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Coordenação federativa e a "armadilhada decisão conjunta": as comissões de articulação intergovernamental das políticas sociais no Brasil

INTRODUÇÃO Os regimes políticos contemporâneos enfrentam o desafio de propiciar as condições para que as políticas públicas não desconsiderem particularidades regionais e locais, ao mesmo tempo que promovem equidade territorial e universalidade de tratamento entre os cidadãos. Tenha-se um único centro político (como nos estados unitários) ou uma multiplicidade deles (como nos regimes federalistas), é comum o problema de como se promover a ação governamental conjunta, que simultaneamente atenda requisitos que ora supõem concentração, ora dispersão de poder (Reis, 2000; Machado, 2011).

Particularmente nos países que adotaram instituições políticas federativas1, coloca-se o dilema de como atender aos requisitos de coordenação sem que a autonomia que define a própria existência do federalismo seja solapada. Os Estados federativos caracterizam-se por mecanismos institucionais que, materializando diferentes fórmulas para responder a este dilema, oscilam no desenvolvimento de restrições ao poder do demos(Stepan, 1999). O poder central é constrangido por limitações em sua capacidade de legislar e executar políticas públicas, pela divisão territorial da autoridade política e por rigidez na mudança de regras constitucionais, embora variando em perspectiva histórica ou de política comparada2.

Para o Brasil, a redemocratização foi acompanhada da descentralização da implementação de diversas políticas públicas para o nível local, com a ampliação da capacidade de financiamento e de autonomia política dos entes subnacionais. Foram definidas competências comuns na distribuição de atribuições entre os entes federados para o desenvolvimento de políticas sociais, que passaram a ser de responsabilidade compartilhada (Almeida, 2005; Arretche, 2004 e 2009; Souza, 2005 e 2008), o que criou dificuldades na coordenação da ação governamental. Diversas estratégias de alinhamento institucional têm sido experimentadas desde então, como incentivos financeiros centralizados, consórcios públicos e a organização de fóruns para coordenação federativa.

O problema central deste artigo diz respeito ao funcionamento dos comitês intergovernamentais, criados nas políticas de saúde, assistência social e educação, em nível federal. Propomo-nos a investigar se esses comitês operam efetivamente, produzindo decisões estruturantes nos diferentes setores, ainda que pautados por procedimentos consensuais e composição paritária, o que atribui poder real de veto aos participantes.

FEDERALISMO E RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS As relações intergovernamentais (RIGs) dizem respeito ao funcionamento real dos regimes políticos, federalistas ou não. No caso dos primeiros incluem os aspectos operativos e de interação entre os níveis de governo de uma federação.

Segundo Cameron (2001), diferentes formatos de relações intergovernamentais existentes no mundo respondem a trajetórias políticas, sociais, culturais e históricas particulares dos diversos países. Assim, conforme o referencial teórico adotado, as RIGs podem compreender o estudo de mudanças institucionais e procedimentais que modificam o equilíbrio de poder entre os entes federados; podem enfatizar a importância dos governos locais para a dinâmica da federação e podem enfocar também aspectos multidimensionais, do ponto de vista organizacional (Smith, 1985 apud Souza, 2008).

No caso dos regimes federalistas, é inevitável algum grau de interdependência entre governos, o que nem sempre resulta em arranjos de "governança" eficazes ou imunes a conflitos abertos entre os entes federativos. As disputas podem ser as mais variadas, como sobre a jurisdição constitucional, temas envolvendo assuntos fiscais, o exercício do poder de aplicação das normas legais, controle de recursos naturais, políticas públicas afetando características culturais, linguísticas e religiosas, ações unilaterais de governos ou simplesmente choque entre personalidades (Watts, 2003:3). Dada a autonomia das unidades políticas, a solução de tais disputas pode requerer a definição dos papéis assumidos por cada entidade governamental, bem como o estabelecimento dos mecanismos formais e informais de cooperação e de coordenação política.

As RIGs operam sob os moldes da estrutura constitucional e legal, sofrendo impacto não apenas do desenho federativo estritamente, mas também de sistemas como o tributário ou eleitoral, além de normativas infralegais que regulam diferentes setores governamentais e, mesmo, de condições exógenas como as referentes aos níveis de desenvolvimento econômico e social das diferentes unidades constituintes. Nas palavras de Cameron (2001), portanto, operam a interface entre as previsões constitucionais e a realidade prática dos países, concretizando de forma dinâmica a divisão de tarefas entre os entes federados3.

A metáfora do "bolo de camadas" refere-se a um dos padrões possíveis para realizar tal divisão, especificamente àquele em que as responsabilidades por áreas governamentais são claramente apartadas entre diferentes esferas de governo, e já há muito foi preterida em favor de outra metáfora, a do "bolo misturado" ou "bolo mármore", no qual há uma complexa interposição de poderes e compartilhamento de responsabilidades entre os governos central, regionais e locais (Opeskin, 2001).

Nas RIGs são observados, basicamente, dois tipos de relações entre entes federados (Wright, 1978; Souza, 2008): relações verticais (entre instâncias de diferentes níveis de governo, como o central e o local) e horizontais (em um mesmo nível de governo, como articulações entre províncias). O processo de coordenação federativa propiciado pelo tipo de relações intergovernamentais, assim, pode ser entendido como "decorrente, em larga medida, do desenho de regras e procedimentos que definirão o processo decisório, as condições de integração entre ações e as formas de controle sobre estas por parte dos entes governamentais envolvidos" (Machado, 2008:449).

Para este artigo, seguindo o conceito adotado de federalismo como "pacto político incompleto", as relações intergovernamentais assumem centralidade analítica, com destaque para a eficácia observada no funcionamento dos arranjos formais de coordenação federativa. No caso brasileiro, nas políticas de assistência social, educação e saúde, serão estudados os fóruns federais de articulação entre os Executivos nos três níveis de governo.

Instrumentos de Gestão Intergovernamental O debate da autonomia versus controle nas relações intergovernamentais refere- se à medida que os entes subnacionais deveriam ser fortalecidos e deter maior capacidade de formulação e implementação de políticas públicas, por um lado; ou que o governo central deva lançar mão de mecanismos para promover uniformização e igualdade territorial entre os entes federados conforme sua prioridade em termos de políticas públicas, por outro.

Machado (2008) propõe dois tipos ideais para caracterizar as tentativas de estabelecer orientações convergentes entre as ações dos entes federados. Por um lado, as barganhas diretas, tipicamente interações horizontais, nas quais os entes federados mobilizam os meios necessários para alcançar objetivos comuns.

Por outro, os mecanismos incentivo-compatíveis, em que se promove indução a partir de níveis de governo mais abrangentes (federal ou estadual), pela mobilização de incentivos financeiros com condicionalidades ou normatização associada à sanção de comportamentos desviantes daqueles menos abrangentes.

Dentre essas duas concepções mais abrangentes, a autonomia característica dos arranjos horizontais e o controle pela via dos incentivos e restrições estabelecidos em âmbito federal ou estadual, pode ser delineado um conjunto de instrumentos para promoção da gestão intergovernamental.

Segundo Radin (2010), existem quatro categorias de instrumentos destinados à gestão da relação intergovernamental: (a ) estruturais:são aqueles relacionados a regras e espaços formais de interação, normatizados ou estabelecidos por organizações que criam mecanismos de regulação e supervisão. São exemplos as estratégias de descentralização e coordenação, como a criação de departamentos no nível central, normativos federais e comissões intergovernamentais; (b) programáticos:são instrumentos de gestão concebidos no âmbito dos programas governamentais, como o redesenho da implementação e dos recursos financeiros mobilizados. Podem se traduzir no estabelecimento de parcerias, com a definição de objetivos comuns e incentivos financeiros, ou colaborações, nas quais os recursos são compartilhados para o trabalho conjunto de um grupo de entes federados; (c) pesquisa e construção de capacidade:são estratégias para construção de capacidade de gestão dos níveis de governo subnacionais para que possam desenvolver adequadamente as competências necessárias à consecução das responsabilidades assumidas. A pesquisa e provisão de informações para os gestores locais é uma ferramenta nesse sentido, assim como a capacitação e treinamento dos funcionários e a provisão de ajuda técnica na implementação e avaliação de políticas públicas; (d) comportamental:são aspectos da interação entre agentes federais e locais, que afetam diretamente as relações intergovernamentais. Para promoção da gestão de conflitos, as normativas e regulamentações federais podem ser discutidas e negociadas conjuntamente, para promoção de regulamentações aceitáveis por todos. Ainda podem ser mobilizadas estratégias de comunicação, como consultas e audiências públicas.

A forma de atuação das comissões intergovernamentais combina um caráter estrutural, por estar formalmente constituída e servir de referência para discussão entre gestores das políticas sociais, a outro comportamental, pois é um espaço para produção negociada de normas e programas governamentais.

O Problema da "Armadilha da Decisão Conjunta" Scharpf (1988) cunhou o termo "armadilha da decisão conjunta", tradução livre de joint decision trap, ao analisar, com base na experiência alemã, as consequências da adoção do arranjo institucional de decisões conjuntas para o funcionamento da União Europeia. Segundo este autor, o regime federalista da Alemanha Ocidental, que foi posteriormente mantido após a unificação, caracterizou-se pela existência das mais importantes competências legislativas sob o controle do nível federal, ao passo que as competências administrativas para implementação das principais políticas públicas encontravam-se sob a responsabilidade dos governos locais (ou Lånders). Em complemento, as principais taxas governamentais eram recolhidas pelo governo federal e repartidas por meio de transferências intergovernamentais aos governos subnacionais.

Para prover um grau mínimo de coordenação à ação governamental, o governo federal alemão inicialmente utilizou-se de programas com condicionalidades para determinar padrões mínimos de uniformização e diminuir as disparidades entre os governos subnacionais. Scharpf (1988) argumenta, contudo, que estas ações foram constrangidas por contestações a respeito da constitucionalidade das transferências federais para áreas que estão sob a jurisdição local.

Tendo de enfrentar as dificuldades desse novo cenário político-institucional, que impunha uma reformulação no formato de relações intergovernamentais, em 1969 foi proposta uma reforma constitucional que necessitou do acordo em relação a três áreas de atuação conjunta: a) planejamento e financiamento conjunto para construção de universidades, política industrial e política agrícola; b) subsídios federais à área de desenvolvimento e de transportes urbanos, habitação e construção de hospitais, além de ajudas para estabilização financeira; c) acordos de colaboração intergovernamentais para educação primária, secundária e pesquisa científica4. A solidariedade inicial prevalecente entre os Låndersimpediu o governo federal de utilizar a estratégia de coalizões mínimas para passar uma agenda própria, o que resultou na necessidade de fato de unanimidade em áreas de atuação conjunta, mesmo antes de a obrigatoriedade de decisões unânimes ter sido declarada, para alguns casos, pela Corte Constitucional Federal.

A análise de Scharpf centra-se nos resultados obtidos para o funcionamento das políticas públicas decorrentes desse arranjo institucional.

Segundo ele, após um período inicial de expansão dos programas e de defesa de cortes orçamentários, particularmente na segunda metade da década de 1970, os arranjos de decisão conjunta tenderam a apresentar resultados subótimos, caracterizados por ineficiências e inflexibilidades, sendo também em alguns casos considerados desnecessários ou até antidemocráticos5.

Duas condições principais são destacadas por Scharpf para caracterizar arranjos institucionais nos quais se observam as deficiências próprias da "armadilha de decisão conjunta": (1) as decisões do governo central são diretamente dependentes da aceitação dos governos subnacionais; (2) a aceitação dos governos subnacionais deve ser unânime ou quase unânime.

A descentralização de importantes atribuições no âmbito de determinadas políticas públicas foram acompanhadas da dependência do consenso entre membros do governo para seu exercício. Em outras palavras, "[e]m sistemas de decisão conjunta, o governo central não é livre para responder criativamente a demandas externas, ou para antecipar consensos futuros; suas ações são determinadas diretamente por interesses particulares dos estados membros" (Scharpf, 1988: 254, tradução livre).

No entanto, um aspecto instigante do achado de Scharpf refere-se exatamente à suspeição lançada sobre a orientação normativa prevalente na Public Choice, segundo a qual se poderia esperar que aquelas decisões coletivas que dependem de acordo voluntário unânime entre membros de uma comunidade levariam a ótimos de Pareto. Somente seriam possíveis decisões que melhorassem a posição de determinados agentes desde que não houvesse piora da posição de nenhum dos demais. Scharpf evoca duas objeções preliminares: por um lado, tal proposição não seria alheia ao número de pactuantes, uma vez que os custos de transação cresceriam exponencialmente com estes; por outro, ao apontar as vantagens estratégicas da ocultação das próprias preferências, por parte dos pactuantes, a fim de usar seu poder de veto para levar a decisões que lhe sejam mais favoráveis.

Se ambas as objeções já poriam em sério risco o otimismo quanto aos resultados da regra de unanimidade, é na chamada "condição default" apontada por Ostrom (1986) que Scharpf apresenta mais duas condições para o contexto decisório em exame: (1) decisões não se configuram como um jogo de uma única rodada, mas como um jogo iterado ou com rodadas sucessivas, sendo a de institucionalizar o coletivo decisório (ou o "contrato constitucional") apenas uma primeira decisão; (2) constituído o coletivo decisório, os pactuantes vinculariam sua situação futura às decisões, diferente de contextos decisórios em que a não realização do acordo deixa indivíduos livres para perseguirem seus objetivos a seu modo. Tais indivíduos não teriam saída ou o "destrato" teria um custo muito elevado, de forma que seu destino estaria preso à possibilidade (ou impossibilidade) de chegar a decisões melhores que o status quo.

Assim, presumir o ótimo de Pareto em decisões sucessivas nas quais os indivíduos têm elevados custos de saída se torna pouco provável: em caso de não acordo, prevalece a continuidade de uma política comum existente, mesmo que as circunstâncias mudem a ponto de tornar tais políticas subótimas. A reversão do status quo em favor de um novo ótimo de Pareto poderia ser barrada por um único membro beneficiário.

Postas essas condições adicionais, a armadilha da decisão conjunta ganha contornos mais precisos: não apenas decisões gerais dependem de acordos unânimes entre todas as partes, mas, uma vez constituídos tais sistemas, as circunstâncias para reversão de estados subótimos ou, no limite, de romper com os mesmos buscando alternativas próprias se tornam bastante restritivas.

Nesse sentido, os governos membros no caso alemão participam diretamente do processo decisório, ao invés de serem "representados" por partidos políticos.

Atuam, em outros termos, como verdadeiros veto players, cujo acordo é necessário para mudança do status quo(Tsebelis, 2009). De modo similar, governos nacionais favorecidos pelo status quoestariam em condições para vetar certas deliberações, dadas as regras vigentes nas estruturas centrais da União Europeia, como no Conselho de Ministros6.

A partir das constatações acerca dos possíveis resultados produzidos por arranjos institucionais consensuais para produção de decisões intergovernamentais, será feita a tentativa, neste artigo, de estendê-las ao caso brasileiro, em particular para compreensão da dinâmica de funcionamento dos fóruns intergovernamentais de natureza consensual para coordenação das políticas setoriais de saúde, assistência social e educação em âmbito federal.

FEDERALISMO E RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS NO BRASIL PÓS-88 No Brasil, a redemocratização restaurou o arranjo federativo em que União, Estados e Municípios são entes autônomos com competências comuns na execução de políticas em diversos campos. A associação que então se fazia entre descentralização e democratização (Arretche, 1996) resultou em medidas que acentuaram o fortalecimento das instâncias subnacionais. Os municípios foram alçados à categoria de entes federados, bem como recursos fiscais e capacidade de tributar foram redistribuídos pela federação.

O pacto federativo foi firmado sob ampliação significativa das políticas públicas, com destaque para as sociais, estabelecendo um regime em que todos os entes federados estavam autorizados, mas não obrigados, a fazer ou a não fazer ações governamentais nesses campos específicos (Arretche, 2004:22). Essa indefinição, apesar de permitir a criação de respostas inovadoras no plano da gestão local, criou condições para sobreposição e concorrência de ações governamentais, além de ineficiências e obstáculos à equidade na prestação de serviços entre entes federados desiguais, principalmente até meados dos anos 1990.

A Constituição Federal de 1988 não criou ferramentas para coordenação de ações entre os entes federados. As soluções possíveis às necessidades de coordenação ficaram a cargo de decisões posteriores, dos governos que se seguiram nas décadas de 1990 e 2000, e não resultaram no mesmo encaminhamento institucional.

Elas foram construídas parcialmente e setorialmente, por meio de emendas constitucionais (na saúde, Emenda Constitucional 29/2000; na educação, Emendas Constitucionais 14/1996 e 53/2006), leis (na saúde, Leis 8.080 e 8.142/1990; na assistência social, Leis 8.742/1993 e 12.435/2011; na educação, Lei 11.947/ 2009; para consórcios públicos, Lei 11.107/2005) ou normativas infralegais (na saúde, normas operacionais básicas como as NOB 01/1993 e 01/1996 e Norma Operacional de Assistência à Saúde 01/2002; na assistência social, normas operacionais básicas como a Resolução CNAS 130/2005).

O funcionamento do modelo federativo brasileiro evoluiu para a retomada do papel articulador e coordenador do governo central a partir de meados dos anos 1990. Seja uma "recentralização" da federação brasileira (Almeida, 2005) ou um desdobramento do desenho constitucional previsto em 1988 (Arretche, 2009), o fato é que a União aumentou sua participação na receita tributária, limites foram impostos aos estados e municípios para contração de dívidas e para realizar gastos públicos, além de terem sido criadas ferramentas para induzir a cooperação federativa na implementação de políticas públicas. Houve variação entre as áreas de políticas em que o governo federal dispunha de recursos institucionais para promover a coordenação federativa, e o fez por meio de sua autoridade normatizadora e financiadora, ou até unilateral, e outras nas quais houve constitucionalização de encargos (Arretche, 2004:25).

A coordenação federativa promovida por meio de comitês ou conselhos governamentais está ainda em processo de institucionalização no arranjo federativo brasileiro. Segundo Abrucio (2005:14), uma das deficiências de funcionamento do modelo federativo adotado no Brasil é a "existência de poucos ou fracos fóruns intergovernamentais, a partir dos quais políticas nacionais poderiam ser melhor controladas e legitimadas".

Para sua análise, aqui, parte-se dos pressupostos teóricos da escolha racional ' ou seja, a existência de atores que calculam os meios mais eficientes para atender às suas preferências ' para exame do modelo de interação estratégica nas comissões intergovernamentais existentes nas políticas sociais estudadas. A literatura mobilizada (Scharpf, 1988; Tsebelis, 2009) aponta a existência de prováveis problemas de decisão conjunta em arranjos institucionais semelhantes, o que será avaliado para o caso brasileiro nas comissões escolhidas.

DESENHO INSTITUCIONAL DAS INSTÂNCIAS DE COORDENAÇÃO FEDERATIVA A escolha das variáveis de comparação institucional estabelece o "denominador comum" pelo qual as instâncias de coordenação federativa serão contrapostas, permitindo-se que se possa caracterizá-las quanto a atributos considerados relevantes e, para muitos casos, necessários para que cumpram o papel que se espera delas.

As duas próximas subseções detalham as dimensões que irão orientar o diagnóstico dos comitês ou conselhos de coordenação entre os entes federados, com os achados empíricos para cada uma das comissões7.

Capacidade Governativa A capacidade governativa foi o termo adotado para apontar as condições de funcionamento dos fóruns de coordenação federativa que promovam a estabilidade, previsibilidade e eficácia das decisões8. A operacionalização da capacidade governativa se dará a partir de duas características básicas: estrutura organizacional e de funcionamento; e processo decisório.

a) Estrutura organizacional e de funcionamento A estrutura organizacional e de funcionamento compreende características que apontam para maior ou menor institucionalização das instâncias de coordenação, em termos de tempo de funcionamento, estabelecimento de rotinas e formalização de um locus próprio de atuação. Para tanto, são destacadas nove variáveis: a. 1) Ano de criação: o critério irá se pautar pela previsão expressa nas normas de criação, independentemente de experiências informais anteriores. É uma medida do grau de "longevidade" desses espaços, que informa, em algum grau, aspectos de sua institucionalização.

a. 2) Vinculação no âmbito do governo federal: aponta o locusde atuação das instâncias de coordenação federativa. Basicamente são os ministérios setoriais, a Presidência da República ou não há vinculação específica. Diz também, em certa medida, sobre o objeto de atuação do comitê.

a. 3) Tipo de norma jurídica em que foi previsto: tipo de ato normativo que formalizou sua criação (Constituição; Lei; Decreto Presidencial ou Portaria Ministerial). A hipótese subjacente é a de que, quanto mais difícil for a modificação da norma de criação, em tese, maior o grau de institucionalização.

a. 4) Periodicidade das deliberações: expressa de quanto em quanto tempo os atores se reúnem para o processo de discussão de alguma medida, em sua previsão regimental. Quanto menor o intervalo entre uma reunião e outra, maior a possibilidade de se instituir como espaço privilegiado de negociação entre os entes federados.

a. 5) Secretaria Executiva própria: indica a capacidade de processar suas próprias demandas, criando uma agenda de trabalho independente.

a. 6) Equipe técnica para produção de estudos e publicações: complemento do anterior, apontando para a capacidade de as próprias instâncias fornecerem elementos novos de discussão e de apropriação dos temas debatidos entre os entes federados.

a. 7) Grupos ou Câmaras Técnicas: subgrupos previstos com o intuito de se promover uma agenda permanente entre o governo federal e os entes subnacionais. Sua existência aponta para instâncias mais bem organizadas.

a. 8) Execução orçamentária própria: garantia de recursos financeiros para o funcionamento do espaço de negociação, necessário para financiar despesas com o processo de deliberação dos entes federados.

Confere maior autonomia ao órgão de negociação federativa.

a. 9) Registro de atas e resoluções: memória das reuniões e das decisões tomadas, que podem ser consultadas posteriormente pelos próprios atores envolvidos no processo de deliberação. O registro difere da publicação irrestrita das mesmas, que é um atributo de transparência e permite o acompanhamento e controle externos das decisões tomadas.

Quadro_1

Os elementos organizacionais e de funcionamento indicam que as comissões são relativamente bem estruturadas, dedicando-se exclusivamente à discussão e à coordenação de assuntos das pastas setoriais. Há, contudo, diferenças significativas entre elas. A Comissão Intergestores Tripartite (CIT) da Saúde é a mais antiga9 e possui todas as estruturas técnico-administrativas básicas para desempenhar suas funções, inclusive câmaras técnicas permanentes, com representantes dos três entes federados, para processamento, ex ante ou ex post, dos principais assuntos discutidos pelo plenário. Foi criada por norma infraconstitucional e recentemente suas atribuições foram previstas na Lei nº 12.466/2011. A CIT da Assistência Social, não obstante seja mais recente, também está organizada de forma a processar os principais assuntos debatidos pelos entes federados. Não possui, entretanto, grupos ou câmaras técnicas permanentes. Estes são convocados em cada caso a pedido do plenário da CIT, para debater questões mais complexas das pactuações já em curso. Sua previsão legal é uma norma infraconstitucional.

A Comissão Intergovernamental do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb) faz um contraponto às comissões estudadas. Não obstante esteja prevista em lei federal, sua estrutura de funcionamento é menos robusta: não possui equipe técnica dedicada à organização das reuniões, nem prevê a criação de câmaras técnicas especializadas para subsidiar o processo de tomada de decisão. Os censos escolares e estudos técnicos que subsidiam as reuniões, por disposição da Lei 11.494/2007, são produzidos periodicamente pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep). Diferentemente das outras duas comissões que se reúnem mensalmente, a Comissão Intergovernamental da Educação reúne-se por convocação do ministro da Educação para fixar critérios anuais de funcionamento do Fundeb.

b) Processo decisório O processo decisório nas comissões dispõe sobre a existência de mecanismos institucionais que facilitam ou dificultam a tomada de decisão, pontuando também a abrangência das decisões tomadas. Não diz respeito a nenhum critério de produção ou de resultados efetivos das deliberações, restringindo-se ao desenho institucional dos comitês. Foram elaboradas três variáveis.

b. 1) Critérios para tomada de decisão: são os quóruns para tomada de decisão definidos nas assembleias de deliberação das instâncias de coordenação federativa. Dentre as possibilidades mais comuns há os critérios de maioria simples, maioria absoluta, maioria qualificada ou consenso. Remete-se aqui ao problema da "armadilha da decisão conjunta" (Scharpf, 1988).

b. 2) Abrangência das decisões tomadas: é o escopo das decisões tomadas, basicamente se referindo a temas transversais (como as casas legislativas) ou se vinculado a uma política pública específica ou a uma área de atuação dentro delas.

b. 3) Instrumento típico de formalização da decisão pactuada: analisa se as decisões acordadas nos comitês ou conselhos são suficientes para se alterar o status quo. Podem, portanto, ter a última palavra sobre determinado assunto (com poder terminativo) ou depender de normatização posterior ' seja pelo Executivo, seja pelo Legislativo (Cameron, 2001).

Quadro_2

As três comissões estudadas são muito semelhantes quanto ao formato de processo decisório existente para seu funcionamento. Todas exigem o consenso dos membros para tomada de decisão e formalizam as pactuações por meio de normas infralegais, que organizam aspectos da relação intergovernamental, mas que podem ser revertidas ou modificadas por legislação hierarquicamente superior, como leis ordinárias, medidas provisórias e emendas à Constituição.

Quanto à abrangência das decisões, a Comissão Intergovernamental do Fundeb novamente se distingue das demais: sua atuação restringe-se à determinação de alguns critérios da alocação de recursos do Fundeb, conforme legislação específica. Isso confere a ela um papel muito mais restrito de atuação, diferentemente das comissões da saúde e da assistência social que discutem, ou podem vir a discutir, praticamente todas as iniciativas governamentais na área.

Assim, no que diz respeito à capacidade governativa das comissões, as CIT da Saúde e da Assistência Social são muito semelhantes entre si, contam com um aparato técnico-administrativo para seu funcionamento e podem formalmente discutir e pactuar quaisquer temáticas em seus campos de atuação. A Comissão Intergovernamental da Educação, diferentemente, parece arregimentar menos recursos institucionais para exercer seu papel, reúne-se com baixíssima frequência e destina-se à definição de resoluções muito específicas para o Fundeb.

Densidade Democrática Segundo Machado, a densidade democrática das esferas de coordenação política é definida pela incorporação de procedimentos democráticos, transparentes e controláveis, em alguma medida, pelos participantes. Atributos tipicamente valorizados pela democracia procedimental, como o desenvolvimento de mecanismos de accountabilityvertical e horizontal, dispositivos de contenção de poder e equalização informacional, além de instrumentos punitivos que elevem os custos do descumprimento de pactos firmados e que poderiam constar do rol a ser incorporado a essas instituições. (Machado, 2008:452) Neste artigo, as dimensões de representatividade e de transparência, contenção e equalização de poder serão mobilizadas para a compreensão da densidade democrática dos arranjos de coordenação federativa.

c) Representatividade Aborda algumas características centrais do formato e da diversidade da representação política nos fóruns de coordenação federativa. É um elemento importante do desenho institucional das comissões ou instâncias de coordenação federativa, pois determina "quem" expressa e defende os interesses dos entes federados nesses espaços. Analisam-se cinco variáveis principais: c. 1) Número de membros e paridade do Comitê ou Conselho: número total de delegados escolhidos para participar como representantes dos entes federados, paritário ou não.

c. 2) Razão entre "representados" por "representantes": indica condições distintas para lidar com problemas de promoção da ação coletiva. Quanto mais próximo de um (situação em que não há representação), menor o número de representados por representantes, o que, em tese, indicaria melhor possibilidade de vocalização de preferências e de ação coletiva.

c. 3) Entes federados representados por organização representante: é um aspecto da composição dos comitês. Pode envolver os três entes federados ou somente dois deles, havendo também uma variação importante quanto a serem atores unitários (de uma única organização) ou não.

c. 4) Origem institucional dos representantes de cada nível de governo: aponta de qual grupo se origina o representante dos entes federados. Em regra, são os próprios chefes de governo ou algum secretário de pastas setoriais.

c. 5) Representatividade regional: preocupação em haver representantes de todas as regiões do país, para cada nível de governo.

A composição das comissões intergestores das três políticas analisadas segue critérios muito semelhantes. Todas são compostas por gestores dos três níveis de governo. As comissões da assistência social e da saúde são compostas paritariamente por cinco e sete representantes de cada segmento (União, estados e municípios). Isso difere da Comissão da Educação, na qual o gestor federal possui uma única representação (tradicionalmente o ministro de Estado)10 e os gestores subnacionais possuem cinco representantes cada um. Há uma diferença, contudo, no modelo de representação entre as esferas de governo. Enquanto o gestor federal é na prática um ator unitário, os gestores estaduais e municipais são representados por associações de representação, escolhidos por mecanismos internos dessas organizações. Os custos de transação para constituição dessas representações são significativos, principalmente para os municípios, conforme se observa pela razão entre "representados" por "representantes" para as três comissões11.

Quadro_3

Quanto à representatividade regional no âmbito das instâncias de coordenação federativa, somente a Comissão da Educação prevê formalmente em lei federal a obrigação de que os estados e municípios tenham representação das cinco macrorregiões do país. As Comissões da Saúde e da Assistência Social não disciplinam isso em seus regimentos internos, ficando a cargo dos próprios órgãos representantes a escolha dos critérios de eleição dos secretários estaduais e municipais que farão parte da comissão tripartite12.

As três comissões apresentaram mecanismos institucionais para promover a representatividade dos entes federados nas pactuações realizadas, embora seja possível supor as dificuldades para estados e, sobretudo, municípios se fazerem representar nas comissões. A comissão da educação, nesse quesito, foi mais criteriosa que as demais, prevendo explicitamente a necessidade de representação regional dos gestores estaduais e municipais.

d) Transparência, contenção e equalização de poder Por transparência e contenção entendem-se as dimensões de prestação de contas e publicização dos atos e resoluções dos fóruns de articulação federativa. A equalização do poder político significa a existência de mecanismos institucionais que possam compensar assimetrias entre entes federados. Foram reunidas três variáveis para operacionalizar esta dimensão.

d. 1) Publicização de atas e deliberações: é a disponibilização, pela internet e/ou Diário Oficial, das atas de reunião e das decisões tomadas, caracterizando acesso irrestrito dessas deliberações.

d. 2) Existência de instâncias regionais de coordenação federativa vinculadas à instância federal: é a possibilidade que esteja prevista a existência de instâncias regionais de deliberação entre os entes federados, que possa alterar ou adaptar parte das decisões políticas tomadas em âmbito nacional.

d. 3) Mecanismos de equalização e/ou de compensação de desigualdades entre os entes federados: criação de espaços ou regras formais que levem em consideração a necessidade de se corrigirem desigualdades federativas, como sobrerrepresentação e poder de veto para entes federados menores e/ou com menos recursos econômicos.

Para essa última dimensão analisada do desenho institucional das comissões, observa-se novamente um padrão mais próximo entre assistência social e saúde e outro para a educação. As duas primeiras publicam regularmente as pautas e os resumos-executivos, com detalhes acerca do processo decisório, assim como as decisões proferidas. Possuem articulação estadual, cujo funcionamento reproduz a lógica de organização da instância federal, para negociação e pactuação entre gestores estaduais e municipais. Não desenvolveram, contudo, mecanismos para defesa dos interesses dos entes federados menos privilegiados13. A Comissão Intergovernamental do Fundeb não apresentou nenhuma dessas iniciativas, com exceção da publicação das decisões tomadas pela Comissão, que é uma obrigação para validade dos atos normativos na administração pública brasileira.

Quadro_4

O aspecto da densidade democrática, apreciado nesta seção, revela maior congruência entre as três instâncias com relação à representatividade e uma divergência quanto aos mecanismos de transparência e equalização do poder. Em todas as comissões, as regras formais para composição e representação dos entes subnacionais possibilitam a vocalização das preferências dos entes federados, com as limitações inerentes à representatividade nesses casos (processo de definição da representação pelas associações representativas e elevado número de "representados" por "representantes", principalmente para os municípios). As formas de prestação de contas e de contenção do poder, contudo, evidenciam que a atuação dos participantes das comissões da saúde e da assistência social aparentemente são mais "controláveis" que seus congêneres da educação.

O desenho institucional das instâncias de coordenação federativa estudadas sugere condições propícias a riscos de paralisia decisória: exigem o consenso para tomada de decisão e são compostas por representação daqueles que irão diretamente "sofrer" os efeitos das decisões prolatadas. Comparando-se as comissões entre si, pode-se afirmar que as CITs da Assistência Social e da Saúde possuem um padrão muito semelhante de organização institucional, apresentando as condições para de fato se constituírem em espaços de coordenação intergovernamental para essas políticas sociais. Em sentido oposto, a Comissão Intergovernamental de Financiamento para a Educação Básica de Qualidade apresenta um arranjo institucional que se restringe à discussão de critérios técnicos da alocação de recursos no âmbito do Fundeb, aparentemente não se organizando como uma instância para processamento mais amplo das divergências e conflitos entre esferas de governo.

DINÂMICA DE FUNCIONAMENTO E PRODUÇÃO NORMATIVA DAS INSTÂNCIAS DE COORDENAÇÃO FEDERATIVA O desempenho das instâncias de coordenação intergovernamental será compreendido a partir de algumas dimensões básicas definidas para compreensão do modus operandi desses espaços: formato e conteúdo das deliberações, seus proponentes, resultado das pactuações e qualificações ou obstruções realizadas, assim como o processo político de discussão e o tipo de formalização das pactuações bem- sucedidas.

A análise das deliberações e pactuações realizadas pelas comissões intergestores seguiram os registros realizados pelas equipes das secretarias técnicas dessas comissões, compostas por servidores públicos lotados nos respectivos ministérios setoriais. Foram mobilizados os resumos-executivos, com o apoio, em caso de dúvidas, de outras referências disponíveis como: material de suporte para as discussões (apresentações; minutas de portaria; levantamentos estatísticos); atas com as discussões detalhadas; e, no caso da assistência social, degravações de todo o conteúdo da reunião. Essas referências empíricas estavam quase todas disponíveis no site da CIT-Saúde para o período de 2000 a 2011, sendo complementadas pontualmente por documentos encontrados no arquivo setorial14. No caso da CIT - Assistência Social, o site dispunha somente dos resumos-executivos para os anos de 2009 a 2011. Os resumos-executivos anteriores, desde 2005, assim como as degravações, foram todos obtidos nos arquivos setoriais. Para a educação, não foram localizados registros de resumos-executivos ou outro material que descrevesse a sequência de eventos nas reuniões. Foram mobilizadas somente as seis resoluções pactuadas desde sua criação, de 2008 a 2011. Ao todo, foram registradas 932 deliberações (127 apresentações para introduzir agenda de pactuação; 188 apresentações stricto sensu e 617 pactuações).

O que fazem as comissões intergovernamentais? As comissões intergovernamentais dedicam-se à negociação e pactuação de decisões para o funcionamento das políticas sociais analisadas. Cerca de dois terços das deliberações observadas efetivamente dizem respeito à tomada de alguma decisão (pactuações), tendo o outro terço de apresentações o intuito de abordar ou introduzir temáticas para pactuação posterior ou que são consideradas relevantes pelos proponentes15. Essa proporção é a mesma observada para saúde e assistência social, com exceção da educação, em que há apenas seis registros, todos pactuações.

Os Gráficos_1 e 2 ilustram a distribuição de deliberações e seus componentes por ano. Para a saúde, a oscilação é maior que para as outras políticas, inicialmente com valores médios de 40 deliberações (e um número maior de apresentações que de pactuações propriamente ditas), seguido por um intervalo de 50 a 75 deliberações anuais e, por fim, com um número crescente que vai de 41 a 99 deliberações, no último ano da série. A assistência social oscila em torno de 35 deliberações anuais durante o período, com pactuações sempre acima do número de apresentações. A educação oscila em torno de uma a duas pactuações anuais.

Tabela_1

Tomando-se as deliberações por ano, observa-se uma diferença significativa entre as comissões estudadas. A produção anual média de cada uma delas é distinta também: na saúde, o número de deliberações e pactuações é cerca de uma vez e meia maior que o da assistência social e aproximadamente vinte vezes maior que o da educação. Em média, a CIT da Saúde reúne-se mais vezes ao ano (10,33 reuniões) que suas congêneres na assistência social (8,57 reuniões) e na educação (1,5 reuniões). A "produtividade" das comissões, medida pelo número de deliberações e pactuações por reunião, é maior na saúde, com aproximadamente uma deliberação e pactuação por reunião a mais que a assistência social e cinco vezes maior que a educação, o que já seria esperado pelas funções mais restritas desta última.