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Condicionantes internacionais e domésticos: O Brasil e o G-20 nas negociações agrícolas da Rodada Doha

Em janeiro de 2004, alguns meses após a falência da V Conferência Ministerial da Organização Mundial do Comércio (OMC), em Cancún, Robert Zoellick enviou carta aos membros da OMC na qual propôs o reinício das negociações em novas bases. O tom da carta foi bem diferente daquele presente nas declarações do representante para Comércio Exterior dos Estados Unidos da América (EUA), em setembro de 2003, quando culpou o Brasil, a Índia e o G-20 pelo colapso das negociações em Cancún, dividiu os países em won't do e can-do e ameaçou realizar acordos comerciais com os últimos.

Nessa carta, Robert Zoellick defendeu uma rodada menos ambiciosa, em que temas como comércio e investimento e comércio e concorrência seriam abandonados, e reconheceu a importância de negociar regras para o setor agrícola. Em entrevista ao Financial Times, o representante norte-americano destacou que uma das áreas mais relevantes para deslanchar o processo negociador seria avançar na eliminação dos subsídios à exportação na agricultura (Alden, 2004).

A nova postura de Zoellick resultou, por um lado, das pressões dos países em desenvolvimento e de menor desenvolvimento que se opuseram de forma intensa à negociação dos temas de Cingapura em Cancún; e, por outro lado, da organização e da atuação do G-20, que, sob a liderança do Brasil e da Índia, defendeu proposta aprofundada em agricultura. As pressões do G-20 contribuíram para impedir que o ajuste entre os EUA e a União Europeia (UE), às vésperas da V Conferência Ministerial da OMC, se transformasse em um novo "Acordo Blair House". Tal acordo proporcionou a base para a conclusão das negociações agrícolas durante a Rodada Uruguai, a qual foi objeto de críticas contundentes dos países em desenvolvimento (Trebilcock e Howse, 1999:247).

É inegável o apoio da diplomacia brasileira para a construção de uma nova dinâmica transacional, no contexto da Rodada Doha, ao articular com os membros do G-20 posição negociadora comum, o que permitiu a manutenção da aliança ao longo do tempo.

Em 26 de julho de 2008, porém, o Brasil aceitou proposta apresentada por Pascal Lamy como base para as negociações (WTO, 2008a) e se afastou do G-20. Nela constavam critérios aquém daqueles que a Índia defendera para a aplicação do Mecanismo de Salvaguarda Especial1 (em inglês, Special Safeguard Mechanism - SSM). Além disso, os cortes tarifários para o acesso ao mercado de bens industriais presentes no texto encontraram forte oposição não só do ministro de Comércio da Índia, Kamal Nath, mas também dos representantes da China, da África do Sul e da Argentina. Dessa maneira, Brasil e Índia, que atuaram conjuntamente durante toda a rodada e lideraram a coalizão, viram-se em campos opostos.

Quais são os fatores que explicam o desempenho do Brasil nessas negociações? Por que o Brasil, que investiu tanto na constituição e na manutenção do G-20 ao longo do tempo, articulando propostas e dando respaldo técnico à atuação do grupo, se afastou dele no impasse de julho de 2008? Argumenta-se, neste artigo, que o desempenho do Brasil foi condicionado pelas pressões domésticas, resultado da organização e da mobilização dos grupos de interesse do agronegócio2, e pela atuação com outros países em desenvolvimento no âmbito do G-20.

As pressões domésticas influenciaram o comportamento dos representantes brasileiros sob dois pontos de vista. Em primeiro lugar, os grupos de interesse do setor agrícola respaldaram o desempenho do Brasil e deram apoio técnico à formulação da posição brasileira. Assim, proporcionaram credibilidade ao Brasil junto ao G-20 e ao contexto negociador internacional mais amplo. Em segundo lugar, os grupos também manifestaram ressalvas sobre a evolução do processo negociador. As insatisfações se acentuaram a partir dos resultados da VI Ministerial da OMC, em 2005, e alcançaram o nível mais alto em julho de 2008.

Por conseguinte, o apoio do agronegócio à estratégia negociadora também diminuiu no decorrer das negociações.

Ademais, para o Brasil fazer frente a um contexto internacional restritivo às demandas de maior liberalização do comércio agrícola, fez-se necessário agir no âmbito externo por meio de coalizões. O G-20 constituiu-se, dessa forma, em espaço relevante para a atuação internacional do Brasil e colaborou para aumentar o poder de barganha desse ator diante das pressões dos EUA e da UE.

A coalizão alia países exportadores agrícolas de graus diferentes, mas que no total se beneficiam da regulação do comércio em agricultura. Vários desses países possuem também interesses defensivos, já que são importadores líquidos de alimentos e têm um significativo setor de agricultura de subsistência, tais como Índia, China, Indonésia e Filipinas. Assim, a coalizão incluiu em suas propostas, desde sua origem em 2003, instrumentos de proteção do mercado interno, que provocaram resistências das organizações representativas do agronegócio brasileiras.

À medida que o processo negociador evoluiu e se tornou necessário acordar sobre os critérios de aplicação daqueles mecanismos, as divergências entre as preferências ofensivas e defensivas da coalizão - que expressavam as demandas dos ambientes domésticos de seus membros - se avolumaram e chegaram ao grau mais intenso durante as negociações de julho de 2008.

Dessa maneira, a posição do Brasil no impasse de julho de 2008 é explicada, neste artigo, pelas pressões domésticas dos grupos de interesse do agronegócio e pelas divergências que se instalaram no âmbito do G-20. A intensificação dos desacordos das organizações representativas do agronegócio e das divergências no âmbito do G-20 erodiram a capacidade do Brasil de continuar a negociar no nível internacional por meio da coalizão, naquele momento, e contribuíram para que o país se afastasse do G-20 e aceitasse o pacote proposto pela OMC3.

A opção por se afastar do G-20 implicou custos de credibilidade para o Brasil junto à Índia, que atuou com o Brasil como líder e representante do G-20 e se opôs ao pacote de julho de 2008.

Neste artigo, faz-se uso das contribuições do modelo dos jogos de dois níveis (Putnam, 1988; Milner, 1997) para ressaltar: o impacto dos limites domésticos no processo negociador externo; a relação entre respaldo interno e credibilidade do ator negociador no nível internacional; e a função do grupo de interesse como sinalizador das dificuldades que o Executivo poderá ter na aprovação doméstica do acordo concluído no contexto internacional.

O artigo compõe-se de quatro seções. Na primeira, discorre-se sobre os elementos do modelo dos jogos de dois níveis explorados neste texto. Em seguida, analisa-se o contexto transacional da Rodada Doha e busca-se demonstrar seu caráter restritivo para os interesses do Brasil. Dessa maneira, são destacadas as características quase imobilistas das preferências domésticas dos EUA e da UE, bem como a imbricação de tais preferências em instituições políticas com poder de decisão sobre os acordos negociados externamente.

A terceira seção abrange a investigação do modo como os interesses do agronegócio tornaram-se um elemento relevante da agenda de negociações internacionais do país. O processo negociador da Rodada Doha, com foco nos condicionantes internacionais e domésticos e tendo como pano de fundo o modelo do jogo de dois níveis, é abordado a seguir. Na conclusão, são desenvolvidas considerações sobre os principais resultados.

O MODELO DOS JOGOS DE DOIS NÍVEIS: RESTRIÇÕES DOMÉSTICAS, CREDIBILIDADE E GRUPOS DE INTERESSE Desenvolvido por Robert Putnam em artigo seminal de 1988, o modelo dos jogos de dois níveis deu origem a vários estudos: Lehman e McCoy (1992), Evans, Jacobson e Putnam (1993), Milner (1997), Milner e Rosendorf (1997), Caporaso (1997), Hug e König (2002) e Mertha e Pahre (2005). Neste artigo, são utilizadas algumas das contribuições concebidas por Putnam (1988) e Milner (1997).

A abordagem inova na consideração dos estudos de negociações internacionais ao introduzir um segundo tabuleiro para a atuação do chefe do Executivo (ou o negociador-chefe, representante do Estado): o ambiente doméstico. Dessa maneira, os resultados do processo negociador decorrem da interação mútua entre transações que se desenvolvem na esfera internacional com o objetivo de alcançar um possível acordo (Nível I) e o contexto doméstico dos Estados em que as negociações são efetivadas junto aos atores afetados pelo acordo e cujo endosso é necessário para ratificá-lo (Nível II). A capacidade do negociador- chefe, representante do Estado, de avançar propostas no ambiente internacional depende do respaldo que ele recebe internamente.

O conceito de ratificação é central ao modelo, pois o acordo concluído precisa ser aprovado internamente. Além do mais, às vezes, é necessária a adequação da legislação doméstica ao que foi decidido no âmbito internacional para que o acordo seja implementado. Em consequência, leis precisam ser votadas pelos Parlamentos, e o endosso interno se torna, nesses casos, também relevante.

Putnam (1988) defende uma concepção ampla de ratificação que inclui a aprovação formal no Parlamento e "qualquer processo decisório no Nível II que é necessário para aprovar ou implementar um acordo concluído no Nível I". O autor ainda destaca que "os atores no Nível II podem representar agências burocráticas, grupos de interesse, classes sociais, ou mesmo 'opinião pública'" (ibid.:436; tradução minha).

Helen Milner (1997:9) ressalta a lógica que se encontra por trás do impacto que as negociações internacionais produzem nos ambientes internos dos Estados.

Segundo a autora, acordos internacionais produzem efeitos distributivos domésticos e geram ganhadores e perdedores, que se mobilizam para influenciar as decisões externas. A política doméstica se encontra, desse modo, vinculada à política internacional, e os atores que se mobilizam são múltiplos e variados, para além do Executivo e do Legislativo.

A concepção ampliada de ratificação implica que "a política doméstica influencia todos os aspectos da tentativa de se conseguir um acordo cooperativo, do seu início a sua negociação internacional e, claro, a sua ratificação doméstica" (ibid.:238). No caso de uma rodada multilateral, como a Rodada Doha, a dinâmica política doméstica permeia as resoluções referentes aos vários acordos parciais estabelecidos durante o processo negociador internacional.

De acordo, ainda, com Milner (ibid.:22), a concentração de informações sobre o processo negociador no Executivo tende a bloquear o processo de ratificação. Os parlamentares, por estarem inseguros quanto aos impactos do acordo em seus eleitorados, acabam por rejeitá-lo. Dessa maneira, para a autora, os grupos de interesse atuam como provedores de informação para os legisladores. Essa função, exercida paralelamente à função tradicional de grupos de pressão, contrabalança as ineficiências decisórias decorrentes do maior poder de informação do Executivo vis-à-vis ao Legislativo em política externa.

Dessa maneira, os grupos de interesse desempenham uma função importante ao endossar, junto ao Legislativo, o acordo concluído pelo Executivo. A ausência de endosso dos grupos de interesse dificulta o processo ratificador e pode levar, no limite, à rejeição do acordo. É, assim, possível relevar, como ocorre neste artigo, que, mesmo antes da conclusão do acordo e durante o processo negociador, seu papel é destacado. Eles atuam como sinalizadores do grau em que o acordo que está sendo negociado tem respaldo doméstico e dos óbices que o Executivo poderá enfrentar para aprová-lo.

Existem muitas dificuldades institucionais para que o Congresso brasileiro tenha um papel mais efetivo no jogo ratificador. Em primeiro lugar, não existe a figura de mandato negociador no contexto das negociações comerciais - o que permitiria ao Congresso participar do processo negociador desde o início, dividindo com o Executivo o poder de agenda no contexto da política externa.

Emendas constitucionais e projetos de lei de mandatos negociadores foram propostos, mas nenhum deles chegou a ser votado.

Em segundo lugar, apesar de os congressistas entenderem que cabe ao Congresso também elaborar emendas, ressalvas e cláusulas interpretativas - o que ampliaria seu poder ex post de aprovar ou rejeitar o acordo concluído pelo Executivo, já que tais mecanismos poderiam forçar o Executivo a reabrir as negociações -, esse expediente dificilmente poderia ser exercido no caso de acordos multilaterais em comparação com os acordos bilaterais, já que "[...] são muito mais altos os custos de rejeição, e muito menores as chances de uma renegociação para os primeiros em relação aos segundos (Alexandre, 2006:132).

Contudo, apesar das dificuldades institucionais do Congresso para o exercício efetivo de seu poder no que diz respeito à rejeição e à aprovação de acordos comerciais multilaterais, seu papel não pode ser completamente descartado pelo Executivo. A bancada ruralista no Congresso, vinculada aos interesses do agronegócio, para o período 2007-2011, representava, no início da legislatura, 20% dos integrantes da Câmara dos Representantes e 15% do Senado - números esses não desprezíveis (Costa e Queiroz, 2007). Isso significa que existiriam custos políticos para aprovação de um acordo a respeito do qual as discordâncias do agronegócio fossem significativas.

O modelo ressalta ainda que as restrições domésticas dificultam a aprovação do acordo, pois reduzem o escopo das alternativas negociadoras no Nível I que podem receber aprovação em casa. Nesse sentido, a investigação considera os limites domésticos do Brasil para a atuação junto ao G-20 e ao processo transacional mais amplo.

No entanto, a abordagem também ressalta o efeito paradoxal das restrições domésticas no poder de barganha do negociador, isto é, na capacidade do negociador para obter um melhor acordo em relação à posição de seus adversários no nível internacional (Putnam, 1988:440). A hipótese explorada neste artigo é a de que o aumento do poder de barganha do Brasil no Nível I ocorreu por meio da participação e da construção de coalizões: primeiro, com o Grupo de Cairns, na IV Conferência Ministerial da OMC, em Doha, em 2001; depois, com a instituição do G-20 na V Conferência Ministerial da OMC em Cancún.

Os vínculos entre as dinâmicas doméstica e internacional influenciam o grau de credibilidade do processo de negociação externa. Ao indicar que suas propostas possuem aprovação interna, o negociador tem sua credibilidade demonstrada - isto é, a de que ele efetivamente fará o que está dizendo4. Desse modo, o respaldo doméstico contribui para aumentar a credibilidade do negociador e aumenta a probabilidade de cooperação no contexto internacional, reduzindo a desconfiança e a probabilidade de deserção involuntária5.

Os grupos de interesse do agronegócio, ao respaldarem e proporcionarem apoio técnico para a posição defendida pelo representante brasileiro, contribuíram para aumentar a credibilidade do Brasil junto ao G-20 e ao processo negociador mais amplo. Quando as divergências dentro do G-20 se intensificaram e as insatisfações do agronegócio com os resultados do processo transacional se avolumaram, a credibilidade do Brasil no grupo também se reduziu e colaborou para dificultar a atuação do país no nível internacional por meio do G-20, levando-o a se afastar da coalizão e a aceitar a proposta da OMC em julho de 2008.

As Restrições do Contexto Internacional sobre Agricultura na Rodada Doha O contexto internacional da Rodada Doha apresentou, desde seu começo, restrições significativas para as demandas de liberalização do comércio agrícola propugnada pelo Brasil e pelo Grupo de Cairns6, e, posteriormente, pelo G-20, ainda que os constrangimentos tenham variado ao longo do tempo. Tais limitações se encontram no modo como os interesses do setor agrícola se vinculam às instituições políticas dos EUA e da UE, por meio de políticas abrangentes, de difícil mudança significativa, que expressam preferências sociais e políticas consolidadas, aproximando-se do status quo.

Nesta parte do artigo, procura-se demonstrar como essas restrições se constituíram ao longo do tempo, enraizando-se nas instituições e nos interesses do ambiente doméstico dos EUA e da UE. Contribui, assim, para explicar as dificuldades enfrentadas pelo Brasil para a defesa de uma maior liberalização do comércio agrícola e para a constituição de coalizões a nível internacional como uma estratégia relevante para avançar os interesses do país.

As dificuldades para a liberalização do comércio agrícola estiveram presentes desde o início do processo de regulação multilateral do comércio internacional e foram condicionadas pelas preferências dos EUA.

Durante as negociações para o estabelecimento do Acordo Geral de Tarifas e Comércio (GATT), entre 1945 e 1947, os EUA pressionaram e conseguiram que a agricultura ficasse fora das regras acordadas. Em vista disso, consentiu-se que as importações agrícolas poderiam ser objeto de restrições quantitativas (art.

11 do GATT) e que "exportações agrícolas seriam consideradas exceção a qualquer demanda geral contra subsídios à exportação" (Goldstein, 1993:218; tradução minha). A posição dos EUA esteve diretamente relacionada aos interesses de seus produtores rurais, já que "quotas para importação e subsídios à exportação integravam o sistema de apoio para agricultura americano [...] e nenhum tratado que atingisse o programa Agrícola dos EUA poderia obter a aprovação constitucional do Senado" (Trebilcock e Howse, 1999:247; tradução minha).

Além do mais, em 1954, diante de uma situação de superoferta na produção agrícola, os EUA obtiveram um waiver, sob a ameaça de desligamento do GATT, que admitiu o uso de restrições quantitativas às importações agrícolas mesmo na ausência de um programa doméstico direcionado a reduzir a produção no setor, como exigido no art. 11 (Goldstein, 1993:220). A criação da Política Agrícola Comum (PAC), em 1962, e sua consolidação ao longo do tempo decorreram da existência das regras acordadas no GATT sob influência americana (id., ibid.).

A PAC mesclou metas econômicas e redistributivas. Mecanismos específicos foram criados para garantir um determinado nível de renda aos produtores rurais, para proteger o mercado da UE da competição e para facilitar a colocação de produtos europeus no mercado internacional (Fouilleux, 2003:247). Essa política se revelou altamente onerosa, e, em seu começo, o orçamento destinado a financiá- la consumia 80% dos recursos da entidade regional. Ademais, a PAC incentivou a superprodução e dificultou a entrada de produtos agrícolas em terceiros mercados. No entanto, em contrapartida, essa política se enraizou de modo profundo nos interesses dos grandes e pequenos produtores agrícolas dos países- membros da UE.

Na Rodada Uruguai, a resistência da UE à regulação multilateral do comércio agrícola foi minada por dois fatores. Por um lado, os gastos elevados em apoio a seu mercado agrícola pressionaram pela reforma da PAC (Patterson, 1997). A reforma MacSharry (1992) proporcionou as bases para que o entendimento agrícola se processasse no âmbito da rodada. Por outro lado, um possível fracasso das negociações ao atingir os diferentes e poderosos setores econômicos da UE, que se beneficiariam com os acordos em propriedade intelectual, investimentos e serviços, constituiu-se em um forte incentivo para que a posição desse ator fosse flexibilizada.

O Acordo Agrícola alcançado na Rodada Uruguai implicou a introdução da agricultura nas regras do GATT e representou a possibilidade de esse setor passar a ser regulado multilateralmente. O Acordo Agrícola, porém, determinou limites baixos para os gastos em subsídios domésticos e permitiu a utilização de montante elevado em subsídios à exportação, de modo que os EUA e a UE permaneceram com um amplo espaço para continuar a utilizar aqueles mecanismos.

No fim dos anos 1990 e no início dos anos 2000, novos desdobramentos do ambiente doméstico dos dois principais adversários do Brasil ocorreram.

Em 1999, os EUA e a UE possuíam pouco espaço em seus ambientes ratificadores7 para fazer recomendações efetivas nas negociações que se processaram na III Conferência Ministerial da OMC, em Seattle. Os EUA, além de não terem o fast track e de estarem às vésperas de uma eleição para a Presidência, defenderam propostas inaceitáveis para os países em desenvolvimento, tais como a inclusão das cláusulas sociais e ambientais no acordo comercial. Tal postura atendeu às demandas do eleitorado democrata trabalhista e defensor da proteção ao meio ambiente.

A UE, por sua vez, foi para Seattle tendo realizado uma reforma da PAC pouco abrangente, confirmada pelo Conselho Europeu8 em outubro de 1999, em Berlim, e integrada ao mandato negociador da Comissão Europeia (Carvalho, 2006).

Em 2001, mudanças nos ambientes ratificadores dos EUA e da UE proporcionaram espaço para que a agenda da rodada fosse decidida na Conferência da OMC, em Doha, mas com muita resistência por parte da UE e com um preço alto pago pelo governo republicano para a obtenção do Trade Promotion Authority (TPA - denominação do fast track adotada a partir de então). Na IV Conferência Ministerial da OMC, em Doha, em 2001, quando a agenda da nova rodada foi decidida, as restrições presentes no nível comunitário da UE ainda permaneciam, já que o mandato negociador se baseou nas decisões tomadas pelo Conselho Europeu relativas à Agenda 2000, em 1999, e que haviam norteado a posição defendida pelo ator negociador europeu na Ministerial em Seattle.

No entanto, o processo de alargamento estava em curso e se fazia necessário debater a aplicação das regras da PAC aos novos e futuros membros. Além disso, os interesses mais amplos da UE em relação a uma nova rodada multilateral de comércio, as pressões internacionais e a percepção por parte da Comissão Europeia e dos Estados-membros da necessidade de adequar as regras da PAC a um contexto externo mais competitivo contribuíram para que a Comissão Europeia propusesse a Reforma de Meio Período da PAC (id., ibid.).

As discussões em relação a esses dois tópicos se desenvolveram durante 2001 e influenciaram a posição da UE na Ministerial em Doha.

Dessa maneira, a resistência desse ator em relação à demanda dos EUA e do Grupo de Cairns, integrado pelo Brasil, para a eliminação progressiva e total dos subsídios à exportação foi reduzida. A UE, porém, pressionou e conseguiu introduzir, na declaração final da Conferência de Doha, na parte referente à agricultura, a frase "sem prejulgar os resultados das negociações", que em sua interpretação deixaria para o processo transacional a decisão sobre a eliminação total dos subsídios à exportação.

A administração republicana, por sua vez, comprometeu-se desde o início em conseguir o TPA, ao mesmo tempo que defendeu uma posição cautelosa referente à introdução de cláusula ambiental e social na regulamentação multilateral de comércio (Zoellick, 2001). Em consequência, os EUA chegaram à Doha com sua capacidade negociadora mais fortalecida do que ocorrera em Seattle.

Contudo, em troca do apoio do Congresso para aprovação do TPA, o governo Bush se comprometeu com influentes membros da Câmara dos Representantes, vinculados ao eleitorado agrícola, para aprovar o Farm Security and Rural Investment Act, cujo dispêndio em apoio aos produtores rurais foi estimado em 114,8 bilhões de dólares durante seis anos (Becker, 2007; Becker e Hanrahan, 2002). A nova legislação agrícola americana foi transformada em lei em 13 de maio de 2002, e a Lei do TPA instituída em 6 de agosto desse mesmo ano.

O TPA, por sua vez, determinou que o USTR (Escritório do Representante de Comércio dos EUA; em inglês, United States Trade Representative) deveria consultar o Congresso sobre reduções tarifárias de uma lista de mais de duzentos produtos, na qual se encontravam vários de interesse do Brasil, como açúcar, algodão e suco de laranja. Ademais, a preservação do programa de crédito agrícola foi incluída na agenda americana da rodada em franca oposição à postura defendida pela UE, que considerava esse programa uma forma de subsídio à exportação disfarçado. As novas restrições do ambiente doméstico dos EUA terão impacto nas transações que precederam à Conferência da OMC, em Cancún, em 2003, contribuindo para seu colapso.

As transações da Rodada Doha estiveram, dessa maneira, permeadas pelos movimentos dos dois principais adversários do Brasil, condicionados por mandatos negociadores restritivos, limitados por programas de apoio à agricultura que embutiam elevados subsídios domésticos e de apoio às exportações, distorcivos do comércio internacional, e que reduziam a margem de manobra do Brasil no cenário internacional. A interação desses fatores com as demandas brasileiras nas várias fases do processo transacional será objeto de investigação da quarta seção deste trabalho.

O Fortalecimento Econômico e Organizacional do Agronegócio e a Agenda Externa de Negociações do Brasil Nesta parte do artigo, argumenta-se que o fortalecimento econômico e organizacional do agronegócio e os mecanismos de intermediação de interesses entre o setor e os atores burocráticos e diplomáticos contribuíram para que os interesses do setor integrassem a agenda das negociações multilaterais de comércio do Brasil. Três fatores foram relevantes para isso: as reformas pró- mercado dos anos 1990, ao possibilitarem a expansão econômica do setor; o processo de organização político e técnico do agronegócio, visando influenciar as negociações internacionais do Brasil; e o processo de intermediação de interesse no interior do Executivo, em que as organizações representativas ou vinculadas ao agronegócio tiveram assento permanente.

No contexto da implementação do modelo desenvolvimentista, vários instrumentos de incentivo à produção e de proteção do mercado interno foram implementados, tais como: crédito rural subsidiado, política de preços mínimos, controles quantitativos na exportação e na importação e tarifas altas para parte significativa dos insumos agrícolas (Baer apud Farias, 2007:33). A redução progressiva, a partir de 1983, do crédito rural subsidiado, a liberalização das exportações agrícolas e as reduções tarifárias na importação dos insumos, bem como a elevação dos preços das commodities no cenário internacional, colaboraram de modo significativo para o crescimento econômico do setor (Dias e Amaral, 2000).

Dados a respeito da evolução da produção de grãos são expressivos: o país passou de 57,8 milhões de toneladas para 123,2 milhões de toneladas entre as safras 1990/1991 e 2002/2003. O saldo da balança comercial do agronegócio, por sua vez, evoluiu de 15 bilhões de dólares, em 1997, para 49 bilhões em 2007.

Ademais, o setor foi responsável, em 2003, por 33% do PIB (Produto Interno Bruto), 42% das exportações totais e 37% dos empregos brasileiros (Mapa, 2007).

No mesmo ano, o Brasil foi o quinto maior exportador mundial de vários produtos agrícolas específicos, atrás dos EUA, Holanda, França e Alemanha (FAO, 2007).

O Brasil participou das negociações da Rodada Uruguai (1986-1994) em condições econômicas muito diferentes das apresentadas na Rodada Doha. Além de altas taxas inflacionárias, que alcançaram quatro dígitos no fim da década de 1980, o país enfrentou uma grave crise na capacidade de honrar com compromissos assumidos internacionalmente, o que levou o governo Sarney a decretar a moratória parcial de dívida externa em fevereiro de 1987 e suspender o pagamento dos juros de médio e longo prazos aos bancos comerciais. A crise fiscal e a consequente redução da capacidade de investir do Estado conduziram à revisão do modelo desenvolvimentista adotado desde os anos 1950. Tal modelo procurou estimular o crescimento industrial por meio do apoio do Estado, de incentivos para a substituição das importações e de expansão do mercado interno.

A questão da liberalização agrícola, portanto, não se mostrou, para os representantes brasileiros, relevante no início da Rodada Uruguai (1986-1989) (Farias, 2007). O que se destacou como atuação importante foi o movimento de impedir a inclusão dos novos temas (serviços, investimento e propriedade intelectual) junto com outros países em desenvolvimento na agenda da rodada; e, caso isso não fosse possível, minimizar os efeitos de sua inserção para os interesses do país, ainda percebidos dentro de uma ótica de uma economia protegida (Abreu, 1996; Cunha, 2008). Apenas a partir de 1990, e, portanto, após o início das reformas pró-mercado do fim dos anos 1980 e início dos anos 1990, a postura brasileira se modificou, e o Brasil passou a atuar como demandeur em agricultura.

Paralelamente à expansão econômica do setor na esteira das reformas pró- mercado, as organizações representativas do agronegócio trataram de se organizar visando influenciar a posição negociadora do Brasil. Desse modo, elas passaram a atuar como grupos de pressão e como sinalizadoras do grau em que as propostas encaminhadas pelos negociadores poderiam obter respaldo doméstico.

Nesse sentido, três movimentos do setor foram relevantes: a criação de um fórum específico de articulação de suas demandas, independente da Coalizão Empresarial Brasileira9; a instituição de um órgão que reunisse expertise na área de negociações internacionais e que pudesse subsidiar o Mapa (Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento) e o MRE (Ministério das Relações Exteriores), com propostas fundamentadas tecnicamente; e a participação direta na formulação de propostas que seriam encaminhadas ao governo para balizar a posição brasileira nas negociações em agricultura.

O Fórum Permanente de Negociações Agrícolas Internacionais (Fórum) foi criado pelas organizações Confederação Nacional da Agricultura (CNA), Organização das Cooperativas Brasileiras (OCB) e Associação Brasileira de Agribusiness (Abag), em 1999, com o objetivo de articular a posição do setor e de participar das negociações (Carvalho, 2003). A CNA assumiu a coordenação do Fórum.

As propostas contidas no documento do Fórum vieram a integrar a posição enviada pela Coalizão Empresarial Brasileira (CEB) ao governo para a Conferência Ministerial de Seattle (Fórum, 1999). Tais propostas se mantiveram na Ministerial em Doha e balizaram as posições defendidas pelo Fórum em outras fases do processo negociador da rodada. O Fórum se consolidou como um importante instrumento de vocalização das demandas dos vários setores do agronegócio e de interlocução do setor junto ao Mapa.

Em 2003, o Instituto de Estudos do Comércio e Negociações Internacionais (Icone) foi criado com o apoio de várias entidades representativas de setores do agronegócio. Integrado por especialistas em agricultura, política comercial e negociações internacionais, o instituto se transformou, em pouco tempo, em um interlocutor relevante do Mapa e do MRE para as negociações da Rodada Doha.

Dessa maneira, passou a integrar órgãos consultivos no âmbito do Mapa e do Grupo Técnico sobre a agricultura que debatia e delineava propostas para serem encaminhadas pelo Brasil ao G-20.

O Mapa passou por extensa reformulação durante a gestão do ministro Roberto Rodrigues, claro defensor dos interesses do agronegócio, à frente do Ministério para tornar mais eficiente e eficaz o processo de decisão relativo às negociações internacionais. Desse modo, entre as várias medidas tomadas, incluindo a criação da Secretaria de Relações Internacionais do Agronegócio, constituiu-se a Câmara Temática de Negociações Agrícolas Internacionais (Câmara) (Mapa, 2003).

Tinham assento permanente nas reuniões da Câmara, além de representantes das diversas burocracias envolvidas nas negociações, organizações representativas do agronegócio e o Icone. A coordenação da Câmara era exercida pela CNA. Apesar de exercer funções características informativas e consultivas, a Câmara foi uma arena relevante para discutir e articular as posições do setor privado e do setor público no âmbito do Mapa10. A postura oficial do setor privado articulada com a do Mapa para a VI Ministerial da OMC, em Hong Kong, em 2005, encaminhada ao Itamaraty, foi produzida no âmbito da Câmara.

Os grupos de interesse do agronegócio, além de participar diretamente das discussões e decisões da Câmara, também integraram o Grupo Técnico (GT). O GT foi um grupo informal que se reuniu durante a rodada no Mapa, sendo coordenado pelo chefe do Departamento de Agricultura e Produtos de Base (DPB), integrante da Subsecretaria-Geral de Assuntos Econômicos e Tecnológicos (SGET), do MRE, e responsável pelas negociações no contexto da OMC (Epsteyn, 2009). Compunham o GT: a CNA, o Icone, o Mapa, a Confederação dos Trabalhadores na Agricultura (Contag), o Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) e o Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC).

As decisões sobre a posição brasileira a ser encaminhadas ao governo nas negociações internacionais ocorreram no GT. O grupo foi percebido por representantes do Mapa, do MRE e da CNA como uma esfera efetiva de discussão e de tomada de decisão11. Além do mais, quase todas as propostas substantivas encaminhadas pelo G-20 foram feitas a partir das posições discutidas no GT, o que revela um expressivo poder de agenda do GT e a relevância do Brasil em influenciar as posições do G-20.

O fortalecimento econômico e organizacional do agronegócio mostrou-se significativo para a vocalização de seus interesses junto aos negociadores brasileiros. Como revelou o secretário executivo da CNA, "embora [...] a política do governo anterior (fosse) mais coerente, [...] a interlocução com o setor privado melhorou nesse governo [governo Lula] [...]. Embora {não haja concordância} com determinadas teses, com determinados atos, mas melhorou. O setor privado é mais consultado, há mais abertura para a participação"12.

Um maior espaço para a expressão dos interesses do setor não significou que desacordos do agronegócio com os resultados do processo negociador e com a estratégia proposta pelo Brasil para avançar os interesses agroexportadores não se manifestassem; e eles se desenvolveram à medida que o processo transacional evoluiu, como será abordado na próxima seção deste artigo.

O contexto internacional, o G-20 e as preferências do agronegócio: da IV Conferência Ministerial da OMC em Doha, em 2001, ao impasse em julho de 2008 Nesta parte do artigo, as negociações da rodada são analisadas a partir da evolução dos constrangimentos externos e domésticos do Brasil. Procura-se mostrar que o respaldo interno do agronegócio foi relevante para dar credibilidade à atuação do Brasil junto ao G-20 e ao processo negociador mais amplo. No entanto, esse respaldo se reduziu com a evolução do processo negociador e alcançou o grau mais baixo às vésperas da Miniministerial de julho de 2008.

Além disso, as pressões domésticas não foram suficientes para que o Brasil aumentasse seu poder de barganha em face de um contexto internacional altamente limitador para avançar propostas de maior liberalização da agricultura. Em consequência, foi necessário que o Brasil construísse e/ou integrasse coalizões no nível internacional, como foi o caso do G-20.

O aumento das divergências entre interesses ofensivos e defensivos dentro do G- 20 e as pressões do agronegócio erodiram a capacidade do Brasil de continuar a negociar a partir desse grupo e colaboraram para o afastamento do país do G-20 em julho de 2008, bem como para a aceitação da proposta da OMC.