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Crescimento econômico e desenvolvimento urbano: por que nossas cidades continuam tão precárias?

O Brasil tem vivido nos últimos anos um ciclo de crescimento econômico sólido.

No período entre 1999 e 2009, o PIB cresceu a uma taxa anual de 3,27%, enquanto a população ocupada aumentou a uma taxa anual de 2,29%1. Além de significativo, este período foi marcado por uma mudança na condução da política econômica, que teve como uma das estratégias a expansão do mercado interno, incorporando parcelas maiores da população brasileira ao mercado, o que significou, particularmente a partir de 2005, que as variáveis mais relevantes para o crescimento passaram a ser o consumo interno e a formação bruta de capital fixo2. No âmbito das políticas socioeconômicas foram também implementados programas dirigidos à população mais miserável, com o objetivo de retirá-los do nível de subsistência precário em que se encontravam, mediante programas de transferência de renda (Bolsa Família) e um conjunto de políticas sociais destinadas a aumentar as oportunidades de empreendedorismo e desenvolvimento econômico3. Cabe também destacar a retomada do papel dos bancos e fundos públicos na provisão de crédito e na alavancagem dos investimentos públicos e privados, entre outros, por meio de programas como o PAC, Minha Casa, Minha Vida e o fomento a outros setores econômicos específicos (por exemplo, automóveis, construção naval etc.)4.

Do ponto de vista institucional, na década anterior, a partir de um intenso debate no seio da sociedade civil, nos partidos e entre governos acerca do papel dos cidadãos e suas organizações na gestão das cidades, foram anos de avanços no campo do direito à moradia e direito à cidade, com a incorporação à Constituição do país, em 1988, de um capítulo de política urbana estruturado em torno da noção de função social da cidade e da propriedade, do reconhecimento dos direitos de posse de milhões de moradores das favelas e periferias das cidades do país e da incorporação direta dos cidadãos aos processos decisórios sobre esta política5. Foi também no mesmo período que o processo de descentralização federativa, fortalecimento e autonomia dos poderes locais, propostos desde a Constituição de 1988, foram progressivamente implantados, processo limitado tanto pelos constrangimentos do ajuste macroeconômico como pela alta dose de continuidade política que o processo de redemocratização brasileira envolveu6.

Sinais e reflexos do crescimento econômico são visíveis em localidades, cidades e metrópoles brasileiras em várias regiões. A expansão e maior disponibilidade de subsídios públicos ao crédito para a produção habitacional, associada ao crescimento da economia, têm provocado um dos maiores ciclos de crescimento do setor imobiliário nas cidades já vividos no país7. As dinâmicas econômicas recentes têm desafiado as cidades a absorver esse crescimento, melhorando suas condições de urbanização de modo a sustentá-lo do ponto de vista territorial.

Os desafios não são poucos, já que não se trata apenas de expandir a infraestrutura das cidades para absorver um crescimento futuro, uma vez que a base - financeira, política e de gestão - sobre a qual se constituiu o processo de urbanização consolidou um modelo marcado por disparidades socioespaciais, ineficiência e grande degradação ambiental8. Porém, apesar dos sucessos da política econômica entre eles, um aumento espetacular do gasto público no setor de desenvolvimento urbano - e as promessas da descentralização e do Estatuto das Cidades, as marcas desse modelo continuam presentes em várias dimensões do processo de urbanização.

Este ensaio busca discutir alguns dos limites e obstáculos que têm incidido sobre a capacidade da rede urbana brasileira responder ao desafio de ampliar o direito à moradia e à cidade para o conjunto de moradores e propiciar um suporte adequado e sustentável para a expansão da produção e do consumo nas cidades. Tendo como base os resultados preliminares do relatório das cidades no Brasil (1990-2008)9, o artigo procura apontar relações entre a dinâmica econômica recente e as condições de urbanização das cidades, levando em consideração o modelo atual de financiamento e gestão do desenvolvimento urbano no país.

ECONOMIA E DINÂMICA TERRITORIAL NO BRASIL CONTEMPORÂNEO: MUDANÇAS E CONTINUIDADES Foge do escopo deste artigo retomar, no plano teórico, a análise dos entrelaçamentos entre o crescimento e dinamismo econômico e a produção e reprodução do espaço urbano e regional. O papel das cidades e regiões no processo de reestruturação produtivo-territorial e de globalização tem sido tema, desde os anos de 1990, de uma literatura crescente, que recebeu contribuições de vertentes como a chamada nova ortodoxia econômica espacial10 e o "urbanismo industrial"11. No cenário brasileiro, a retomada do debate teórico sobre as relações entre economia e território representa desafio ainda maior à luz das disparidades socioespaciais, da diversidade, do tamanho do espaço nacional e das características históricas do modelo de desenvolvimento brasileiro12, exigindo um esforço intelectual para atualizar as contribuições da economia política em relação à configuração do espaço brasileiro, a fim de gerar uma compreensão contemporânea daquilo que Brandão denominou os espaços do subdesenvolvimento13.

O escopo aqui será, portanto, mais modesto. Apresentamos alguns dados empíricos recentes sobre a dinâmica econômica nas cidades brasileiras e, a partir disso, geramos algumas hipóteses que precisam ser exploradas em pesquisas posteriores.

Argumentamos que algumas dessas hipóteses são instigantes e possibilitam um diálogo com a literatura brasileira mais crítica, na qual se problematiza as relações entre a economia e a trajetória das cidades e regiões em geral, e as mudanças e continuidades no padrão de desenvolvimento regional e urbano em particular. Isto é, ao longo do processo histórico de reestruturação socioprodutiva e territorial que acompanhou os vários ciclos econômicos do país, permanecem diversos desafios estruturais, principalmente os relacionados com as disparidades socioespaciais que marcam o território brasileiro na escala macrorregional e urbana.

A ESCALA MACRO REGIONAL São bem conhecidas as diversas transformações que ocorreram ao longo dos ciclos econômicos14, mostrando, por exemplo, as moldagens da dinâmica macroespacial e da economia durante as várias etapas da historia brasileira. Assim, a economia colonial agroexportadora, que se estruturou por meio das cidades-regiões de arquipélagos-autarquias, umbilicalmente conectadas à matriz europeia15, evoluiu, a partir da industrialização dos anos de 1930, para um espaço nacional. Conforme Oliveira16 descreveu, no período pós-1950 este processo desencadeou a transformação de uma configuração macroespacial de "economias regionais nacionalmente localizadas" para "uma economia nacional regionalmente localizada", crescentemente sob o comando hierárquico de São Paulo. Os laços de complementaridade produtiva e de especialização inter-regional evoluíram de acordo com um padrão no qual São Paulo exportava bens de maior valor agregado e importava produtos intermediários e primários do território brasileiro17. A fase marcou a consolidação de uma rede urbana mais densa, com efeitos de encadeamento inter-regionais de maior amplitude. O período pós-1970 apresentou uma desconcentração macroespacial da indústria para fora da região e do Estado de São Paulo, tanto impulsionada pelas chamadas deseconomias de aglomeração, como pelas políticas regionais explícitas do regime militar18. No pós-1990, inspirado pelo cenário de reestruturação produtivo-territorial e de abertura econômica sem políticas tecnológicas e industriais compensatórias, um conjunto de autores19 levantou um debate em torno da tese da fragmentação do espaço nacional. Na visão dos defensores da tese, algumas regiões dinâmicas (principalmente as localizadas no Sudeste, Sul e, parcialmente, no Centro- Oeste) estariam diretamente conectadas à economia internacional, enquanto os antigos laços de complementaridade produtiva ente as regiões brasileiras, que foram consolidadas durante o nacional-desenvolvimentismo, se desmanchariam rapidamente. Os estudos recentes sobre o Programa de Aceleração de Crescimento (PAC) argumentam que as políticas federais apenas reforçam esta tendência à fragmentação do território nacional por meio da consolidação de arranjos produtivos e polos exportadores especializados em segmentos como a mineração, a siderurgia e o agro-bussiness20.

Ao mesmo tempo, encontramos continuidades na configuração macroespacial do território brasileiro. Por exemplo, os estudos mais recentes do IBGE21 e do Ministério do Planejamento22 sobre as chamadas centralidades urbano-regionais, definidas em termos de um modelo de lugares centrais à la Christaller ampliado - que leva em consideração a capacidade de polarização econômica, e a presença de infraestrutura urbana, redes de telecomunicação e sedes governamentais apontam para um quadro de continuidade de polarização a partir do Sudeste e do Sul, que apenas gradualmente transborda para algumas novas centralidades em territórios específicos do Centro-Oeste.

Os dados levantados no âmbito do relatório "O Estado das Cidades no Brasil" para o período de 2002 a 2006 parecem confirmar este padrão. Classificamos os municípios brasileiros em relação a PIB per capita e dinamismo do PIB per capita23. Para as duas variáveis, definimos cinco extratos: muito baixo, baixo, médio, alto e muito alto. Analisamos o comportamento de municípios que fogem das situações médias, em quatro categorias de cidades: municípios com nível do PIB per capita abaixo e com dinamismo econômico muito acima da média brasileira (Mapa_1); municípios com nível do PIB per capita e dinamismo muito acima da média brasileira (Mapa_2); municípios com nível do PIB per capita abaixo da média brasileira, sem crescimento expressivo (Mapa_3); e municípios com um nível do PIB per capita muito acima da média brasileira, e sem crescimento expressivo (Mapa_4)24. As cidades com um PIB per capita muito acima da média brasileira concentram-se na maior parte no Sudeste, Centro-Oeste e Sul. Já as cidades com um nível do PIB per capita abaixo da média brasileira concentram-se principalmente na Amazônia e na região semiárida nordestina.

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A leitura mais detalhada da dinâmica macrorregional de algumas cadeias produtivas específicas, dando ênfase na classificação dos segmentos industriais (entre bens de consumo duráveis, não duráveis e bens intermediários) e os chamados serviços produtivos, isto é, aqueles que puxam a dinâmica das economias locais, também aponta um quadro de polarização a partir do Sudeste, do Sul e de uma parcela do Centro-Oeste. Os chamados setores dinâmicos (ou básicos) exportam a sua produção (para outras cidades do país ou para o exterior). Tipicamente, são setores como os serviços de apoio à produção (serviços financeiros e logísticos, serviços de consultoria etc.) ou os bens de consumo duráveis (máquinas e equipamentos, material de transporte etc.). Os chamados setores não dinâmicos (ou não básicos), como os setores de alimentação, bebidas, serviços pessoais, não exportam, mas apenas fornecem ao mercado da própria cidade. Foram adotados aqui dois indicadores gerais: (1) índices de especialização em termos do número de estabelecimentos25; (2) índices de concentração em termos do número de estabelecimentos26. Esses índices foram medidos segundo uma chave que classificou o grau de especialização e concentração dos estabelecimentos de acordo com a característica das cidades, utilizando tercis que definiram os níveis de concentração como alto, médio ou baixo. Os mapas mostram que os segmentos dinâmicos (os bens de consumo duráveis e os serviços produtivos) continuam concentrados em um número muito pequeno de cidades do Sul e do Sudeste (Mapas_4 e 6). As cidades especializadas e concentradas no segmento de bens intermediários localizam-se principalmente na Amazônia, Centro-Norte e Centro- Oeste. Trata-se de cidades com vocação de fornecimento de matéria prima e/ou insumos para a produção final (mineração, produtos químicos, papel, celulose, petróleo etc.). Já as cidades especializadas e concentradas nos bens de consumo não duráveis (bebidas, alimentação, serviços pessoais etc., ou seja, os serviços que não são exportados) seguem a dinâmica populacional, ou seja, instalam-se nos grandes centros urbanos mais próximo das regiões litorâneas (Mapa_5).

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Essa configuração macroespacial das cadeias produtivas reforça hipóteses já conhecidas que se referem aos limites da desconcentração espacial e à chamada "desconcentração concentrada" do dinamismo econômico brasileiro27. Os dados apontam também que, mais do que o porte populacional ou a situação na hierarquia da rede urbana, a variável que mais incide sobre o dinamismo econômico e as condições de desenvolvimento urbano do município é a própria localização no território. Tanto em 1991 como em 2000, as melhores performances estão claramente concentradas no Sudeste e no Sul, e nos municípios do Centro- Oeste mais próximos ao Sudeste (Sul de Minas, Triângulo Mineiro e Sul de Goiás).

RETRATO DA PRECARIEDADE: A INFRAESTUTURA DOS DOMICÍLIOS Para a análise das condições de urbanização do país, construímos um indicador suprasetorial replicável no tempo e disponível para todos os municípios brasileiros, que pode ser lido como uma proxy das condições de urbanidade neles presente28. Sinteticamente, a metodologia proposta procura dimensionar qual é o percentual dos domicílios do município, em suas áreas urbanas e rurais, onde existe infraestrutura básica, incluindo abastecimento de água, afastamento do esgoto e lixo e presença de banheiro, existência de luz elétrica e localização e densidade do domicílio29. Partindo-se do pressuposto de que uma política de desenvolvimento urbano tem, entre outros, o objetivo de garantir condição de urbanização totalmente adequada para cada um dos domicílios brasileiros, consideramos como "adequado", de acordo com os dados disponíveis, o domicílio que não apresentasse qualquer inadequação. Os critérios e indicadores selecionados são apresentados na Tabela_1.

Após o processamento dos dados censitários, foram elaborados mapas e análises quantitativas e comparativas sobre a adequação dos domicílios nos municípios, analisando também separadamente os domicílios urbanos e rurais de cada um.

Também foram feitas projeções das variáveis, com base nos dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD-IBGE) para 2006 e 2008, para subsidiar a construção de hipóteses sobre as mudanças ocorridas na década de 2000, antecipando-se aos resultados do censo 2010.

A leitura dos mapas e tabelas em 1991 revelou um país cujas cidades apresentavam baixas condições de urbanidade, menos de 23% de domicílios totalmente adequados e cerca de metade dos municípios com 0% de domicílios totalmente adequados. Embora indicasse avanços, o retrato das condições de urbanização em 2000 ainda permanecia preocupante. Apenas 33% dos domicílios do Brasil eram totalmente adequados, 30,5 milhões de domicílios tinham alguma inadequação e nenhum município apresentava 100% de seus domicílios plenamente adequados. O município com melhores condições apresentava 87,2% de domicílios totalmente adequados. A projeção de 2008 parece indicar avanços em ritmo apenas ligeiramente mais intenso: a porcentagem de domicílios adequados cresce 10,26 pontos percentuais entre 91 e 2000 e 12,63 pontos no período subsequente.

Mais do que o porte populacional ou a posição na rede urbana30, a variável que mais parece incidir sobre a condição de desenvolvimento urbano dos municípios é a localização no território nacional. Tanto nos dados de 1991 como nos de 2000, os melhores percentuais de adequação estão concentrados em São Paulo, Rio de Janeiro, sul de Minas Gerais, Triângulo Mineiro e sul de Goiás. Em seguida, na região Sul e em alguns pontos da franja atlântica do nordeste do país. Nesta região a média de adequação dos municípios é quase duas vezes maior do que a média brasileira. Se retirarmos os municípios deste grupo, a média de domicílios adequados em 2000 cai de 33% para 19%.

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Mapas_7_e_8

Na comparação dos dados de 1991/2000/2008 entre as regiões, observa-se variações positivas em todas as regiões. No entanto, as maiores variações percentuais ocorreram nas regiões onde já havia melhores condições em 1991.

Embora esse quadro indique que na Amazônia, no Nordeste e no Centro Oeste os percentuais de domicílios adequados tenham mais que dobrado no período, os maiores avanços em pontos percentuais ainda se dão nos municípios inseridos em regiões que já são as mais bem estruturadas. Por outro lado, vem ocorrendo um espraiamento das melhores condições, conforme mostram os Mapas_9, 10, 11 e 12.

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Os municípios que em 1991 possuíam alta porcentagem de domicílios com apenas uma inadequação constituíram a região que em 2000 tinha melhores condições de urbanização (Mapa_11), sendo que os dados de 2000 mostram o espraiamento de municípios nessa mesma situação rumo ao Sul e Centro-Oeste, sugerindo uma provável continuidade desse processo na década seguinte (Mapa_12).

Tabela_3

A observação mais atenta desses indicadores revela, no entanto, que a precariedade também está presente na região Sudeste, que tinha apenas metade de seus domicílios totalmente adequados em 2000 e 65% na projeção de 2008.

Considerando que nesta região se encontram a maior parte das cidades mais populosas, e 42,2% dos domicílios do país, isto nos dá a dimensão do peso do contingente de domicílios sem urbanidade no seio da região mais próspera e estruturada do país. A desigualdade socioespacial tem uma clara expressão regional, mas tem também uma dimensão intra-urbana persistente no modelo de desenvolvimento urbano do país.

A ESCALA INTRA-URBANA A literatura sobre a produção capitalista das cidades em geral, e sobre a relação entre o mercado e o urbano no caso brasileiro em particular, é vasta e foge ao escopo deste trabalho recuperá-la. O modelo de exclusão territorial, analisado pioneiramente por Kowarick31, aponta para um urbano dividido entre a inserção nos circuitos avançados e globalizados de mercado para poucos e a negação do direito à cidade para a maior parte dos moradores urbanos32.

Para os nossos objetivos, cabe destacar um eixo central desse debate: o dinamismo dos circuitos econômicos não produziu cidades com urbanidade33. É desnecessário dizer que o fenômeno não é novo; já Oliveira34, na sua crítica à razão dualista cepalina, de um segmento atrasado que estaria dificultando o avanço do moderno, ressaltava que nas cidades brasileiras encontramos um imbricamento do arcaico e do moderno. Em sua visão, o padrão de industrialização e urbanização no período que se estende do pós-guerra até o milagre brasileiro produzia cidades nas quais o nível do salário real do trabalhador não acompanhava o ritmo do crescimento econômico35. Isso significa que a relação salarial não garantia nem sequer os custos de reprodução da força de trabalho urbana em meio à pujança econômica: A produção ilegal das moradias e o urbanismo segregador são produtos deste descompasso e das características do mercado imobiliário e fundiário nas cidades - sobre cujos agentes não pesa nenhum constrangimento antiespeculativo - e das características dos investimentos públicos, que favorecem o mercado concentrado e restrito36.

Considerando este pano de fundo conceitual, examinamos dados exploratórios sobre a evolução da massa salarial por empregado e o crescimento do PIB per capita no período de 2002 a 2006. Os Gráficos_1 e 2 mostram a evolução do quociente das duas variáveis37. Nas cidades que apresentam um dinamismo muito acima da média brasileira em termos do crescimento do PIB per capita no período de 2002 a 2006, o crescimento da massa salarial por empregado não acompanha o aumento do PIB per capita. Este resultado vale tanto para as cidades com um PIB per capita (muito) abaixo ou (muito) acima da média brasileira.

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Já nas cidades com dinamismo igual ou aquém da média brasileira no referido período, o crescimento da massa salarial consegue acompanhar melhor o dinamismo do PIB per capita, já que não há o que distribuir (Gráfico_3).

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Esses dados são parciais e foram compostos por meio de fontes diferentes; assim, é necessário certa cautela na formulação de hipóteses mais amplas38. De qualquer forma, o descolamento entre a evolução da massa salarial por empregado e o PIB per capita nas cidades dinâmicas sugere uma distribuição funcional da renda, isto é, a entre salários, lucros e renda da terra, que favorece os fatores de produção capital e terra, em detrimento do fator de trabalho. O quadro remete à imagem da cidade patrimonialista descrita por Maricato39, capturada por um ciclo vicioso de concentração de patrimônio, poder econômico e poder político. Cabe lembrar - e ao contrário do que afirma a narrativa mainstream40, que ainda interpreta o crescimento econômico local, a valorização da terra e o desenvolvimento urbano como variáveis sinônimas - que, na ausência de mecanismos compensatórios, o dinamismo econômico e a distribuição funcional de renda distorcida compõem um coquetel perverso, tendendo a agravar a situação do trabalhador pela exclusão socioespacial, alimentada pela valorização especulativa da terra.

Para explorar melhor esta última hipótese, elaboramos dados que relacionam a economia da cidade (conforme mensurada pelo nível do PIB per capita em 2002 e o seu crescimento no período entre 2002 e 2006) e as condições de urbanização no ano 2000, conforme evidenciado pela porcentagem de domicílios perfeitamente adequados. No universo de 59 cidades do grupo de cidades muito dinâmicas, e com um PIB per capita abaixo da média brasileira, por exemplo, o Gráfico_4 aponta para baixas condições de urbanização: a maioria desses municípios tem menos de um 10% dos domicílios perfeitamente adequados.

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No Gráfico_5 resumimos as condições de urbanização para o outro extremo do substrato de cidades, isto é, as com um nível do PIB per capita e um dinamismo acima da média brasileira. Percebemos que, das 225 cidades que pertencem a este substrato, uma parcela substancial possui mais do que metade de seus domicílios perfeitamente adequados. Ao mesmo tempo, chama atenção a grande dispersão das condições de urbanização: mais de um terço das cidades "capitalizadas" em termos do nível e do dinamismo do PIB per capita não apresenta sequer 20% dos domicílios perfeitamente adequados.

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As informações nos Gráficos_4 e 5 apenas permitem a formulação de uma hipótese: de acordo com a lógica da produção do espaço urbano e regional brasileiro, as condições de urbanização são compradas no mercado, como veremos adiante. Mas, num sistema de acumulação que não reproduz os custos da força de trabalho, e com um Estado que apresenta capacidade de investimento em urbanização limitada e quase inexistente regulação do mercado imobiliário e da terra urbana, o mercado não acompanha o crescimento econômico da cidade, produzindo cidades sem urbanidade.

POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO URBANO: CONTINUIDADES E TRANSFORMAÇÕES A política nacional de desenvolvimento urbano foi estruturada nos anos de 1960/ 1970 por meio da montagem de um sistema de financiamento de habitação e saneamento. O governo federal arrecada e redistribui, mediante empréstimos, os recursos da principal fonte de financiamento dessas políticas:o fundo destinado a indenizar trabalhadores demitidos sem motivo, cuja arrecadação líquida é designada para financiar programas de saneamento e habitação (Fundo de Garantia do Tempo de Serviço - FGTS). Na habitação, o modelo baseava-se no financiamento da produção privada e de companhias públicas, incorporando posteriormente a oferta de crédito bancário para o consumidor final41. Na política de saneamento, o financiamento foi canalizado para companhias estaduais. Como o sistema dependia do retorno do investimento ao fundo público, pago pelos beneficiários finais através de tarifas dos serviços de saneamento e das prestações da casa-própria, os sistemas expandiram-se mais nas regiões de maior renda, onde o retorno financeiro dos investimentos era garantido42. Nem na habitação nem no saneamento este modelo foi capaz de prover condições adequadas de moradia para a maior parte da população, cuja renda não a habilitava para a condição de "demanda" neste mercado de casas e infraestrutura. O modelo foi estruturado para atender basicamente às regiões urbanas, e particularmente as grandes cidades, onde havia mercado e escala de demanda para os produtos.

Paralelamente, o mesmo Estado regulou a produção e a expansão das cidades, por meio de leis de parcelamento, zoneamentos e planos urbanísticos, delegando ao loteador privado a missão de produzir terra urbanizada, com infraestrutura e espaços públicos para a expansão da cidade43.

De acordo com este modelo, o mercado formal de urbanização produz, privadamente, "cidade". Isto de fato ocorreu para as classes médias e altas; para os demais brasileiros, no campo e nas cidades, restou uma inserção precária e ambígua no território: sem condições básicas de urbanidade, com vínculos frágeis com a terra que ocupam, vulneráveis a expulsões e remoções.

Nas cidades, o resultado foi uma urbanização sem infraestrutura básica, ora pela omissão do poder local da tarefa de fiscalizar o mercado formal, que frequentemente deixa os loteamentos sem infraestrutura, ora por sua incapacidade de ofertar moradia e loteamentos adequados aos grupos de menor renda, impulsionando um mercado privado paralelo de baixíssima qualidade urbanística e habitacional.

Essa lógica impôs um padrão predatório que condenou as cidades como um todo a um modelo insustentável do ponto de vista ambiental e econômico, já que impõe perdas ambientais e externalidades negativas para seu conjunto muito difíceis de recuperar. Em primeiro lugar, a espacialização da concentração das oportunidades em um fragmento da cidade, e a ocupação extensiva de suas periferias densas, precárias e cada vez mais distantes, impõe um padrão de circulação e mobilidade dependente do transporte sobre pneus e, portanto, de alto consumo energético e alto potencial poluidor. Por outro lado, a ocupação das áreas frágeis ou estratégicas do ponto de vista ambiental - como são os mananciais de abastecimento de água, os complexos dunares ou mangues - são decorrentes da combinação de um padrão extensivo de crescimento por abertura de novas fronteiras e da "expulsão" permanente da população mais pobre das áreas ocupadas pelo mercado. Por fim, a engenharia urbana mecânica que procurou transformar a cidade em máquina de produção e circulação tratou sua geografia natural - como rios, vales inundáveis e encostas - como obstáculo a ser superado, aterrando, terraplanando e caucionando as águas, num desenho que procura minimizar as perdas territoriais para o mercado de solos.

Tanto para os segmentos empresariais como para os autoconstrutores do habitat popular, a ação dos governos locais, investindo em urbanização ou regulando o território, tem sido decisiva. Para o mercado formal de produção da cidade, a relação com o aparato estatal se dá sobretudo por meio da produção e do fornecimento de bens cujo demandatário é o próprio Estado - é o caso das empreiteiras de obras públicas e de concessionários de serviços urbanos como coleta de lixo, transporte, entre outros44. Ocorre também pelo estabelecimento do marco regulatório das transações econômico-jurídicas neste mercado, nas leis e nas normas que afetam a competitividade e a rentabilidade de seus produtos, da política de tributação sobre os imóveis às normas de uso e ocupação do solo.

Nas cidades brasileiras, é forte a presença desses setores no encaminhamento dos processos decisórios e na implementação de projetos e programas de urbanização, garantindo seus mercados e uma rentabilidade mais segura para seus investimentos45. Esta acontece com base no estabelecimento de conexões privilegiadas com segmentos burocráticos de agências públicas, assim como pelo controle político do Executivo e do Legislativo municipais.

Se para o mercado formal o Estado brasileiro tem sido o principal referencial de indução ou obstaculização de expansão do setor, para os autoconstrutores do habitat popular a ação do Estado é, também, central. Tal relação, igualmente imersa em um terreno marcado pela ambiguidade, é estabelecida com base no grau de tolerância por parte do aparato estatal em relação a ocupações e demais atos de infração à legalidade instituída no marco jurídico e no grau de acesso aos bens públicos - como infraestrutura e serviços urbanos - distribuídos pelo Estado. A partir dos anos de 1990, governos, em todas as instâncias, começam a investir em políticas de urbanização de assentamentos precários. Esse momento coincidiu também com os processos de redemocratização do país, que pressionava por uma resposta, principalmente por parte dos governos locais, às demandas populares de consolidação e urbanização. A urbanização ex-post passa a ganhar um espaço importante na agenda urbana, assim como nos processos político- eleitorais em nível local, com reverbarções significativas em outras instâncias de poder, como veremos na próxima seção.

No âmbito do mesmo processo político, a chamada "agenda de reforma urbana" foi sendo formulada e institucionalizada mediante, principalmente, reformas no ordenamento legal do país e processos de constituição de espaços de participação popular, como conferências e conselhos46. Do ponto de vista da gestão territorial, embora desde 2001 tenha sido aprovado um novo marco regulatório - o Estatuto da Cidade -, que, em tese, dotaria os municípios de maior poder sobre o processo de urbanização, as formas predominantes de regulação parcelamento do solo e zoneamento - foram pouco modificadas, e o pacto político territorial que permitiria a implementação da função social da propriedade não ocorreu47. O mesmo podemos afirmar em relação às instâncias participativas no campo do desenvolvimento urbano - mesmo quando institucionalizadas não ganharam força e enraizamento a ponto de reverter o sentido dos processos decisórios sobre o desenvolvimento urbano no país. Foge do escopo deste artigo analisar os bloqueios que se antepuseram à implementação dessa agenda, assim como as inovações e as formas de resistência que estas propiciaram. Para efeito da hipótese que pretendemos apresentar, mais do que uma suposta "vontade política" de implementar um plano diretor participativo ou de fortalecer instâncias de participação, os governos carecem claramente de incentivos para fazê-lo, já que, como veremos adiante, os processos decisórios sobre os investimentos e o destino da cidade são, no atual modelo federativo e sistema político brasileiros, estruturados sob outra lógica48.

No âmbito do governo federal, modificações importantes na política de habitação ocorreram no governo Lula, com um aumento espetacular no volume de recursos disponibilizados para o desenvolvimento urbano. Os dados sobre os repasses do Orçamento Geral da União para estados e municípios revelaram um salto de quase oito vezes entre 2001-2004 e 2005-2008. O crédito - especialmente para os beneficiários finais - elevou-se mais de dez vezes49. Além disso, a combinação de subsídios diretos ao beneficiário final com crédito mais acessível propiciou um aumento da oferta de casas e apartamentos, incluindo extratos de renda que se encontravam fora do mercado formal, sobretudo na faixa de 5 a 10 salários mínimos de renda familiar mensal.

No entanto, estes recursos estão sendo disponibilizados para o tomador final ou transferidos para os governos estaduais e locais sem que tenha ocorrido uma mudança significativa nos processos de gestão e ordenamento do solo, como ressaltamos anteriormente, assim como nas arenas decisórias sobre os investimentos em desenvolvimento urbano, como veremos adiante.

FEDERALISMO À BRASILEIRA: ENTRE A DESCENTRALIZAÇÃO TUTELADA E O NEOLOCALISMO COMPETITIVO Nos anos de 1980, ao modelo centralizado da política de desenvolvimento urbano estruturado no período autoritário, com o poder decisório sobre a destinação de recursos concentrado sobretudo na esfera federal se contrapôs uma pauta municipalista que ganhou espaço com a nova Constituição. Contudo, pode-se dizer que na área de desenvolvimento urbano, diferentemente do que ocorreu em áreas como a educação e a saúde, não houve uma reforma do Estado nem na direção de uma descentralização autônoma, com municípios financiados por recursos próprios, nem na estruturação de um sistema com uma clara hierarquização de competências de gestão entre os níveis de governo financiado por fontes estáveis e permanentes50.

O texto constitucional aumentou a participação dos municípios nas transferências constitucionais, fortalecendo-os financeiramente e atuando de forma redistributiva com a intenção de diminuir as desigualdades entre os grandes municípios (com maior capacidade de arrecadação) e os pequenos (mais dependentes de transferências)51. No entanto, mesmo com o aumento de recursos advindos das transferências obrigatórias, como o Fundo de Participação dos Municípios, as receitas municipais são insuficientes para produzir condições adequadas de urbanização. A maior parte dos municípios depende de acesso a crédito junto a bancos públicos ou de transferências voluntárias dos governos estadual ou federal, caracterizando o que a literatura sobre federalismo no Brasil denomina descentralização tutelada, ou seja, aquela que é feita por meio de transferências negociadas caso a caso, mantendo uma frágil relação de dependência entre a esfera local e a central, baseada em laços políticos, técnicos ou institucionais que podem ser efêmeros52.

O principal fundo financiador do desenvolvimento urbano - o FGTS - tem em seu Conselho Curador a principal arena para definição das diretrizes e dos programas para alocação dos recursos. Este conta com uma representação de empregados e empregadores, mas não possui representação de estados e municípios. Em outras palavras, ainda que suas decisões sejam fundamentais para o financiamento das políticas de desenvolvimento urbano dos governos locais, o Conselho não é uma arena com representação federativa53.

Com receitas próprias limitadas, restam aos municípios o acesso ao crédito e as chamadas transferências voluntárias. As transferências são efetuadas por meio de convênios dos municípios com os governos estaduais e federal, estabelecidos por processos de seleção conduzidos pelo Executivo (o chamado orçamento programável) ou pelo Legislativo (as emendas parlamentares)54. A continuidade do perfil das emendas individuais e seu papel no orçamento público ao longo de mandatos presidenciais com agendas distintas demonstram, além da pouca relevância para o centro da agenda, a alta funcionalidade política deste mecanismo, que, com um baixo custo, pode, em conjunturas específicas, apresentar rentabilidade elevada do ponto de vista da governabilidade55. Embora envolvendo valores pequenos, a emenda individual "carimbada" pode ter impactos positivos no sucesso eleitoral e sobrevivência política dos parlamentares. Se do ponto de vista dos grandes objetivos da coalizão governante as emendas têm pouca importância, é necessário ressaltar que no âmbito da competição política no município, base fundamental para definir a reeleição de um parlamentar, este mecanismo pode ser crucial.

Considerando as regras atuais de organização partidária e de competição eleitoral, assim como os custos crescentes das campanhas eleitorais, os parlamentares necessitam não apenas de mecanismos de acesso à distribuição de recursos públicos, como também de alternativas de financiamento de suas campanhas para garantir sua sobrevivência política. O controle de postos-chave na máquina estatal em condições de interferir nas regras de contratação de serviços e obras, assim como a garantia de um fluxo de recursos para alimentar esta máquina podem responder a esta dupla função: de provocar possíveis retornos eleitorais positivos por parte dos beneficiários diretos das obras e serviços, e de recepção de possíveis prêmios por parte dos contratistas sob a forma de contribuições para custear campanhas56. Não é por acaso que a área de desenvolvimento urbano - hoje gerida pelo Ministério das Cidades - tem sido, juntamente com a área da Saúde, a que mais recebe emendas por parte dos congressistas.

O peso e a importância desses mecanismos para o modelo político eleitoral e o chamado presidencialismo de coalizão ajudam a entender a proliferação de novos municípios, a manutenção de estruturas locais precárias e pouco autônomas e a dificuldade de estabelecimento de relações horizontais entre os entes federados, mediante arranjos federativos colaborativos. No modelo de gestão predominante, os municípios atuam de forma isolada; enquanto as relações verticais entre União, estados e municípios se estruturaram para o desenvolvimento das políticas de desenvolvimento urbano, as relações horizontais, entre municípios, não se consolidam, e as formas de cooperação intermunicipais são poucas e frágeis. Este tema é particularmente grave no caso dos aglomerados urbanos e regiões metropolitanas que até hoje não encontraram caminhos para constituir esferas possíveis de planejamento e gestão57.

Nesse sentido, os dados remetem ao debate crítico sobre o significado das mudanças na organização territorial do Estado brasileiro que ocorreram no período pós-1988. Alguns autores argumentam que emergiu um padrão neolocalista e competitivo, com baixa capacidade endógena de colaboração interfederativa na provisão de serviços territoriais de interesse comum. Fiori58, por exemplo, afirma que, a maneira pela qual o processo de descentralização foi conduzido ao longo dos anos de 1990 tornou as relações federativas cada vez mais competitivas, culminando num cenário de guerras tributárias e desregulamentação competitiva envolvendo estados e municípios. A supervalorização do câmbio e as taxas de juro elevadas que acompanharam o Plano Real, reforçadas pela liberalização do arcabouço institucional que norteava os investimentos e o comércio, permitiram o ingresso maciço das cadeias produtivas e do capital financeiro internacionais, montando a cena para o que o autor denominou, de forma provocativa, a "federação emergente dos mercadores"59, ou, na terminologia de Oliveira60, o leilão invertido envolvendo os entes federativos e o setor privado61.

NOTAS FINAIS Nas décadas de 1990 e 2000, observou-se uma melhora das condições de adequação dos domicílios no país. No entanto, o modelo de política habitacional calcado apenas no financiamento da compra de uma unidade nova - vigente desde os anos do BNH - não atingiu uma parcela significativa da população,entre zero e três salários mínimos de renda familiar mensal, onde se concentra mais de 90% do déficit habitacional. População que não consegue acessar o mercado e, portanto, não tem acesso à moradia adequada. Tampouco se equacionou a dimensão urbanística deste modelo; a expansão urbana continua ocorrendo de forma fragmentada e desestruturada, gerando um padrão precário de mobilidade, além de grandes vulnerabilidades urbano-ambientais. Sem qualquer política associada de fortalecimento da capacidade e do poder de gestão sobre o território e na ausência de qualquer constrangimento em relação à transferência das mais valias geradas coletivamente sobre o preço da terra, grande parte dos recursos, inclusive dos subsídios públicos, é transferida sobre os preços dos terrenos, provocando um espraiamento ainda maior das cidades e reiterando um processo de exclusão para rendas mais baixas. Hoje, o mercado imobiliário, aquecido pela enorme injeção de recursos para a produção habitacional por meio do Programa Minha Casa Minha Vida (2009), afirma encontrar dificuldades para implementar novas unidades, por falta de terrenos com infraestrutura adequada. Os empreendedores cobram dos municípios a provisão de infraestrutura básica de urbanização. O Estado, por sua vez, não está estruturado para desenvolver políticas de produção de cidades ex-ante - é diminuta a capacidade de financiamento local da urbanização - mesmo em contextos de grande dinâmica econômica - e menor ainda as possibilidades de planejamento e gestão. A exceção dos subsídios - já mencionados - para produção de casas, a maior parte dos recursos injetados em urbanização na década de 2000 foram destinados a programas de intervenção em assentamentos precários - procurando remediar as precariedades produzidas pelo modelo em curso.