964). No total, a transformação da sociedade brasileira de oligárquica- escravista em democrática e capitalista ocupou 164 dos 182 anos de vida nacional independente.

Embora relativamente clássica, a periodização sugerida é bastante controversa para fins de análises econômicas e políticas mais complexas. Mesmo com a exclusão do período imperial e escravista, não existe consenso sobre o fim do predomínio político oligárquico nem se dá por completada a transformação capitalista do país.

A análise política da Primeira República (1889-1930) deve se submeter aos constrangimentos impostos pela frágil posição do país no sistema internacional do comércio. Se considerações além das nacionais são imperiosas na investigação da política interna de todas as nações, essa necessidade é tanto maior quanto mais dependente das flutuações do sistema econômico mundial é a nação. Um entendimento reducionista dos constrangimentos explicaria as decisões de política nacional, durante o período, como resultado direto de solicitações estrangeiras. Na realidade, mesmo quando condições de emergência faziam das opiniões de credores no exterior uma variável crucial, opiniões que não podiam ser contrariadas, em resumo, em situações de grave crise, raramente tais emergências circunscreviam as opções dos governantes brasileiros a uma só escolha. O problema recorrente não era ignorar ou subordinar-se aos interesses internacionais, mas desenhar uma solução que, atendendo aos objetivos de nossos credores, minimizasse os prejuízos dos agentes econômicos nacionais. Ou seja, entre o amálgama de objetivos econômicos heterogêneos, estes com frequência incompatíveis, introduzia-se mais um elemento, a política, a negociação entre os atores internos e a viabilização de uma alternativa capaz de manter a coesão interna das elites da Primeira República.

A recusa do reducionismo da explicação "colonialista" vai de par com igual recusa do reducionismo do modelo "café com leite", segundoo qual a história do período não ultrapassaria a rubrica de folhetim, financiada pela economia cafeeira, em que o enredo era sempre o mesmo ' a Presidência da República indo para São Paulo, que a transferia a Minas Gerais, que a devolvia a São Paulo, e assim por diante ', alterando-se apenas, e nem tanto, os atores em cena. A literatura revolucionária, partidária da Revolução de 30, foi extremamente eficiente ao fixar na memorialística nacional a imagem de que o período correspondente à Primeira República foi nefasto, controlando o país por não mais do que duas ou três "carcomidas" (termo da literatura revolucionária) oligarquias estaduais, ocupadas em manter privilégios, ainda que com o comprometimento dos interesses gerais do país. É dessa literatura que decorre a designação de "República Velha", sendo esta na verdade a primeira república, e que só encontrará sucessora, 15 anos depois de haver sido destruída, na restauração política de 1945.

A "OLIGARQUIA" COMO SISTEMA: PROBLEMAS CONCEITUAIS Os revolucionários de 1930 referiam-se aos membros da elite destituída como oligarcas, do mesmo modo que, depois da Constituinte de 1987-88, se tornou usual identificar a classe política do período 1945-1964 como a representante da oligarquia hegemônica no Brasil de então. "Oligarca" e "oligarquia", a literatura especializada o comprova, são termos carentes de significado preciso e consensual na história brasileira. Nenhuma originalidade na literatura, a propósito, pois o tratamento que os cientistas políticos e historiadores dão a suas histórias nacionais reproduz o mesmo hábito. A fonte da desajeitada periodização e nomenclatura é a mesma: ausência de clara definição e aceitável estudo do que seja e de como funciona um sistema oligárquico.

Todos os construtores de tipologias, agora como no passado, são leais e fiéis discípulos de Aristóteles, segundo o qual, as comunidades políticas são governadas por um, alguns ou muitos. O critério numérico garantiria a distinção entre as três maiores e relativamente contrastante classes de governo. Em obediência à exigência ainda aristotélica de que classes logicamente legítimas (ou conjuntos) de fenômenos devem ser mutuamente exclusivas e em si mesmo exaustivas, as tipologias aceitáveis estarão também submetidas aos três princípios básicos da lógica de Aristóteles: o princípio da identidade, da não contradição e do terço excluído.

Nem sempre, todavia, os comandos da boa lógica podem ser obedecidos no tratamento de fenômenos da vida real. O contemporâneo ramo da "lógica dos conjuntos nebulosos", que estuda os fenômenos não regidos pelo princípio do terço excluído, busca justamente reduzir a arbitrariedade que o abandono do princípio produziria. Mas não se trata aqui de desafiar a lógica de Aristóteles, mas seu critério numérico de classificação de governos.

Péricles, o grande líder grego, pertence à galeria de notáveis figuras cuja acme(maturidade) se dá no florescente período da democracia ateniense, afastados os aristocratas e os oligarcas dos instrumentos de poder. Aclamado e várias vezes reeleito para o posto de piloto(equivalente, mais ou menos, a comandante em chefe, civil e militar) da cidade, não foram poucos os intelectuais de seu tempo, inclusive seu grande amigo, o historiador Tucídides, que entenderam seu longo período de governo como uma espécie de benévola e implicitamente aceita tirania (os gregos não possuíam uma palavra para "ditador"). Se o governo de Péricles não atendia inteiramente aos critérios da época de "democrático", por certo seria historicamente despropositado considerá-lo um governo tirânico, ou ditatorial, em sentido moderno. Na verdade, era o critério numérico que se revelava, ainda antes que Aristóteles viesse a consagrá-lo, como insuficiente para classificação de governos. Não obstante, remodelado, disfarçado ou sofisticado, o critério numérico continua sendo, mesmo hoje, a única âncora da teoria da democracia para distingui-la, por princípio, de uma oligarquia.

Esquecida a premissa maior ' o critério numérico de classificação ' diferenças adjetivas, embora importantes, ressaltam da comparação entre democracias e oligarquias, tal como convencionalmente aceitas: nível de participação, lisura eleitoral, financiamento do governo etc.

Mas, não sendo lógica e teoricamente impossível que um governo oligárquico possa apresentar características semelhantes às das democracias: lisura no trato dos recursos públicos, nas eleições etc., só restará, de fato, a diferença no número de participantes. Esta é a premissa crucial da distinção e o que transforma a democracia em um rebento estritamente evolutivo da oligarquia. Mais ainda: o critério numérico é a razão fundamental pela qual os teóricos da democracia não podem se evadir da conclusão de considerar a oligarquia, o governo de uns poucos, como a democracia em botão. As consequências lógicas desta filiação constituem sérios embaraços à teoria da democracia.

Os conceitos de participação, consentimento e representação estão confundidos desde o início da experiência de participação em negócios do Estado por outros que não os reis e as autoridades eclesiásticas. A experiênciaestáassociadaàinterrogaçãosobre qual seriaosentidoda participação senão o de dar conselho e assentimento a decisões do Estado, e quais as obrigações, incluindo a de representar ou não terceiros, que cabiam aos novos partícipes. Retomado nos séculos XI e XII, para final consagração constitucional no século XIII, foi a necessidade de obter auxílio em decisões de alta complexidade que fez reviver o princípio da Constituição de Justiniano, de 531, segundo o qual "o que afeta a todos deve ser aprovado por todos".

Graciano, um dos iniciadores da escola de Direito de Bolonha, retomará o princípio do "quod omnestangitabomnibus debetcomprobari" (QOT), em sua obra Decretum, publicada cerca de 1140, na qual é feito excepcional esforço para consolidar o Direito da Igreja, buscando-se encontrar "a concordância entre os cânones discordantes", isto é, o denominador comum entre normas contraditórias emitidas por diferentes representantes eclesiásticos no período em que a autoridade da Igreja ainda não estava centralizada. O princípio QOT não mais estará ausente dos debates constitucionais da Idade Média desde então. É certo que a antiguidade do princípio é vetusta, sendo sua origem anterior a Justiniano, mas 531 será a data referência para registro, quando ele for evocado nas sucessivas e frequentes convocatórias de assembleias por parte de reis e papas durante o século XII e até a famosa conclamação de Eduardo I, em 1295, que resultou na criação simbólica do Parlamento Modelo, nascido na Inglaterra. A erudição histórica confirma não corresponder a efeméride à ordem dos acontecimentos (tendo o QOT servido de justificativa para conclamações anteriores), sendo mais relevante, todavia, o reconhecimento de que os parlamentos não surgiram inteiramente de projetos jurídicos ou políticos elaborados pelos especialistas do Direito Canônico nem pelos juristas seculares. Tampouco foi o resultado irrefletido da agregação circunstancial de certo número e tipos de pessoas que poderiam, valesse estritamente o acaso, ser completamente diferentes. Não, os convidados aos concilia, ou conclaves, poderiam ser substituídos por outros indivíduos, mas não socialmente diferentes. Essa era a natureza dos parlamentos cujo objetivo nunca foi o de encontrar a melhor forma de organizar o governo, mas de buscar resultados imediatos em favor dos interessados nas decisões e que, em última análise, assumiriam os custos delas (Marongiu, 1968:55)2. Nesse contexto é que os parlamentos favoreciam a confirmação de acordos contratuais entre a assembleia, em nome do povo, e o rei, incluindo uma dotação de recursos financeiros ao rei em troca do compromisso deste de sancionar as medidas aprovadas pelo Parlamento (Marongiu, 1968:53).

À época, a pergunta sobre quais deveriam ser os convidados do papa ou do rei para discutirem negócios de Estado visava um conjunto não muito grande e bastante homogêneo de pessoas: nobres, proprietários, no caso de haver discrepância entre o primeiro e o segundo conjunto, príncipes, distinguindo-os dos nobres palacianos, altos magistrados, e, dependendo da cidade hospedeira do encontro, alguns poucos membros da classe alta local. Pelo fim do século XII, a regra de participação de todos os que arcariam com as consequências das decisões já se transformara em princípio geral de direito eclesiástico e público.

Dois aspectos potencialmente controversos e que serviriam de combustível a conflitos posteriores referem-se à doutrina firmada pelos canonistas de que a participação só tinha legitimidade em termos individuais, isto é, o membro de uma assembleia, conforme o princípio, só comprometia a própria responsabilidade na aceitação e cumprimento das decisões tomadas ' o que aparece como lógica implicação da norma que requer a participação na decisão daqueles que serão seus executores e, também, servos dela. Ao mesmo tempo, negava-se força representativa à voz e opinião dos membros individuais das assembleias, por mais que fossem representativos de uma corporação ou região. O consentimento legítimo a uma decisão coletiva requer a participação individual, sem a mediação de representantes.

A segunda característica problemática aponta para a exigência de unanimidade como critério de decisão das assembleias convocadas conforme o princípio de que todos os atingidos por uma matéria deveriam participar das decisões sobre ela.

O requisito tornou-se ao mesmo tempo mais necessário e difícil de ser atendido quando, a partir de inovação atribuída, não sem contestação, aos dominicanos, assembleias começaram a ser constituídas por membros que haviam sido eleitos em alguma instância inferior para falar em nome delas. A participação via representação, pelo menos parcial, foi uma inovação, ao que parece, paralela à constitucionalização do princípio Quod Omnes Tangit, vindo a se encontrarem as duas tradições no século XIV. Se a abertura para a participação via representação alargava o envolvimento, pelo menos simbólico, das comunidades representadas, facilitando o aumento no número de participantes de corpo presente, essa consequência favorável impunha custos crescentes à fidelidade ao critério de decisão por unanimidade, em algum momento flexibilizado para que se permitissem decisões por maiorias qualificadas.

A permanente interação entre prática e reflexão teórica ao longo dos dois séculos precedentes resultou na silenciosa reforma institucional constitucional em que conselhos deliberativos deixaram de ser convocados a critério de reis ou papas e adquiriram autonomia como órgãos constitutivos do Estado, lá pela metade do século XIV, quando, inclusive, já se tornara clara a grande disputa em torno do lugar da autoridade última das comunidades, se no papado, se nos conselhos eleitos. Quem estava qualificado para participar deles, mediante qual critério de seleção e como deveriam decidir foram questões que fixaram a agenda da grande transformação das organizações políticas autocráticas em organizações democráticas, processo que tomará, se examinado com rigor, seis séculos aproximadamente. Não sem haver, contudo, o interregno da monarquia absolutista, do século XVI ao XIX, em algumas nações.

A gradativa descentralização e criação de órgãos representativos, característicos da Alta Idade Média, serão interrompidas e substituídas por processos exatamente opostos, a partir do século XV, consubstanciados na instauração de monarquias absolutistas. Atualmente, o conceito de monarquia absolutista é mais objeto de disputa do que instrumento descritivo de uma realidade política, havendo, inclusive, autores que consideram mitológica a putativa existência de um sistema absolutista no passado. Em qualquer caso, há relativa concordância em quecoincidem aproximadamentenotempo aexpansãodocomércio interno, que leva à delimitação física de fronteiras nacionais, e do comércio internacional, a eliminação das estruturas intermediárias de poder representativo e a centralização política na figura do monarca3. É pela negação de tal sistema sem intermediação e centralizado, e dando início a outro ciclo histórico, que se estabelecem os sistemas representativos modernos, inicialmente em sua face oligárquica4.

O SISTEMA OLIGÁRQUICO: CONSTITUIÇÃO, DESEMPENHO E CRISE Durante todo o século XVII, já instalado o Parlamento como instituição legítima de auxílio ao governo real, as eleições inglesas foram, em sua maioria, indisputadas, isto é, somente um candidato se apresentava para ocupar o posto.

Por esta métrica, um sistema representativo maduro, isto é, em que representantes de duas ou três facções econômica e socialmente dominantes disputam os lugares de representação, indicou um avanço nas rotinas políticas.

Este foi o caminho percorrido pelos sistemas representativos, marcos de ruptura com um longo passado de organizações políticas autoritárias e, sempre, imprevisíveis. A transição de eleições sem concorrentes a eleições de competição restrita e a eleições efetivamente concorridas, quer pelo ângulo dos candidatos, quer pela perspectiva dos eleitores, resume o longo período iniciado, na Inglaterra, com o primeiro grande ato de reforma, de 1832, até 1924, quando, finalmente, com o direito de voto estendido às mulheres, eleseuniversaliza.

O mesmo trajeto será realizado, com maior ou menor velocidade, por todos os países ao ingressarem na era dos sistemas representativos. A superficial continuidade temporal do processo conduz à impressão de que a lógica de operação do sistema econômico-político é a mesma, ao longo de, pelos menos, dois séculos, limitando-se as mudanças a aspectos quantitativos, isto é, número de candidatos e número de eleitores. Na realidade, ao longo do processo dá-se importante modificação de sistema causal.

O conceito de sistema oligárquico serve a diversos padrões, ou patrões.

Participa ao mesmo tempo do nebuloso conjunto de sistemas não democráticos, sendo, nesta capacidade, absorvido pelo conceito mais amplo de autoritarismo, perdendo-se a nitidez de sua diferença específica, e de outro elástico conceito, o de democracia representativa, da qual representaria o estágio primitivo. Em razão dessa ambiguidade essencial, visitante perpétuo de mundos antagônicos, o sistema oligárquico é ora criticado por seu caráter antidemocrático, ora generosamente apreciado como uma democracia em botão. Em qualquer caso, não existem muitas teorias de sistemas oligárquicos que os tomem como uma unidade tipológica com propriedades diferenciadoras internas, lógica própria e padrões de funcionamento distintos tanto do autocratismo histórico, quanto da democracia representativa moderna. Ainvestigação sobre sistemas oligárquicos, em consequência, deve ser iniciada por clara profilaxia conceitual.

As definições operacionais para os dois primeiros dos três conceitos pertinentes: sistema representativo, sistema representativo oligárquico e sistema representativo democrático podem ser dadas sucintamente. Conceito crítico, assinalando a distinção entre os dois modos conhecidos, universais e de longa duração, de organizar a ordem política, o conceito de sistema representativo consagra compactamente os valores a que a civilização aderiu cumulativamente ao somar dos séculos. Antes de uma definição mais formal, é recomendável, portanto, a apresentação da lista de direitos por eles preservados: sistemas políticos representativos são complexos combinatórios de quatro predicados de direitos: de expressão, compreendendo todas as suas variantes; de organização, que compreende a liberdade de ir e vir, de reunião, de persuasão e recrutamento; de votar em eleições para ocupação de todos os cargos públicos submetidos a escolha popular; de ser votado para ocupar qualquer um desses lugares, atendidos os respectivos requisitos para preenchimento dos cargos. Parte integrante do conceito de "representatividade", exige-se que todos os predicados de direito estejam institucionalizados segundo o princípio das garantias mútuas, que é o exatocontrário do princípiodeameaçadecoaçãodoLeviatã hobbesiano. Aeficácia do conceito de política representativa supõe disciplinada obediência aos direitos liberais clássicos, salvaguardada por uma convenção civil: o princípio das garantias mútuas. Por ele, fica contratado, entre os membros da sociedade, que respeitarão reciprocamente a liberdade de cada um exercer os direitos constitucionalmente discriminados, incluindo os complexos combinatórios mencionados.

Expressando o conceito em definição semiformal, ele seria convenientemente descrito como segue: Sistemas representativos distanciam-se de sistemas monárquicos, autocráticos, pela novidade de que os lugares de autoridade pública devem ser preenchidos por eleição, antes que por indicação do monarca; pela defesa do princípio de que a sucessão em tais postos também se faça pelo expediente eleitoral; e pela rejeição da necessidade de juiz incondicionado para garantia da fidelidade aos direitos contratados.

Consagrado pelo hábito e pela eficácia na manutenção da ordem negociada, o princípio das garantias mútuas se revela suficiente para assegurar o cumprimento dos quatro conjuntos de direitos. O tremor institucional que a modéstia da definição oculta ocupou entre dois e três séculos para ser superado. Tanto porque os sistemas absolutistas com os quais a política representativa rompe reagem com violência à aposentadoria institucional, quanto pelas indecisões e experiências características do período imediato ao fim do absolutismo. Cenários mais utópicos do que realistas descreviam formas alternativas de vida em comunidade, nas quais era conspícua a ausência de poderes políticos institucionalizados e se tentava deduzir como seria o mundo social sem a presença do Leviatã. Naturalmente, a política representativa que veio a se instalar de maneira duradoura não estava prefigurada em nenhum cenário utópico, resultando, antes, de ensaios e conflitos reais sobre propostas controversas quanto à organização do novo mundo constitucional.

Registre-se que a conquista do mundo americano, africano e asiático (séculos XVI e XVII) se faz vitoriosa em momento de inflexão do potencial de sobrevivência da ordem absolutista, carente de projetos para o longo prazo, e, se não institucionalmente obsoleta, já em posição defensiva diante do futuro. É durante esta névoa institucional, de violência cega (nenhuma das rebeliões contra as monarquias autocráticas, do século XVI ao século XVIII, trazia rascunhos não utópicos do que pretendiam instaurar em substituição à autocracia) que se cristalizam certos experimentos nas relações políticas, percurso no qual o sangrento parto inglês antiabsolutista, antes e depois da Revolução de 1688, serviu de ponto de referência não utópica. A política representativa que se inaugurava não pertencia a nenhuma evolução aprimorada da espécie "autocracia", mas estupenda erupção institucional destinada a extinguir a variante monárquico-absolutista do estoque de possíveis alternativas da vida comunitária.

O sistema representativo se materializou na história sob duas variantes, uma delas operada pelo poder oligárquico. Nela, todos os direitos característicos dos sistemas representativos são exercidos, tendo vigência, inclusive, o princípio das garantias mútuas. A especificidade da política representativa oligárquica consiste nas qualificações impostas aos membros da sociedade para que usufruam os direitos subscritos. Fazem parte da sociedade política, em um sistema oligárquico, intitulados a consumir o completo conjunto de múltiplos direitos, aqueles que atendam às exigências para que se qualifiquem como membros titulares do sistema. As exigências desdobram-se em requisitos de renda, de gênero, de educação, de raça, de naturalidade, entre alguns outros que possam ser acrescentados por sociedades específicas, atendendo a características que lhes sejam exclusivas.

Por suposto, a amplitude de um sistema oligárquico, como organização política, como polis, é bastante inferior ao tamanho da sociedade, dele estando excluídos, preliminarmente, os pobres, as mulheres, os analfabetos, os estrangeiros naturalizados e as etnias economicamente subordinadas, a saber, no mundo colonial e ex-colonial, as etnias negra, indígena e asiática. Para os participantes da elite, o sistema funcionava conforme os mandamentos do modelo constitucional em que se fundamentava, enquanto para o demos nacional, a sociedade maior, faltavam precisamente o voto e a vigência universal dos direitos constitucionais. Indico, como exemplo, qualquer uma das sociedades da América Latina do século XIX, estando claro que o conceito se aplica igualmente a todos os sistemas representativos europeus e do norte da América à mesma época, século XIX. São os grandes senhores de uma economia ainda parcamente diversificada, e de poucas fortunas, que constituem tanto o eleitorado quanto os potenciais candidatos a administar aqueles direitos e a fazer respeitar, sem violações entre eles, o princípio das garantias mútuas. Na ausência de um Estado autocrático legítimo, e, em particular, dada a inexistência de um exército profissional de porte razoável, as forças armadas paraoficiais, o poder coercitivo, caução em última instância do cumprimento das leis, ou de desobediências bem-sucedidas, pertenciam aos proprietários de grandes pastos e de grandes lavouras. Eram exércitos privados, capazes de, em emergências, traduzir o princípio das garantias mútuas, se necessário, em princípio de mútuas arbitrariedades. Estando a força bem distribuída, resultava conforme ao interesse de todos a preservação do princípio, como fiança de usufruto comum daqueles direitos limitados aos membros da sociedade política. É quando se instala na vida comunitária um dos axiomas da poliarquia de Robert Dahl, o instante analítico em que os custos de repressão ao adversário se tornam superiores aos custos de tolerá-lo. Pela concepção de sistema representativo recém-exposto, o axioma poliárquico da tolerância expressa, genericamente, o princípio das garantias mútuas, responsável pela estabilidade de sistemas representativos, e não apenas do sistema democrático.

É indispensável registrar, para efeito de esclarecimento de um pré-juízo, que a representação em regime oligárquico é completa, embora restrita: os interesses legalmente reconhecidos estão não só incluídos nela, como a estabilidade do regime se sustenta, como é próprio da inclusão institucionalizada, pelo acordo unânime sobre quais deverão ser os excluídos. Sistemas oligárquicos estáveis atendem à fundamental exigência de todos os teóricos ' de J. J. Rousseau a James Buchanan, de John Rawlse Robert Nozick ' para que uma comunidade política seja reconhecida como uma entidade de limites claros: consentimento unânime sobre requisitos de pertencimento (e, pois, do complementar não pertencimento).