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A rotatividade dos servidores de confiança no governo federal brasileiro, 2010- 2011

Em 7 de outubro de 2007, o então Presidente Luiz Inácio Lula da Silva nomeou Luiz Antonio Pagot para a Presidência do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit). Essa nomeação, de acordo com a mídia à época, era um agrado ao governador do Mato Grosso, Blairo Maggi, e ao Partido da República (PR)1. Naquele ano, o PR só não foi mais fiel ao governo em plenário, com uma taxa de 89,63% de apoio às Propostas do Executivo, do que o Partido dos Trabalhadores (PT), com taxa de 93,95%2. A nomeação de Pagot seguiu, portanto, critérios relativos à formação de maiorias no Presidencialismo de coalizão.

Como Presidente do Dnit, Pagot, filiado ao PR desde 5 de março de 2007, ocupou um cargo DAS-6. O acrônimo DAS refere-se a cargos de Direção e Assessoramento Superior, que são os únicos de "livre Provimento" no Executivo federal brasileiro. Ou seja, a eles podem ser indicadas pessoas que não fizeram concurso (embora essa não seja a regra), como no caso de Pagot. O número 6 indica o mais alto nível desse tipo de cargo - acima dele, só o secretário- executivo do ministério (ocupante de um cargo nes - Natureza Especial) e o então ministro Alfredo Nascimento.

Pouco menos de quatro anos após sua nomeação, no início de julho de 2011, o Presidente do Dnit foi acusado de liderar atos corruptos relativos a contratos de obras. Outros servidores da cúpula do Ministério dos Transportes foram afastados junto com Pagot3. Diretores regionais do Dnit correram riscos desiguais de também perder o emprego: alguns deles tinham fortes padrinhos políticos, enquanto outros já eram investigados pelo Tribunal de Contas da União4.

De acordo com a imprensa, a presidenta Dilma Rousseff aproveitou a oportunidade para "limpar" a corrupção do Dnit e do Ministério dos Transportes. Para isso, demitiu diversos servidores de confiança filiados ao PR e a outros partidos, Luiz Antonio Pagot entre eles. O ministro Alfredo Nascimento, também presidente nacional do partido, anunciou que o PR deixaria a base do governo e entregaria os cargos de confiança que ocupa no governo federal5. A decisão foi posteriormente revista. O ministro caiu, e a presidenta recebeu elogios internacionais pelas demissões feitas devido à descoberta de atos corruptos6.

A narrativa apresentada acima sobre a burocracia do governo federal brasileiro e sua relação com os partidos políticos e a presidência da República é a do cotidiano jornalístico: presidente nomeia servidor de confiança com base em indicação de aliados, esse servidor é associado a atos corruptos e a nova presidenta o demite porque o escândalo ganha bastante espaço na mídia e atinge, indiretamente, sua credibilidade.

Essa narrativa talvez ilustre, no entanto, uma parte pequena da realidade. O caso de Luiz Antonio Pagot no Dnit é um exemplo de rotatividade de servidores de confiança no governo federal brasileiro. Pagot foi alçado ao cargo por afinidades partidárias e demovido deste devido à publicização do escândalo de corrupção em que esteve envolvido.

Para contextualizar o caso de Pagot e outros servidores de confiança filiados ao PR, devemos olhar o histórico dos 134 filiados a esse partido que ocupavam cargos DAS em dezembro de 2010. Trinta e oito deles (28,35%) foram demitidos até abril de 2011, possivelmente como resultado da mudança de governo. De maio até o fim de julho de 2011, ainda não contabilizando as demissões decorrentes do escândalo no Ministério dos Transportes, apenas quatro outros filiados ao PR foram demitidos de seus cargos de confiança. Notamos que a taxa de permanência dos funcionários das filiados a esse partido foi 66,7%, a mais alta de todos os partidos entre dezembro de 2010 e abril de 2011. A média do tempo de filiação dos que permaneceram em seus cargos é de 13,3 anos, lembrando que o PR resultou da fusão do Partido Liberal (pl) com o Partido de Reedificação da Ordem Nacional (Prona) em outubro de 2006.

Afinal, quais são os determinantes de mudanças na composição da burocracia - ou sua "rotatividade" - no Brasil? A estabilidade de ministros e burocratas é considerada importante por analistas políticos, para que o setor público atinja bons resultados e seja responsivo às demandas dos cidadãos. O excesso de estabilidade dos burocratas em seus cargos, no entanto, pode ser também associado à corrupção7. Ainda que Luiz Antonio Pagot seja inocente de atos corruptos, é fato que ele permaneceu à frente do Dnit por quase quatro anos, tempo suficiente para relacionar-se bem com lobbies ilícitos.

A literatura geralmente analisa a rotatividade de servidores públicos com relação ao setor privado, verificando o que torna certos burocratas atraentes para empresas privadas8. Essa é uma questão importante, sobretudo na área econômica9. Este artigo analisa uma questão correlata: a rotatividade dos mais de 20 mil servidores de confiança dentro do governo federal brasileiro entre dezembro de 2010 e abril de 2011.

A principal pergunta a ser abordada é: a rotatividade dos funcionários se deve a escândalos de corrupção ou à mudança do chefe do Executivo? Nossos dados mostram que a taxa de permanência dos 20.808 servidores de confiança no governo federal brasileiro entre dezembro de 2010 e abril de 2011 é 58,61%10.

Escândalos de corrupção não explicam esse resultado, enquanto a mudança do chefe do Executivo é um fator mais plausível, de acordo com nossa análise.

Outros aspectos como a estabilidade de funcionários de carreira - que frequentemente ocupam cargos de confiança - e a predileção de ministros por servidores com longo tempo de serviço público para ocupar cargos desse tipo podem dar uma visão mais completa desse fenômeno.

As evidências apresentadas são descritivas. Trata-se de uma análise exploratória, sem a pretensão de chegar a conclusões definitivas sobre o assunto. Essa análise se justifica, entre outros motivos, porque sabemos pouco sobre como o Executivo funciona no nível federal brasileiro para além da composição dos gabinetes ministeriais11 e de alguns estudos de caso sobre ministérios bastante relevantes12. Sabemos pouco também sobre fatores que afetam a continuidade de políticas públicas no Brasil. A rotatividade de burocratas é, plausivelmente, um desses fatores.

O artigo está dividido em quatro partes. A primeira apresenta o tema dos cargos de confiança e a literatura internacional sobre mudanças na composição da burocracia. A segunda seção apresenta quatro hipóteses referentes à rotatividade dos servidores de confiança e seus resultados. A terceira seção discute os resultados e a quarta apresenta conclusões e apontamentos para estudos futuros.

I. CARGOS DE CONFIANÇA NO BRASIL Os cargos de Direção e Assessoramento Superior (DAS) foram fruto da reforma administrativa iniciada em 1967, sendo formalizados em dezembro de 1970.Dois anos depois, eles foram divididos em duas categorias: direção superior e assessoramento superior. São também separados em níveis de 1 a 6, sendo que salário e atribuições aumentam progressivamente. O funcionário DAS-1 ganha no mínimo 2.115 reais, enquanto o DAS-6 recebe ao menos 11.179 reais. Esses servidores, especialmente os de nível 4 a 6, têm acesso privilegiado à informação governamental e atuam sobre a hierarquia no sentido de facilitar, controlar, influenciar e implementar decisões.

O entendimento geral é que a distribuição dos cargos comissionados obedece à lógica do presidencialismo de coalizão. O presidente eleito, para conseguir maioria no Congresso, comporia uma coalizão na qual trocaria pastas ministeriais por apoio no parlamento. Supõe-se que, para além do cargo de ministro, o presidente distribui certo número de cargos na burocracia entre os partidos aliados13.

Há cerca de 21 mil funcionários DAS em um universo de 538.143 empregados do Executivo federal - quase 4%. Mas, ao contrário do que poderíamos imaginar, apenas 13,6% dos cargos DAS são ocupados por filiados a partidos14.

Considerando apenas os cargos DAS-6, os mais importantes, esse percentual sobe para 33,3%.

São filiados ao PT 913 servidores em cargos de confiança, um total de 31% dos DAS com filiação partidária. Trezentos e noventa e oito, ou 12,94%, são peemedebistas. O restante é dividido entre os demais partidos. Considerando apenas a "elite do poder" - os DAS mais importantes, dos níveis 4, 5 e 6 -, a vantagem pende para os petistas. Desses funcionários, 48,74% são filiados ao PT, 9,77% ao PMDB e 6,43% ao PDT, com outros partidos logo atrás, variando entre 4% e 2%.

A presença de partidos na burocracia governamental de alto nível pode ser uma evidência contra o argumento de que "os partidos foram esvaziados em seu papel de agregar demandas e transmiti-las às instâncias de formulação de políticas.

[...] Tornaram-se tributários do poder estatal, destituídos que foram de funções governativas e, portanto, de capacidade efetiva de influir no processo decisório"15.

Durante o governo FHC, os ministros eram responsáveis pelo preenchimento dos cargos em comissão de DAS 1 a 4. Os níveis 5 e 6 podiam ser escolhidos diretamente pelo presidente, mas não há evidências de que este se envolvia nas escolhas de cargos de confiança além dos secretários-executivos dos ministérios (ocupantes de cargos NES - Natureza Especial)16. A partir de junho de 2003, o ministro da Casa Civil, na época José Dirceu, passou a ter competência para escolher os funcionários que ocupariam os cargos de DAS. Dois anos depois, o presidente Lula editou um decreto exigindo que 75% dos cargos de DAS dos níveis 1 a 3 e 50% dos cargos de nível 4 deveriam ser ocupados exclusivamente por servidores de carreira.

Apesar de esforços recentes para entender a alta burocracia brasileira, especialmente os DAS dos níveis 5 e 617, muito pouco se sabe sobre a dinâmica interna desses cargos e os possíveis determinantes das mudanças na composição da burocracia. Vale frisar que embora o desenvolvimento teórico de estudos sobre a burocracia no Brasil seja incipiente comparado ao norte-americano, por exemplo, empiricamente não estamos mal. Estudos recentes nos Estados Unidos ainda analisam o posicionamento ideológico de ministros18 e da burocracia19 através de surveys.

Por que analisar a rotatividade dos servidores de confiança especialmente? Esses são, sem dúvida, os principais cargos da burocracia do governo federal, respondendo apenas aos ministros e, algumas vezes, aos secretários-executivos das pastas ministeriais. Nem todos os órgãos ministeriais possuem cargos DAS, mas tê-los indica relevância e prestígio para a burocracia20. São, também, os únicos cargos de "livre provimento" - ou seja, que podem ser ocupados sem concurso - no governo federal, com as ressalvas já explicitadas acima.

De acordo com a literatura, a rotatividade no serviço público pode ser boa por três principais motivos. O primeiro é o de fazer circular novas soluções para problemas existentes, trazendo indivíduos de outra burocracia ou mesmo de fora do serviço público para oxigenar as ideias em torno de assuntos que cabem na jurisdição do órgão ministerial21. É sabido que a falta de circulação de novas ideias e de debate público sobre temas próprios da burocracia faz regimes ditatoriais sofrerem com problemas que poderiam ser de fácil solução. Ditaduras não acolhem novidades, mas sim matam seus proponentes, como o engenheiro russo Peter Palchinsky22.

O segundo motivo pelo qual a rotatividade de burocratas pode ser boa é para evitar o compadrio destes com lobbies ilícitos23. Outro argumento importante a favor da rotatividade é o de esta ser um corretivo à incerteza inerente às relações de delegação entre políticos e burocratas24. Quando o chefe do Executivo nomeia um ministro ou um servidor DAS para seu posto, não se sabe como o nomeado irá se comportar. É possível que um ministro do PMDB proponha políticas mais à direita do que o governo do PT deseja; é possível que um funcionário DAS-5 do Ministério do Meio Ambiente persiga políticas indesejadas pela presidenta do PT. São exemplos fictícios, mas plausíveis, dos riscos inerentes à delegação político-burocrata em democracias25. A demoção de ministros ou burocratas "hostis" pode corrigir os rumos do governo, reajustando os objetivos dos órgãos governamentais às políticas desejadas pelo chefe do Executivo26.

Há também bons argumentos contra a rotatividade de funcionários, todos de alguma maneira ligados à ideia de que a alta rotatividade afeta negativamente o desempenho do serviço público. Isso ocorreria porque a alta rotatividade pode: i) permitir que se perca o expertise organizacional e temático de burocratas especialistas em certo assunto27; ii) dificultar a implementação de avaliação do desempenho do serviço público28; iii) aumentar os custos de monitoramento da burocracia por parte do chefe do Executivo, pois monitorar novos atores é mais difícil do que monitorar atores com os quais presidente e ministros convivem há mais tempo29; iv) desperdiçar a experiência dos burocratas com redes informais de poder na área em questão30; v) tornar órgãos com rotatividade alta demais pouco atraentes para servidores mais qualificados31.

Diversos autores tratam dos determinantes da rotatividade de gestores locais32, ministros em parlamentarismos33 e servidores nomeados pelo presidente norte- americano34. Entre os fatores que podem afetar as taxas de rotatividade estão escândalos de corrupção35, ambiente e política organizacional36, baixos salários para servidores públicos comparados a posições equivalentes no setor privado37 e discordância em torno de políticas substantivas entre o presidente e o Legislativo38.

Neste artigo, dois argumentos orientam nossas hipóteses sobre a rotatividade dos servidores de confiança no Brasil. O primeiro é o de que a eleição de um novo presidente, mesmo que seja do mesmo partido que o anterior, motiva mudanças na burocracia. Isso ocorreria porque cada presidente tem objetivos políticos diferentes e um mandato específico, conferido pela maioria do eleitorado, para perseguir certos resultados em vez de outros. O segundo argumento é o de que mudanças na composição da burocracia são motivadas por escândalos de corrupção. Uma vez associados a atos corruptos, órgãos ministeriais puniriam os servidores de confiança.

Antes de apresentar as hipóteses, cabe uma breve explicação metodológica. O Portal da Transparência do Governo Federal (www.transparencia.gov.br), mantido pela Controladoria-Geral da União desde novembro de 2004, disponibiliza uma lista completa dos servidores do governo e os órgãos ministeriais nos quais estes trabalham39. Em abril de 2011, havia 326 órgãos nos quais funcionários do governo federal trabalhavam. Cento e um eram órgãos de governos municipais e estaduais para os quais servidores federais haviam sido transferidos; 110 eram órgãos sem jurisdição nacional, como universidades federais e centros de pesquisa; 14 eram órgãos já extintos, associados a nomes de servidores específicos na tabela do governo por motivos de pagamento; 10 eram agências reguladoras com função mais fiscalizadora do que de policymaking; 91 eram órgãos que consideramos, de fato, como sendo do governo federal e responsáveis por políticas de alcance nacional40.

Nem todos esses, no entanto, contavam com servidores do tipo DAS, já que há outras maneiras de promover funcionários e dar a eles responsabilidades maiores do que para outros, como através DAS "funções gratificadas"41. Os quinze órgãos ministeriais sem servidores DAS foram excluídos da análise42, bem como os sete que não contam com servidores DAS de nível 643. Analisamos, assim, 69 órgãos do governo federal, todos elencados na tabela_1 do anexo.

I. HIPÓTESES E RESULTADOS A principal pergunta abordada neste artigo é: a rotatividade dos funcionários de confiança é afetada por escândalos de corrupção ou pela mudança do chefe do Executivo? A primeira hipótese é a de que a taxa de permanência dos funcionários de ministérios comandados por partidos diferentes no governo de Dilma Rousseff é menor que a dos ministérios que continuaram sob o comando do mesmo partido (H1). Nesse caso, seria a mudança do chefe do Executivo e de suas prioridades que afetaria a mudança nos partidos que controlam o ministério e, consequentemente, a composição do quadro de funcionários dos mesmos. Isso valeria especialmente para funcionários que ocupam cargos de confiança do nível 4 ao 6, pois são estes os responsáveis por funções de policymaking e, portanto, mais suscetíveis à substituição do que outros funcionários (H2).

Os ministérios que mudaram de ministro de dezembro de 2010 para abril de 2011 foram: Previdência Social (PT para o PMDB), Relações Exteriores (PT para sem filiação), Comunicações (PMDB para PT), Integração Nacional (PMDB para psb), Saúde (PMDB para PT), Ciência e Tecnologia (psb para PT), Cultura (pv para sem filiação), Desenvolvimento (sem filiação para PT), Meio Ambiente (PT para sem filiação) e Turismo (PT para PMDB).

Trinta e três órgãos ministeriais44 compõem os dez ministérios mencionados acima e seus servidores de confiança poderiam ter sido potencialmente afetados pela mudança de chefia do ministério.

Para a hipótese 1, esperamos que a taxa de permanência dos funcionários DAS em órgãos afetados por mudança de partido seja menor que a dos demais órgãos. Para a hipótese 2, esperamos que: i) a taxa de permanência dos funcionários DAS de nível 4 a 6 dentro de órgãos afetados por mudança de partido seja menor do que a taxa de permanência dos demais DAS; ii) a taxa de permanência dos funcionários DAS de nível 4 a 6 dentro de órgãos afetados por mudança de partido seja menor do que a dos mesmos funcionários nos demais órgãos; iii) a taxa de permanência dos funcionários de mais alto nível (DAS-6) dentro de órgãos afetados por mudança de partido seja menor do que a taxa de permanência dos demais DAS; iv) a taxa de permanência dos funcionários de mais alto nível (DAS-6) dentro de órgãos afetados por mudança de partido seja menor do que a dos mesmos funcionários nos demais órgãos.

A confirmação desses cinco argumentos daria suporte à lógica da mudança do chefe do Executivo como determinante da rotatividade de funcionários de confiança do governo federal brasileiro. A Tabela_1 mostra os resultados.

A primeira hipótese parece menos plausível: a taxa de permanência de todos os funcionários DAS em órgãos afetados por mudanças de partido é dois pontos percentuais maior do que a dos demais órgãos, se excluirmos a Presidência da República45. Quanto à hipótese 2, os argumentos i, iii e iv encontram mais apoio nos dados. Apenas o argumento ii, segundo o qual funcionários DAS de nível 4 a 6 teriam maior rotatividade em órgãos afetados por mudança de partido, parece menos plausível, pois o número é praticamente o mesmo para os dois tipos de órgãos.

No Ministério da Pesca, apesar de não haver mudança no partido que controlou o ministério, nenhum funcionário DAS permaneceu. No Ministério do Desenvolvimento Social e no Ministério DAS Relações Exteriores, apenas cerca de 30% dos servidores de confiança permaneceram em seus cargos. Observando dados desagregados por órgãos ministeriais, nenhum dos 113 funcionários DAS do Instituto Brasileiro de Museus (Ministério da Cultura) permaneceu. No Departamento Nacional de Produção Mineral (Ministério de Minas e Energia) a rotatividade também foi alta: apenas 27% dos DAS mantiveram seus cargos.

A taxa de permanência dos funcionários DAS do Ministério da Fazenda foi de 63,6% - um pouco acima da média geral, mas bastante abaixo, por exemplo, da do Ministério dos Transportes (82% de permanência). Esse dado alerta para a pertinência de repensar o Ministério da Fazenda como excepcional, com padrões de funcionamento diferentes dos demais ministérios da Esplanada46.

Os resultados referentes a essas duas hipóteses nos dão duas principais lições.

A primeira é a de que mudanças na direção dos ministérios não necessariamente se traduzem em mudanças na composição dos cargos de confiança. Isso pode ser uma evidência de que novos ministros (e novos partidos ocupando ministérios) se aproveitam da expertise de funcionários de confiança já existentes nesses ministérios para poder realizar uma transição menos penosa. Voltaremos a esse ponto mais adiante.

A segunda é a de que os funcionários de confiança com funções de policymaking dentro dos órgãos ministeriais são mais afetados pela mudança da chefia do que os demais funcionários. Isso é natural se considerarmos que a principal função dos ministérios é implementar leis, algo que nem sempre é levado em conta por parte da literatura internacional sobre o Brasil. Barbara Geddes47 e Peter Evans48, por exemplo, afirmam que o governo federal contém "ilhas de excelência" responsáveis por governar com autonomia da política e órgãos burocráticos que são mais usados para fins de clientelismo. Os resultados vistos aqui mostram que essa visão precisa ser revista, ao menos parcialmente.

A terceira hipótese é a de que a rotatividade de funcionários que trabalham nos órgãos da Presidência da República deve ser mais alta do que nos demais órgãos (H3), pois é na Presidência que se concentram os principais assessores do chefe do Executivo49. A Casa Civil da Presidência da República, especificamente, é o órgão que coordena a produção de medidas legislativas dentro do Executivo, recolhendo as propostas de ministros e transformando algumas delas em projetos de lei, projetos de emenda constitucional ou medidas provisórias50. Os resultados são mostrados na Tabela_2.

A taxa de permanência dos funcionários de confiança da Presidência da República foi, na média, 42,2% - ou seja, abaixo da média dos órgãos ministeriais como um todo. No entanto, a Tabela_2 mostra que órgãos auxiliares à Presidência (agu, cgu, Ipea e Vice-Presidência) foram incluídos nessa conta. Considerando apenas a estrutura específica da Presidência, incluindo a Casa Civil, a taxa de permanência dos servidores DAS sobe para 60%, bastante parecida com a média geral do governo.

Esses dados permitem dimensionar o grau de mudança na burocracia crucial para a coordenação de políticas públicas governamentais que ocorreu na transição de um governo petista para o outro. O fato de a nova presidenta não haver substituído mais funcionários de confiança da Presidência do que a média dos ministérios indica, com dados concretos, forte continuidade entre seu governo e o governo Lula. Vale lembrar também que, mais recentemente, Dilma Rousseff tem indicado seguir prioridades diferentes DAS do governo anterior51, mas o fato é que isso acontecerá com muitos funcionários de confiança que mantiveram os cargos obtidos no governo Lula.

Nossa quarta hipótese é a de que órgãos ministeriais afetados por escândalos de corrupção deveriam exibir maior rotatividade dos servidores de confiança do que os demais órgãos (H4). O raciocínio que a sustenta é o de que a presidenta deve, em resposta à opinião pública, realizar um expurgo de funcionários de confiança nos órgãos ministeriais associados a escândalos.

É necessário, antes de mais nada, alertar para o caráter exploratório da análise. Não propomos uma medida de "corrupção" concreta para o sistema político brasileiro, assunto espinhoso e de graves limitações metodológicas52, sem resposta convincente na vasta literatura internacional sobre corrupção53.

Propomos analisar como a publicização de escândalos de corrupção pode ser um dos fatores que afetam a distribuição de cargos de confiança no governo federal brasileiro.

A fonte sobre escândalos de corrupção é o projeto "Deu no Jornal", organizado pela ong Transparência Brasil. Trata-se da compilação, na internet, de reportagens sobre corrupção em 73 veículos de imprensa espalhados pelo Brasil, incluindo revistas e jornais de circulação nacional. O projeto abrange notícias publicadas desde 26 de janeiro de 2004. Usar a imprensa como fonte sobre corrupção de fato, como Edward Glaeser e Claudia Goldin54 fizeram, não é uma boa solução; mas usá-la como fonte sobre a publicização de escândalos de corrupção, a exemplo de Pereira, Rennó e Samuels55, é mais razoável.

A pesquisa no projeto "Deu no Jornal" precisa ser usada com cuidado. Há órgãos ministeriais que combatem a corrupção (como a Advocacia-Geral da União, a Controladoria-Geral da União e a Polícia Federal) e por isso, obviamente, são muito citados nas reportagens sobre o assunto. Uma leitura cuidadosa indica que esses órgãos não estiveram envolvidos, eles mesmos, em casos de corrupção dentro do período analisado. Outros órgãos, como o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação56, são citados como possíveis fiscalizadores de programas. Há ainda órgãos que são citados em escândalos de prefeituras e por isso não foram contabilizados.

No período de tempo considerado aqui - 1º de dezembro de 2010 a 31 de abril de 2011 -, os seguintes órgãos ministeriais foram associados a escândalos de corrupção: Incra, inss, Ministério da Previdência Social, Ministério do Turismo e Vice-Presidência da República57. Não é demais frisar que a análise aqui feita não implica a crença na culpa dos servidores desses órgãos, tampouco a crença na falta de corrupção em outros órgãos do governo. Lembramos também que estender essa análise para pontos futuros no tempo ainda não foi possível, mas é recomendável.

A Tabela_3 mostra a taxa de permanência dos servidores de confiança dos órgãos afetados por escândalos de corrupção vs. órgãos não afetados por escândalos.

Discriminamos três taxas de permanência: a de todos os funcionários DAS, a dos funcionários DAS de nível 4 a 6, e a dos funcionários DAS de nível 6.

É razoável excluir dessa análise o órgão da Vice-Presidência, pois podemos esperar que a rotatividade de servidores nesse órgão esteja mais ligada à lógica de mudança da chefia do Executivo: com um novo vice-presidente, no caso Michel Temer (PMDB), tem-se novos funcionários de confiança para servi-lo.

Portanto, é muito mais plausível que a taxa de rotatividade de 100% dos servidores DAS do órgão esteja mais ligada a esse fator do que a um escândalo de corrupção.

Observamos que os quatro órgãos afetados por escândalos de corrupção tiveram uma taxa de permanência de seus funcionários de confiança maior do que a dos demais órgãos, inclusive no caso de funcionários que ocupam cargos de nível mais alto. A lógica muda quando se trata de apenas funcionários DAS de nível 6: nenhum deles manteve o cargo em órgãos afetados por escândalos de corrupção no período analisado.

Há ao menos duas explicações para esses resultados. A primeira é que os expurgos pós-escândalos são realizados no nível mais alto dos órgãos ministeriais. Vale lembrar que Luiz Antonio Pagot, chefe do Dnit citado no início deste artigo58, ocupava um cargo DAS-6. Isso é compreensível se considerarmos que a briga entre partidos para ocupar cargos de confiança é mais acirrada quanto mais importante é o cargo.

A segunda explicação é que boa parte dos cargos de confiança no governo federal brasileiro são ocupados por servidores de carreira, e demiti-los é bastante difícil. O Decreto 5.497, de julho de 2005, definiu que 75% dos cargos DAS de nível 1 a 3 e metade dos DAS de nível 4 deveriam ser ocupados por servidores de carreira. Embora não haja punição, na prática, para o não cumprimento dessa regra, é um indício de que muitos cargos de confiança são ocupados por servidores de carreira, e não por outsiders. Dada a estabilidade do serviço público, demitir um funcionário por participar de atos corruptos pode ser algo bastante demorado.

III. A POLICY EXPERTISE COMO EXPLICAÇÃO ALTERNATIVA Nossa análise mostra que as demissões de servidores de confiança não são inteiramente explicadas pelo envolvimento desses em escândalos de corrupção ou pela mudança de controle do ministério. Quais são outras explicações plausíveis para entender a rotatividade desse tipo de funcionário no governo federal brasileiro? Cada órgão ministerial possui motivos próprios, internos, para realizar mudanças na sua composição, mesmo no caso dos servidores de confiança, largamente (e de modo exagerado59) associados à interferência partidária. Uma burocracia pode, plausivelmente, evitar a rotatividade de seus funcionários de modo a ganhar autonomia e expertise frente a outras burocracias. Ou pode desejar a renovação de seus quadros técnicos por motivos de idade60. Assim, mudanças nos cargos de confiança poderiam obedecer à dinâmica interna dos órgãos ministeriais. E isso não teria relação direta com escândalos de corrupção nem mudanças na chefia do Executivo, mas sim com a vontade da burocracia (e seus chefes) de ganhar com a expertise de funcionários.

Uma boa definição de expertise é a de Callander61, para quem um policy expert é alguém que possui mais sabedoria do que outras pessoas sobre como políticas públicas de certa área se traduzem em resultados concretos para a população.

Podemos interpretar, a partir disso, que policy experts também sabem navegar na burocracia de modo a persuadir colegas e chefes de que a política X é melhor do que a Y.

Isso é ilustrado de maneira fascinante em um artigo sobre a burocracia no início dos anos 1990 no Brasil62. O pesquisador entrevistou dois assessores parlamentares, respectivamente do Ministério do Trabalho e do Ministério da Agricultura: "Enquanto o primeiro sobreviveu à troca de ministro [por ter] montado um eficiente sistema informatizado de acompanhamento e análise do processo legislativo, capacitando o ministério a acompanhar a tramitação de projetos de lei [de interesse do ministério], o segundo, ocupando o cargo desde 1986, demonstrava um excelente conhecimento do complexo jogo político congressual e uma grande articulação com os lobbies da agricultura e suas respectivas bancadas no Congresso".

Para verificar o grau de expertise dos funcionários de confiança no governo federal brasileiro atual, medimos o tempo de serviço público de dois tipos de ocupantes desses cargos: filiados a partidos que permaneceram em seus cargos após a transição Lula-Dilma e os que perderam seu cargo. O primeiro grupo tem, em média, 15,74 anos de serviço público, enquanto o segundo grupo tem 13,74.

Isso mostra que ser um funcionário das filiado a um partido não garante a manutenção do cargo. É um indício de que a burocracia valoriza a expertise de funcionários de confiança: quanto mais tempo de serviço público um sujeito tem, mais expert ele é.

Um indício ainda mais forte disso é o fato de que cerca de 2% dos funcionários das são filiados ao PSDB ou ao DEM, partidos de oposição ao governo petista.

São 423 funcionários, concentrados principalmente no Ministério da Fazenda, no Ministério da Saúde e no Ministério do Planejamento. Cinco por cento deles ocupam cargos das nos níveis 5 e 6. Para diversos autores, burocracias da área econômica exibem características diferentes das demais, notadamente por se fiar mais em experts sem se preocupar tanto com a lógica partidária de distribuição de cargos63. O dado apresentado aqui mostra a pertinência de estender essa hipótese para burocracias da área social, como o Ministério da Saúde.

Do ponto de vista estritamente organizacional, a diversidade de preferências políticas pode ser positiva64. No entanto, é plausível imaginar que um órgão ministerial com muitos representantes de partidos diversos, sobretudo nos níveis 5 e 6, pode ter dificuldades para formular sua agenda.

Os funcionários DAS filiados ao PSDB e ao dem possuem, em média, catorze anos de carreira pública. Nota-se ainda que os filiados aos partidos da oposição nos altos cargos são funcionários de carreira com cerca de três anos a mais de serviço público do que a média dos demais filiados ocupantes dos cargos de mesmo nível. Os servidores tucanos tiveram taxa de permanência equivalente a 62%, enquanto para os filiados ao dem a taxa foi de 62,6%. Essa média é mais alta do que a dos filiados aos demais partidos (53%), o que indica que parte da explicação sobre a rotatividade dos servidores está ligada a critérios de escolha internos à lógica burocrática. Afinal, burocratas "hostis"65, com preferências políticas bastante distintas das dos partidos da coalizão, deveriam, de acordo com a lógica partidária, ser expurgados completamente de cargos de confiança.

IV. CONCLUSÕES A análise aqui empreendida mostra que: i) mudanças partidárias na direção dos ministérios não necessariamente se traduzem em mudanças na composição dos cargos de confiança; ii) funcionários de confiança com funções de policymaking dentro dos órgãos ministeriais (ou seja, os das-4 a 6) são mais afetados pela mudança da chefia do que os demais funcionários; iii) funcionários de confiança da Presidência da República têm, em média, a mesma taxa de permanência que os funcionários de outros órgãos; iv) órgãos afetados por escândalos de corrupção tiveram uma taxa de permanência de seus funcionários de confiança maior do que a dos demais órgãos.

Encontramos alguma evidência de que a rotatividade dos funcionários de confiança no governo federal brasileiro é diretamente afetada pela mudança da chefia do Executivo, embora isso esteja longe de explicar esse fenômeno como um todo. Apontamos a necessidade de considerar fatores como a policy expertise (medida em tempo de serviço público) dos funcionários das, bem como a ocupação desses cargos por servidores de carreira, para entender por que alguns funcionários permanecem em seus cargos enquanto outros são demovidos.

Esses resultados e análises são importantes por pelo menos dois motivos. O primeiro é o de mostrar que a rotatividade da elite burocrática no Brasil recente tem taxas parecidas com a rotatividade da elite parlamentar. Como vimos, a taxa de permanência dos 20.808 servidores de confiança no governo federal brasileiro entre dezembro de 2010 e abril de 2011 é 58,61%. A taxa de permanência dos deputados federais brasileiros nas eleições de 1995 a 2007 foi, em média, 44%66. Isso mostra que o país oxigena suas lideranças de um modo razoável para uma democracia, sem contar tanto com caciques e líderes oligárquicos quanto alguns imaginam.

Além disso, analisar a rotatividade da elite da burocracia brasileira é bastante relevante para pensar a estabilidade das políticas públicas por ela sugerida, produzida e implementada67. Órgãos ministeriais com maior turnover produzem políticas públicas de pior qualidade do que os demais? Como a diferente composição de funcionários DAS-4 a 6, com relevantes funções de formulação das políticas, afeta o conteúdo destas? Trata-se de uma linha de pesquisa promissora.

Por último, este estudo mostra a necessidade de realizar mais pesquisas para entender como funcionam os ministérios não apenas nas relações Executivo- Legislativo, mas também nas relações "Executivo-Executivo". Sabe-se que há o empréstimo de servidores de um órgão ministerial para outro68 e suspeita-se fortemente que a rotatividade de funcionários está associada ao desempenho do serviço público. Como se dá a dinâmica de "requisitar" servidores de um órgão para outro? Como é possível medir, de maneira razoável e válida para todos os órgãos ministeriais, o desempenho da administração pública federal? São questões relevantes a considerar em estudos futuros sobre a burocracia brasileira.

SÉRGIO PRAÇA é doutor em Ciência Política pela usp, com pós-doutorado pela fgv- sp, e professor de Políticas Públicas na Universidade Federal do abc. Durante a pesquisa que deu origem a este texto, teve financiamento da Fapesp.

BRUNO HOEPERS é doutorando em Ciência Política na Universidade de Pittsburgh.

ANDRÉA FREITAS é doutoranda em Ciência Política na usp com financiamento da Capes.

[*] Agradecemos aos dois pareceristas anônimos da revista por comentários que ajudaram a melhorar o artigo.

[1] "Lula entrega dnit ao PR para recompensar fidelidade da legenda". O Estado de S. Paulo, 7/10/2007.

[2] Banco de Dados Legislativos do Cebrap.

[3] "Dilma afasta cúpula do Ministério dos Transportes envolvida em esquema de propina". Veja Online, 2/7/2011.

[4] "Na mira da presidente, 15 dos 23 Dnits nos Estados têm focos de corrupção". O Estado de S. Paulo, 24/7/2011.

[5] "PR deixa base, entrega cargos e prega 'voto consciente'". O Estado de S.

Paulo, 17/8/2011.

[6] "Dilma tries to drain the swamp". The Economist, 20/8/2011.

[7] Abbink, K. "Staff rotation as an anti-corruption policy: an experimental study". European Journal of Political Economy, vol. 20, nº 4, 2004, pp. 887- 906.

[8] Borjas, George J. "Labor turnover in the U.S. federal bureaucracy". Journal of Public Economics, vol. 19, nº 2, 1982, pp. 187-202.

[9] Ver, nesse sentido, Fiuza, Guilherme. 3.000 dias no bunker. Rio de Janeiro: Record, 2006, pp. 218-19; e Olivieri, Cecília. "Política, burocracia e redes sociais: as nomeações para o alto escalão do Banco Central do Brasil". Revista de Sociologia e Política, nº 29, 2007, pp. 147-68.

[10] A tabela_1 do anexo mostra a taxa de permanência desagregada por órgão ministerial. A escolha dos órgãos ministeriais analisados será explicitada em seguida.

[11] Amorim Neto, Octavio. "Formação de gabinetes presidenciais no Brasil: coalizão versus cooptação". Nova Economia, vol. 4, nº 1, 1994, pp. 9-34; idem. "Gabinetes presidenciais, ciclos eleitorais e disciplina legislativa no Brasil". Dados, vol. 43, nº 3, 2000, pp. 479-519.