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Coordenação intragovernamental para a implementação da política externa brasileira: o caso do Fórum IBAS

No presente contexto de progressivo adensamento das relações internacionais do Brasil, que tem acarretado a sua crescente politização e a emergência de novos stakeholders, diversos estudos detectam uma perda, ainda que relativa, da capacidade do Itamaraty de coordenar a política externa brasileira. Contudo, se nos últimos anos a comunidade acadêmica brasileira tem se dedicado, de maneira mais sistemática, à análise do modo como o Ministério das Relações Exteriores (MRE) interage com o Poder Legislativo (Alexandre, 2006, 2007; Diniz e Ribeiro, 2008, 2010; Ferreira, 2010; Lima, 2002; Lima e Santos, 2001; Maia e César, 2004; Neves, 2003, 2006; Oliveira, A., 2003) e com os grupos de interesse domésticos (Carvalho, 2003; Cason e Power, 2006; Oliveira e Pfeifer, 2006; Oliveira e Onuki, 2007; Oliveira, M., 2003; Santana, 2001), na agenda de trabalho dos pesquisadores da área ainda há, claramente, uma lacuna importante, relativa à maneira como o Itamaraty procura, na produção da política exterior, articular os demais atores governamentais, que não raro têm interesses e métodos divergentes daqueles da diplomacia do país.

Na verdade, existe hoje uma bibliografia já significativa que, reconhecendo a centralidade do Itamaraty na produção da política exterior brasileira (ou quase monopólio, segundo alguns críticos), se dedica à apreciação empírica do papel efetivamente desempenhado pelo Itamaraty e à relevância de suas estruturas e dinâmicas organizacionais, qual seja: Barros (1986) e Cheibub (1985; 1989) e, mais recentemente, Vigevani e Mariano (1997); Figueira (2010); Moura (2006; 2007); Puntigliano (2008); Silva, Spécie e Vitale (2010) e Belém Lopes (2011).

Note-se, contudo, que o interesse dos analistas da política externa brasileira tem, via de regra, se concentrado nos processos argumentativos, decisórios e de negociação com os parceiros internacionais. A exemplo do ocorrido anteriormente na academia estadunidense, na qual a implementação era considerada, nos anos 1970, como o "elo perdido" do processo de produção das políticas públicas, no Brasil parecem ser ainda esparsos os esforços de compreensão dos estilos, impactos, condicionantes e resultados da implementação. Como questão conexa, parece também sub apreciado o papel das burocracias públicas como atores na produção das políticas, capazes e muitas vezes legitimadas não apenas para a execução das diretrizes emanadas dos atores propriamente políticos, mas também atuando, em larga medida, como formuladoras (Faria, 2011). O presente artigo parte do reconhecimento daquela lacuna, centrando-se na apreciação dos mecanismos e estruturas organizacionais adotados pelo Itamaraty com o intuito de promover a coordenação dos demais atores governamentais, no nível doméstico, para a implementação das diretrizes do Fórum IBAS (Índia, Brasil e África do Sul), criado em 2003.

A inovadora iniciativa conjunta envolvendo os três Estados intermediários ' Índia, Brasil e África do Sul ' afigura-se peça fundamental da estratégia de cooperação entre os países do hemisfério Sul, a qual constituiu pilar da gestão de política externa do presidente Luiz Inácio Lula da Silva e de seu chanceler, Celso Amorim, entre 2003 e 2010 (Lima, 2005; Cervo, 2010). Importa notar também que a relativa maturidade do arranjo institucional do Fórum IBAS (já devidamente implementado e em funcionamento nos dias correntes) permitirá aos autores do artigo investigar com mais profundidade e detalhamento as dificuldades operacionais de levar a cabo a política externa tal como fora concebida, bem como as consequências momentâneas da sua implementação. Trata- se, afinal, de um caso que, apesar de recente e ainda por desdobrar-se, já apresenta contornos bem definidos, despertando o interesse dos estudiosos em função de sua relevância presente e, presumivelmente, futura.

Tendo em vista nosso objetivo principal, o artigo está organizado da seguinte maneira: na primeira seção, são apresentados, mui brevemente, os fatores que parecem explicar o insulamento do Itamaraty. Nessa seção são também arroladas evidências recentes de um comportamento organizacional, por parte do Ministério das Relações Exteriores (MRE), no sentido da busca de superação desse insulamento. A segunda seção, igualmente breve, procura compreender o significado do Fórum IBAS nas estratégias de inserção internacional adotadas durante a gestã o do presidente Luiz Inácio Lula da Silva. A terceira apresenta a estrutura organizacional do IBAS, destacando os distintos instrumentos de coordenação inter e intragovernamental adotados. Ênfase é dada a esses últimos, que têm o objetivo de garantir a coordenação da atuação de uma diversidade de agências do governo federal brasileiro, envolvidas na busca de concretização dos objetivos do Fórum. A quarta seção apresenta uma discussão sucinta acerca da necessidade e dos tipos de estruturas usualmente implantadas para a produção da coordenação das atividades das agências estatais no plano intragovernamental. Na quinta seção do trabalho, os mecanismos de coordenação adotados pelo governo brasileiro para a implementação doméstica das diretrizes do IBAS são classificados, sendo a sua dinâmica brevemente analisada. Nas considerações finais, é questionada a suposta perda de capacidade de coordenação intragovernamental do Itamaraty.

O ITAMARATY: DO INSULAMENTO À BUSCA DE COORDENAÇÃO INTRAGOVERNAMENTAL, INTERGOVERNAMENTAL E INTERSETORIAL Como discutido por Faria (2008), parece haver hoje um quase consenso entre os analistas da política exterior do Brasil, bem como entre diversos de seus stakeholdersda sociedade civil, acerca do caráter insulado do processo de produção de tal política no país. De maneira sumária, é possível afirmarmos que a tradicional centralização do processo de formação da política externa no Itamaraty pode ser compreendida pela confluência de distintos fatores, quais sejam: (a) o arcabouço constitucional do país, que concede grande autonomia ao Executivo nesta matéria, relegando o Legislativo a uma posição marginal, o que também ocorre na maior parte dos países; (b) o fato de o Congresso brasileiro ter delegado ao Executivo a responsabilidade pela formação da política externa; (c) o caráter "imperial" do presidencialismo brasileiro; (d) o fato de o modelo de desenvolvimento por substituição de importações ter gerado uma grande introversão e insulamento dos processos políticos e econômicos do país, redundando em grande isolamento internacional do Brasil, reduzido a partir do início da década de 1990; (e) o caráter normalmente não conflituoso e largamente adaptativo da atuação diplomática do país; e, por fim, mas não menos importante, (f) a significativa e precoce profissionalização da corporação diplomática do país, associada ao prestígio de que desfruta o Itamaraty nos âmbitos doméstico e internacional.

Tais fatores, somados, parecem explicar o baixo grau de politização da política externa do país, pelo menos até o final dos anos 80, o que reforça e justifica o insulamento do Itamaraty, que parece ainda encarar a política externa principalmente como uma política de Estado.

Desde a década passada, contudo, a aceleração do processo de globalização, a mudança no paradigma de inserção internacional do país, o adensamento das relações internacionais do Brasil e a politização de sua política externa têm redundado em crescentes pressões, políticas, societárias e também intragovernamentais, para que a produção da política externa do país passe a ser menos centralizada no Itamaraty. Elemento central neste processo é, como discutido por Lima (2000), o aumento do impacto distributivo da política externa do país. Como demonstra a literatura sobre o papel do empresariado nacional e do Legislativo na produção de tal política, listada há pouco, há mobilizações de diversas ordens voltadas ao questionamento da postura do Ministério das Relações Exteriores, tida como excessivamente insulada.

Há, contudo, diversas evidências recentes que apontam, se não para a plena superação deste padrão insulado de formação da política, pelo menos para um comportamento organizacional, por parte do MRE, no sentido da adoção de um padrão mais cooperativo. Tais evidências, analisadas em maior detalhe por Faria (2009), serão rapidamente arroladas aqui. Elas apontam mudanças no comportamento do Itamaraty em diversas direções, quais sejam: (a) na busca por uma maior coordenação intragovernamental, isto é, de uma articulação mais estreita com os demais ministérios e agências do governo federal; (b) na intensificação da busca por uma cooperação intergovernamental mais ampla, isto é, de maior articulação entre o Itamaraty e os governos subnacionais, que têm demonstrado grande ativismo em suas ações internacionais; e (c) no plano intersetorial, ou seja, de articulação entre o governo federal e as entidades do mercado (segundo setor) e a sociedade civil (em que proliferam as entidades do chamado terceiro setor).

No que diz respeito à busca, por parte do Itamaraty, de uma maior coordenação intragovernamental, pode-se mencionar, muito sumariamente, não apenas as próprias estruturas de articulação instituídas pelo MRE para a implementação das diretrizes e políticas do IBAS, como será discutido neste trabalho, mas também iniciativas como: os Cursos de Capacitação em Relações Internacionais ministrados para altos funcionários do governo federal, das autarquias e das agências reguladoras pela Fundação Alexandre de Gusmão (Funag), vinculada ao Itamaraty; a oferta de apoio, doméstico e no exterior, a uma ampla gama de atividades internacionais desenvolvidas pelos vários órgãos do governo federal, incluindo a cessão de diplomatas para atuarem junto às assessorias de relações internacionais, presentes hoje na maior parte dos organismos da administração federal, entre outras. Cabe reiterarmos que esta área de atuação do MRE ainda é virtualmente inexplorada pelos analistas acadêmicos da política externa do país, sendo exceção o trabalho de Figueira (2010).

No plano intergovernamental, as iniciativas do Itamaraty são concentradas no âmbito da Assessoria Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares (AFEPA), cuja atuação ainda precisa ser mais bem investigada. Nesse plano, têm papel de destaque os oito Escritórios Regionais do Itamaraty, quais sejam: EREMINAS (Escritório de Representação em Minas Gerais); EREPAR (Escritório de Representação no Paraná); ERESC (Escritório de Representação em Santa Catarina); ERESUL (Escritório de Representação no Rio Grande do Sul); ERERIO (Escritório de Representação no Rio de Janeiro); ERESP (Escritório de Representação em São Paulo), todos com sede nas capitais dos respectivos estados, e o ERENOR (Escritório de Representação na Região Norte, antigo EREMA), com sede em Manaus, e o ERENE (Escritório de Representação no Nordeste), com sede em Recife. Parece haver indícios de que é crescente o ativismo desses escritórios, criados a partir de 1995. Cabe destacar que os EREs buscam cooperar, em uma vasta gama de assuntos internacionais, não apenas com os governos subnacionais, mas também com toda sorte de atores societários, indivíduos e organizações.

No que concerne às articulações intersetoriais, ou seja, às interações do governo federal com as entidades do mercado e a sociedade civil, as evidências talvez sejam contraditórias. No primeiro caso, Oliveira e Pfeifer (2006) afirmam ter havido não apenas uma mudança no padrão de relacionamento entre o empresariado e o Itamaraty durante o governo Lula, mas também uma certa retração, após um processo de maior institucionalização das interações durante o governo precedente, a despeito do fato de que, em "alguns aspectos, houve uma aproximação estreita e resultados auspiciosos" (ibidem:400). Seja como for, no caso das interações do primeiro com o segundo setor, no âmbito da política externa, a literatura existente é quase unânime ao enfatizar a vigência de interações ainda aquém das desejáveis.

Contudo, no que diz respeito às articulações do Itamaraty com a sociedade civil, parece pertinente sugerirmos uma sensível ampliação da diplomacia pública durante o governo Lula, não apenas no sentido da projeção de uma dada imagem do Brasil no exterior, mas também de divulgação da política externa do país no âmbito doméstico. É esta segunda vertente da diplomacia pública brasileira que mais se associa com a temática explorada no presente artigo.

Nesse campo, cabe, inicialmente, mencionarmos a criação do canal oficial do MRE no YouTube(http://www.youtube.com/mrebrasil), no qual é possível ter acesso a vídeos e áudios de programas, entrevistas e coletivas do Ministro de Estado, diplomatas e outras autoridades sobre temas de política externa. A página é relativamente nova (foi criada em 18 de fevereiro de 2009), mas já tem 470 vídeos, que foram exibidos 490.179 vezes (dado do dia 16/4/2012, às 17 horas).

Destaque-se, ainda, o crescente ativismo da Funag, criada em 1971. Em recente balanço feito pela Fundação em seu Newsletterde 18/6/2009, são listadas as inúmeras atividades realizadas em 2008 com o intuito de "popularizar a política internacional", de "aproximar a política internacional do cotidiano do cidadão". Os números do balanço feito pela Funag são expressivos: em 2008 a Fundação "publicou 116 títulos [dos 620 em catálogo, todos disponíveis na internet], realizou 20 eventos, ministrou cinco cursos e criou bibliotecas em todas as regiões do país"1. A Fundação também criou programas para a distribuição gratuita de livros relacionados à diplomacia do país e à sua política externa, bem como passou a fomentar um diálogo mais sistemático com a comunidade de investigadores acadêmicos das relações internacionais do país.

Cabe recordarmos, ainda, que, a exemplo do que acontecia antes, o ministro das Relações Exteriores do governo Lula procurou divulgar, com intensidade significativa, as estratégias e resultados da política externa, por intermédio de artigos publicados na mídia impressa. Uma eventual maior receptividade do MRE aos aportes e demandas externos, ou o caráter bidirecional destas interações, contudo, ainda é uma questão a merecer estudos específicos.

O FÓRUM IBAS E A POLÍTICA EXTERNA BRASILEIRA O Fórum Trilateral de Diálogo Índia, Brasil e África do Sul (IBAS) foi criado em 2003, pela Declaração de Brasília. Seus objetivos principais são: promover o diálogo Sul-Sul, a cooperação e a convergência do posicionamento de seus membros em assuntos de importância internacional; desenvolver oportunidades de comércio e investimento entre as três regiões, trabalhar a redução internacional da pobreza e em favor do desenvolvimento social; promover a troca de informação trilateral, melhores práticas internacionais, o intercâmbio de tecnologias e habilidades, assim como complementar os respectivos esforços de sinergia coletiva, buscando a cooperação em diversas áreas, como agricultura, mudança do clima, cultura, defesa, educação, energia, saúde, sociedade de informação, ciência e tecnologia, desenvolvimento social, comércio e investimento, turismo e transporte2.

Se, em um primeiro momento, a política externa brasileira (PEB) esteve visceralmente ligada à defesa da independência e do recém-formatado território nacional, pode-se afirmar que o início do século XX inaugurou um outro moduspara a inserção internacional do Brasil: o país assume, de forma flagrante, a tática de aproximação com o centro do poder mundial (com Londres e, mais destacadamente, com Washington), tática essa que seria retomada por praticamente todos os presidentes da República. O grau dessa aproximação e a forma pela qual ela se desenvolveu vão variar com o tempo. Todavia, o que se manteve mais ou menos constante, no curso de nossa história republicana, foi o emprego da PEB a serviço do desenvolvimento econômico nacional (Lima, 2000; Cervo e Bueno, 1992). Assim, independentemente do modo como se dava a inserção brasileira em um momento específico da história (equidistante, pragmática, autônoma, associada, responsável, altiva etc.), as preocupações quanto ao desenvolvimento nacional estiveram conectadas às relações com o Norte ' a força motriz da economia mundial.

Em regra, as relações com o Sul observaram sua função "complementar ao Norte" (Cervo e Bueno, 1992:374). Situações muito específicas constituíram exceção a essa regra. No campo da segurança (regional, hemisférica ou global), por exemplo, a tendência não foi a de associação com o Norte, por motivos já bem conhecidos. Na América do Sul, as consternações acerca da segurança regional, da balança de poder e da manutenção do status quo, quando ocorreram, nunca desfavoreceram o Brasil. O país apenas manteve seu horizonte de política exterior no Sul quando questões de vizinhança (normalmente ligadas à segurança) estiveram no centro da agenda nacional, ou seja, quando se precisou agregar força de barganha em fóruns multilaterais pela "causa sulista" ou quando o Sul se transformou em único trampolim para voos mais altos (rumo ao Norte), como se nota nas décadas de 1970 e 80 (Belém Lopes e Vellozo Júnior, 2004).

De forma inovadora, portanto, a gestão da PEB de Lula parece ter encontrado, no Sul, o local; e na tática de aproximação, via eixo Sul-Sul, a oportunidade para implementar uma estratégia maior: pensar os ganhos e o relacionamento do Brasil em relação ao Sul não apenas como complementares às suas relações com o Norte.

O governo Lula identificava nessas incursões ' dentre as quais se destaca o Fórum IBAS ' a oportunidade de "unir semelhantes"para suprir o atraso tecnológico e econômico nacional, por intermédio de alianças, e de pressionar por uma nova governança global, capaz de espelhar e promover uma maior simetria entre Norte e Sul.

Em um contexto de extrema concentração da renda mundial no hemisfério Norte, que benefício pode haver nas chamadas estratégias de desenvolvimento Sul-Sul? É necessário aplacar a alegação de pretensa irracionalidade econômica e política dessas estratégias. Conforme aponta o relatório anual do Banco Mundial, os países em desenvolvimento (PEDs), tomados em conjunto, contabilizam aproximadamente 25% do Produto Nacional Bruto (PNB) mundial (World Bank Indicators, 2002). Ainda há que se ter em conta que os índices (nos últimos vinte anos) e projeções de crescimento dos PEDs em muito superam aqueles dos países do Norte desenvolvido. Além disso, os PEDs concentram mais da metade do mercado consumidor global. Ante o gigantismo demográfico do Sul não desenvolvido, aumentos nos níveis de renda percapitadas populações de economias periféricas significam um enorme potencial multiplicador de consumo (vertido em aumento de exportações ou de produção no mercado interno, para os empreendedores que nesses mercados puderem penetrar) (ibidem). Rubens Ricupero (2004) endossa o argumento: "tem razão o presidente Lula: uma nova geografia do comércio se delineia. Para japoneses e americanos, os mercados das economias emergentes se aproximam de 50% de suas exportações e importações".

Partindo de uma concepção ampliada do desenvolvimento, que privilegia os seus aspectos não econômicos, qual vem a ser a atratividade das parcerias desenvolvimentistas Sul-Sul, tais como o Fórum IBAS? Aqui, os motivos são mais intuitivos, porém não óbvios. Dividamo-los em três frentes: (i) os desafios comuns da globalização; (ii) a reforma do sistema internacional; e (iii) o diálogo sobre governança nacional. Questões como a liberalização de mercados financeiros, a competitividade (espúria) no comércio internacional, os fluxos migratórios e a destinação de investimentos internacionais demarcam o campo de reflexão da primeira categoria. No tocante à governança global, o eixo Sul-Sul permanece valioso para a cooperação política. A esse respeito, Ignacy Sachs (1997:73) vislumbra: "a competição provável entre os três blocos de países industrializados ' América do Norte, Europa e Japão ' possivelmente criará oportunidades de um novo tipo de neoneutralismo". O pleito pela reforma da Organização das Nações Unidas (ONU) e as ações concertadas na Organização Mundial do Comércio (OMC) dão corpo a esse conceito. Por fim, no relativo ao compartilhamento de "melhores práticas" de gestão interna dos PEDs, Ricupero, novamente, toma a palavra: "não podemos [países em desenvolvimento] nos comparar aos Estados Unidos ou à União Europeia, porque estes inventaram e plasmaram a globalização". O emparelhamento de estratégias de desenvolvimento dos PEDs ajuda a compreender "como estão resolvendo seus problemas de inserção" (Ricupero, 2002:36).

O FÓRUM IBAS: ESTRUTURA ORGANIZACIONAL E MECANISMOS DE ARTICULAÇÃO INTERGOVERNAMENTAL E DE COORDENAÇÃO INTRAGOVERNAMENTAL Para a definição e implementação das diretrizes de ação do Fórum IBAS, foram criadas três instâncias principais de articulação intergovernamental entre os três países-membros, quais sejam: (a) a de articulação entre os Chefes de Estado, por intermédio das Cúpulas Presidenciais, principalmente; (b) as Comissões Mistas Trilaterais, que organizam a interação entre os ministérios temáticos dos três países, por intermédio dos Encontros Ministeriais; e (c) a dos chamados Pontos Focais, que são oficiais seniores responsáveis pela coordenação institucional das atividades dos Grupos de Trabalho e pelas ações de concertação política dos Chanceleres e dos Chefes de Estado, bem como por gerenciar as atividades do Fundo IBAS. Para dar maior capilaridade doméstica à busca de cooperação trilateral, foram criados também grupos específicos de trabalho (os GTs), que se dedicam aos temas prioritários definidos no Guia de Ações, estabelecido em 2004, cujo objetivo é possibilitar a troca de informações e facilitar as interações e a cooperação técnica entre as burocracias dos países-membros.

Antes de examinarmos os mecanismos e dinâmicas que têm sido adotados para a implementação doméstica, no Brasil, das diretrizes de atuação do IBAS, ou seja, as formas de articulação intragovernamental para a concretização dos objetivos propostos, cabe comentarmos, brevemente, o funcionamento destas três instâncias de articulação intergovernamental. Na base desta estrutura de articulação intergovernamental, que conecta lideranças políticas e parte do aparato burocrático-administrativo dos países-membros, encontram-se os Pontos Focais, que são altos funcionários da Chancelaria dos três países, responsáveis pela supervisão dos GTs, que serão discutidos adiante, e de seu adequado funcionamento, seguindo as prioridades e cursos de ação definidos nas duas instâncias superiores da hierarquia. Os Pontos Focais de cada um dos países se reúnem regularmente, buscando a harmonização e o gerenciamento das atividades do Fórum, de modo a monitorar e aprimorar o intercâmbio e garantir a evolução do diálogo e da cooperação entre as partes. Para tanto, foram realizadas, até abril de 2009, quatorze reuniões dos Pontos Focais.

Os Encontros de Chanceleres (ou Comistas) ocorrem no mínimo uma vez ao ano (sendo normalmente realizados no primeiro semestre, preliminarmente às Cúpulas Presidenciais) e são fundamentalmente baseados nas Reuniões de Pontos Focais, que verificam previamente os pontos de interesse para o aprimoramento da concertação política entre as partes. Nesses encontros são debatidos temas de interesse global como: comércio, clima, desenvolvimento e gênero, além de questões regionais e outros assuntos inerentes ao Fórum IBAS, como o andamento das atividades do Fundo IBAS. Nessas ocasiões, normalmente são apresentados documentos oficiais, denominados Comunicados Ministeriais, que resumem as propostas de atuação do Fórum IBAS em âmbito global e regional, em termos de cooperação técnica e política.

O nível mais alto da hierarquia do IBAS é o das Cúpulas Presidenciais. Tais reuniões têm sido realizadas anualmente desde 2006, quando os presidentes dos três países se encontraram em Brasília. Nesses encontros são assinados os acordos de cooperação entre as partes e os três Chefes de Estado pronunciam-se sobre o futuro do Fórum e sobre o seu posicionamento perante os principais acontecimentos do sistema internacional de seu interesse mais imediato e sobre temas globais e/ou regionais, além de explicitarem os objetivos de longo prazo para o Fórum. Após cada encontro é publicada uma declaração oficial, contendo as projeções futuras para a cooperação entre as partes.

Para a concretização das diretrizes definidas no âmbito intergovernamental, foi fundamental a criação e institucionalização de mecanismos de coordenação no plano intragovernamental, em cada um dos países-membros. Interessa-nos neste artigo compreender a maneira como o Brasil, buscando implementar os cursos de ação definidos, procura reconfigurar a sua estrutura burocrática para a efetivação da cooperaçãotrilateralnoâmbitodoFórum IBAS.A implementaçãodas diretrizes de cooperação demanda mudanças organizacionais para a dinamização da coordenação das ações no plano intragovernamental, notada-mente por meio da criação dos Grupos de Trabalhos (GTs).

No caso brasileiro, a institucionalização inicia-se em 2004, com a designação de um diplomata como responsável pela coordenação das ações do IBAS nos âmbitos doméstico e internacional. Foi criada uma coordenação específica das atividades do Fórum, dentro do organograma do MRE, qual seja, a Coordenação do Fórum de Diálogo Índia-Brasil-África do Sul (CIBAS), regulamentada pelo Decreto nº5.979, de dezembro de 2006, que era parte da Subsecretaria Geral Política II (SGAP II), do MRE. No entanto, o progressivo fortalecimento da iniciativa, o incremento da cooperação e a ampliação das áreas de ação do Fórum exigiram do governo brasileiro uma estrutura ainda mais robusta. Em 2008, para substituir a CIBAS, foi criada a Divisão do Fórum Índia, Brasil e África do Sul (DIBAS), responsável pela coordenação das ações do Fórum IBAS, que estava subordinada ao Departamento de Mecanismos Regionais (DMR), ainda sob a égide institucional da SGAP II. Em 2010, o DMR transformou-se em Departamento de Mecanismos Interregionais e a DIBAS transformou-se em Divisão do Fórum IBAS e Agrupamento BRICs.

Desde o fim da Guerra Fria, e com a mudança no paradigma de inserção internacional do Brasil, no início da década de 1990, tem havido significativas alterações na estrutura organizacional do Itamaraty, com a criação, fusão e/ou expansão de Coordenações, Divisões e Departamentos (ver o trabalho de Puntigliano, 2008). As constantes reformulações na estrutura do MRE refletem, assim, não apenas as inflexões da política externa brasileira, mas também as alterações no seu modo de ação e a multiplicação das relações internacionais do país. A criação da DIBAS, menos de dois anos após o surgimento da CIBAS, com a consequente ampliação do quadro funcional do MRE dedicado ao IBAS, reflete, por certo, a própria dinamização do Fórum neste período.

Até 2007, a CIBAS contava com apenas um diplomata, responsável pelo trabalho de articulação doméstica para a implementação das ações de cooperação no âmbito do Fórum, a quem se somava o Ponto Focal no Brasil. Em fevereiro de 2008, a DIBAS, que substitui a CIBAS, passou a ser composta por três diplomatas. Em julho do mesmo ano, juntou-seàequipe mais um diplomata, queexerceriaachefiada DIBAS. Em 2009, foram agregados mais três servidores, sendo um designado para assumir a Subchefia da Divisão, e dois novos estagiários substituíram os antigos, que agora estão efetivamente lotados na DIBAS. Assim, em meados de 2009 o quadro funcional do MRE dedicado ao IBAS era composto por seis pessoas, sendo quatro diplomatas efetivamente lotados na DIBAS e mais dois estagiários do IRBr, auxiliados pelos da DMR, além do próprio Chefe do Departamento, que era o Coordenador Nacional Brasileiro do IBAS, somado ainda ao Ponto Focal Brasileiro, lotado na SGAP II. Cabe destacar, porém, que outros funcionários lotados na SGAP II e na DMR também auxiliam nas atividades do IBAS, no plano administrativo.

A SGAP II, segundo o artigo 16 do Decreto nº5.979, de 6 de dezembro de 2006, é a Subsecretaria responsável por assessorar o secretário-geral de Relações Exteriores nas questões de política exterior de natureza bilateral, birregional e multilateral com os países ou o conjunto de países das áreas geográficas por ela abrangidas, quais sejam, Ásia, África, Oceania e Oriente Médio. A DIBAS, que funciona como instituição coordenadora brasileira do Fórum IBAS, foi instituída, em janeiro de 2008, pela Circular Telegráfica nº66.881, dentro da estrutura da SGAP II, justificando-se, desse modo, a escolha do subsecretário geral de Política II como Ponto Focal do IBAS no Brasil. No mesmo sentido, justifica-se a escolha do chefe do DMR como Coordenador Nacional do IBAS no Brasil, uma vez que a DIBAS está subordinada ao DMR.

Em 2010, a DIBAS transformou-se em DIB, agregando também o agrupamento BRIC, uma vez que são coincidentes os países participantes ' lembrandoque em 2011aÁfricadoSul foiincorporada ao BRICs.

Entre 2010 e 2011, verificou-se uma diminuição no efetivo diplomático para tratar desses mecanismos, restando, em abril de 2011, o Chefe da divisão, diplomata responsável pelo Fórum IBAS e Aglomerado BRIC, e mais três diplomatas lotados para auxiliá-lo.

Tanto o Ponto Focal como o Coordenador Nacional do IBAS no Brasil são altos funcionários do MRE, responsáveis pela articulação e gestão das atividades do Fórum tanto no plano doméstico quanto pelas interações com os outros dois Estados membros. O Ponto Focal e o Coordenador Nacional do IBAS são responsáveis por assessorar o ministro das Relações Exteriores e o presidente da República no que concerne ao IBAS, por monitorar as atividades dos Grupos de Trabalho, preparar encontros ministeriais e presidenciais, além de verificar o andamento das políticas desenvolvidas pelo Fórum IBAS em outros países, por intermédio das atividades do Fundo IBAS3.

Auxiliam, ainda, na execução das ações do IBAS as diversas Divisões e Departamentos do MRE envolvidos nos vários Grupos de Trabalho. As informações sobre as ações desenvolvidas pelo Fórum IBAS são mantidas atualizadas e disponíveis no sítio eletrônico da DIB4 e de outras Divisões, bem como nas páginas eletrônicas dos Ministérios e de outros órgãos envolvidos nas atividades do Fórum.

As Embaixadas do Brasil, localizadas em Nova Déli e Pretória, também contribuem ativamente, fazendo a intermediação da Chancelaria brasileira com seus pares nos outros dois membros do Fórum. Colaboram, ainda, os Consulados localizados em outras cidades da África do Sul e da Índia, como o da Cidade do Cabo e o de Mumbai.

Em um nível hierárquico inferior da estrutura organizacional do Fórum IBAS, encontram-se os dezesseis GTs, que são gerenciados, em cada um dos três países, pelos Pontos Nodais. Estes são funcionários de alto escalão da burocracia federal, podendo ser lotados no próprio MRE ou em órgãos federais, ou outros ministérios. Os Pontos Nodais atuam como coordenadores domésticos dos GTs, fazendo, além do gerenciamento doméstico das atividades, a coordenação das interações intergovernamentais dos Grupos.

A escolha do Ponto Nodal é feita a partir das atividades desenvolvidas por cada GT, ou seja, caso as políticas trabalhadas nos GTs estejam sob responsabilidade principal de um órgão federal ou ministério específico, espera-se que o Ponto Nodal seja, portanto, um funcionário lotado neste órgão ou ministério; caso as ações desenvolvidas pelo GT estejam relacionadas mais diretamente ao MRE, o Ponto Nodal deverá ser proveniente do MRE. Tal escolha tem por objetivo facilitar tanto o relacionamento entre as instituições envolvidas nos GTs quanto aproximar as burocracias dos outros dois países envolvidos no IBAS, uma vez que as ações dos GTs, para serem implementadas, necessitam da cooperação intragovernamental e intergovernamental.

Cada um dos dezesseis Grupos de Trabalho do IBAS é formado por representantes dos três países, existindo, pois, um único GT do IBAS para cada uma das áreas em que se busca a cooperação, do qual participam representantes dos três países.

Conforme anteriormente anunciado, para cada GT há um Ponto Nodal em cada um dos países, que é o responsável pela articulação doméstica em cada país, bem como pela coordenação entre as delegações dos outros dois países-membros. Cabe, no entanto, diferenciar os Pontos Nodais dos coordenadores ad hocque são escolhidos em cada encontro trilateral dos GTs, momento em que estão presentes representantes dos três países. Isso ocorre para facilitar o andamento do encontro, bem como para possibilitar o secretariado da reunião, de modo que seja possível a produção de uma ata final, na qual estarão definidos os projetos a serem executados.

Os Pontos Nodais brasileiros coordenam as atividades dos GTs no plano doméstico, intragovernamental, e as interações, na temática objeto de cada GT, com as outras duas delegações da Índia e da África do Sul, devendo, ainda, manter a DIBAS informada acerca de todas as atividades dos grupos.

Cabe destacar que alguns dos GTs mantêm atividades que envolvem a sociedade civil (especialmente no Fórum entre Povos), como ocorre no GT de Comércio e Investimentos, que está sempre em contato com o Fórum Empresarial do IBAS, cuja coordenação no Brasil é feita através da Confederação Nacional das Indústrias (CNI), bem como com o Fórum de Pequenas Empresas, que reúne as instituições que gerenciam as atividades das pequenas empresas nos três países (no Brasil, o Sebrae); na África do Sul, a Small Enterprise Development Agency (SEDA); e na Índia, a National Small Industries Corporation Ltd. (NSIC).

A cooperação entre e no interior dos três países funciona de modo independente em cada uma das áreas definidas nos GTs, como especificado nos Memorandos de Entendimentos5 assinados pelos três países, bem como nos planos de ações definidos e implementados por cada GT, que agem de modo particular, com ritmos e estratégias próprias de ação. Esse fato se explica pelos diferentes tipos de cooperação desenvolvidos por cada um dos GTs. A atuação dos GTs tem, algumas vezes, implicação mais direta na sociedade, enquanto em outros casos ela demanda alteração legal, o que resulta em distintos processos, envolvendo ritmos igualmente variados.

As diversas instâncias de concertação política, relativas aos três níveis institucionais, reúnem-se periodicamente, e mesmo sem uma estrutura supranacional, como uma Secretaria Geral ou mesmo uma Presidência, no IBAS convencionou-se a existência de uma secretaria informal, gerida por cada um dos países num revezamento anual, ou seja, a cada ano um país fica responsável pela realização de encontros ministeriais e cúpulas presidenciais.

Se neste artigo a nossa preocupação central é com a cooperação intragovernamental, no Brasil, para a implementação das diretrizes do IBAS, cabe mencionarmos, brevemente, o papel dos agentes societários nesta estrutura, para além da participação de alguns grupos de interesse nos GTs, como será ressaltado abaixo. Buscando expandir o processo de aproximação entre os países e com o objetivo de incrementar a participação da sociedade civil no Fórum IBAS, as chancelarias dos três países conceberam ações que envolvem entidades e organizações de fora da esfera governamental. Destacam-se algumas iniciativas, que se tornaram permanentes, devido às suas sucessivas edições, como os Fóruns de Mulheres, Acadêmico, Empresarial, de Parlamentares e de Editores.

MECANISMOS E PROCESSOS DE COORDENAÇÃO INTRAGOVERNAMENTAL PARA A IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS Na presente seção, nosso objetivo é explicitar, de maneira quase telegráfica, os processos que levaram à fragmentação do planejamento e da gestão no setor público; os fatores que têm gerado a pressão para o rompimento deste padrão inercial; as dificuldades e barreiras à coordenação entre as agências estatais6; e os mecanismos mais frequentemente adotados para a produção da coordenação intragovernamental.

A definição de "coordenação" proposta por Alexander parece-nos pertinente neste nosso esforço analítico: "[...] coordenação é definida como uma atividade deliberada, por parte de uma organização ou um sistema inter organizacional, para fazer convergirem as decisões e ações das suas subunidades ou organizações membro. Essa coordenação manifesta-se tanto no processo como na estrutura" (Alexander, 1993:331).

Inicialmente, é necessário que fique claro que a preocupação com a coordenação intra governamental é um fenômeno relativamente antigo. Como sugerido por Guy Peters, desde o tempo em que as estruturas governamentais começaram a se diferenciar, com a criação de uma variedade de ministérios e departamentos, muitos têm afirmado que uma agência desconhece o trabalho realizado pelas outras e que os seus programas são contraditórios, redundantes ou ambos (Peters, 1998:295).