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Passado e presente nas relações Colômbia-Estados Unidos: a estratégia de internacionalização do conflito armado colombiano e as diretrizes da política externa norte-americana

Introdução O texto a seguir envolve uma tentativa de resgate dos principais temas e fundamentos das relações Colômbia-EUA, com ênfase analítica no período de governo de Álvaro Uribe na Colômbia (2002-...). Aqui, a pretensão não é exatamente uma análise da política externa norte-americana, mas uma reflexão de como um país periférico, como a Colômbia, tem lidado com essa política. Há uma hipótese subjacente nessa análise que aponta para uma interdependência entre os assuntos internos e externos na realidade colombiana, sendo que a forma como se desenvolve essa interconexão tem passado pelo tipo de relação que esse país estabelece com os EUA.

Marcada por divisões geográficas, regionais, culturais, sociais, políticas e econômicas que, na maior parte do tempo, foram equacionadas pela violência, a Colômbia teve ao longo de sua história uma tremenda dificuldade para consolidar sua unidade nacional e para garantir o funcionamento efetivo do seu Estado.

Dito de outra forma, o país tem convivido com um duradouro quadro de incapacidade estatal para garantir soberania, mediar conflitos sociais e fazer valer o Estado de Direito em várias partes do seu território, num ambiente de cultura política de violência, de limites de participação política e de acesso desigual aos recursos naturais. Nesse contexto, não é por acaso que a história do país também tem sido marcada pelo surgimento de conflitos armados e pelo desenvolvimento de economias ilegais. Na segunda metade do século XX, depois de ter passado pelos conflitos da Guerra dos Mil Dias (1899-1902) e da Violência Famosa (1948-1965), a Colômbia passou a vivenciar outro conflito interno armado. A partir dos anos 1960, no auge da Guerra Fria e da Doutrina de Segurança Nacional dos EUA, o país viu surgir grupos guerrilheiros de esquerda, seguidos do aparecimento de organizações paramilitares de direita, que passaram a estabelecer combates entre si e com o Estado. Desde então, o conflito armado colombiano tem percorrido várias fases, e sido potencializado pela persistência do quadro descrito acima e pelo desenvolvimento de outros fenômenos, tais como as economias ilícitas do narcotráfico, do tráfico de armas e do contrabando.

Pode-se dizer que esse quadro e seus desdobramentos têm como consequência fundamental o aumento da interdependência entre os planos interno e externo da realidade colombiana. Nesse sentido, como esse texto pretende demonstrar, a maneira como se equaciona essa interdependência tem envolvido percepções, estratégias e abordagens políticas que se referem, entre outras coisas, às relações entre a Colômbia e os EUA.

As relações Colômbia-EUA em perspectiva histórica: temáticas e fundamentos Quando se analisa a história da política exterior colombiana, logo fica evidente que, em grande parte do tempo, ela esteve permeada por uma forte influência dos EUA. Seja por pragmatismo, convicção ou conveniência das elites políticas e econômicas do país, ou por sugestões, intervenções ou imposições dos EUA, o fato é que, desde a perda do Panamá, no início do século XX, a Colômbia tem uma relação muito próxima aos norte-americanos. Um capítulo fundamental dessa história está sintetizado na formulação da doutrina Respice Polum, que teve início no governo de Marco Fidel Suarez (1918-1922) e predominou na diplomacia colombiana ao longo do século XX. Segundo essa doutrina, o país deveria adotar um alinhamento incondicional às diretrizes dos EUA em matéria de política externa, sob a convicção de que, além de pertencer à esfera de influência da "estrela polar do norte", a Colômbia poderia tirar grande proveito dessa associação. Os pactos secretos com os EUA durante a Segunda Guerra Mundial, o solitário envio de tropas para a Guerra da Coréia (1951) e a participação ativa na expulsão de Cuba da OEA (1962) constituem alguns bons exemplos de posições colombianas na política internacional afinadas com as diretrizes da potência do norte. Não por acaso, no pós-Segunda Guerra, a Colômbia foi grande receptora de recursos econômicos dos EUA, ficando atrás apenas do Brasil nesse quesito, durante o período 1949-1974 (Pardo y Tokatlian, 1988; Tickner, 2000). Ao longo das décadas de 1970, 1980 e 1990, o espírito da Respice Polum continuou orientando várias gestões, como a de Turbay Ayala (1978-1982), que tomou medidas como: a assinatura de tratado de extradição com os EUA; o rechaço à declaração franco-mexicana, que recomendava uma negociação entre guerrilha e o governo de El Salvador; a participação do país na qualidade de observador nas eleições salvadorenhas de 1982 (com o qual se dava legitimação ao regime ditatorial); o envio de tropas colombianas para a Península do Sinai para ajudar na garantia do cumprimento dos acordos de Camp David sobre a paz no Oriente Médio; a permissão para a instalação de radares norte-americanos em San Andrés, com o objetivo de monitorar o governo sandinista na Nicarágua; e a decisão solitária na América Latina (somente acompanhada pela ditadura Pinochet) de não apoiar a causa Argentina na Guerra das Malvinas (Arana, 2004; Carvajal, 2005/2006).

Distanciando-se de uma visão estática das relações internacionais, é fundamental reconhecer que o predomínio da doutrina Respice Polum não significou que tudo nas relações externas colombianas tenha sido apenas associação aos EUA. Pode-se dizer que, dependendo das condições, conjunturas, objetivos e orientações, alguns governos colombianos estabeleceram diretrizes de política externa de distanciamento e de relativa autonomia em relação aos EUA. Uma diretriz emblemática dessa reorientação foi inaugurada pelo então ministro das relações exteriores do governo de Carlos Lleras (1966-1970) e depois presidente do país, Alfonso López Michelsen (1974-1978). Numa perspectiva de diversificar as relações externas e alcançar uma maior esfera de atuação no sistema internacional, foi elaborada a doutrina Respice Simila, ou seja, mirar as nações semelhantes em grau de desenvolvimento, como a América latina, por exemplo. (Tickner, 2000; Arana, 2004; Ramírez, 2004). Esse é o horizonte em que podem ser entendidas algumas posturas de política externa da gestão Alfonso López, tais como: o apoio sistemático ao Panamá na assinatura do tratado de Carter-Torrijos, no sentido de que esse país assumisse o controle do canal interoceânico; o reatamento das relações diplomáticas com Cuba em 1975; o empenho para avançar nas negociações do Pacto Andino; etc. Também é o clima em que se desenvolveu a política externa de três outros governos colombianos, a saber: o de Belisario Betancur (1982-1986), marcado pela presença ativa da diplomacia colombiana no Grupo de Contadora (1983) e no Consenso de Cartagena (1984), buscando saídas multilaterais para problemas latino-americanos, e também pela formalização da entrada da Colômbia no Movimento dos Países Não- Alinhados; o de Virgilio Barco Vargas (1986-1990), caracterizado por um empenho sistemático e programático de expansão das relações externas do país, sem considerações ideológicas; e o de César Gaviria Trujillo (1990-1994), que incluiu o país na Associação de Estados do Caribe (AEC) e assumiu a presidência do Movimento dos Países Não-Alinhados. Note-se, no entanto, que essas posições autonomistas no manejo das relações externas esbarraram, muitas vezes, nos limites e nas dificuldades peculiares à diplomacia de países frágeis como a Colômbia, tendo que retroceder posições em temas econômicos, por exemplo, nos quais o poder dos EUA e dos organismos financeiros internacionais impôs duros constrangimentos. Além disso, a ampla relação entre os assuntos internos e a conjuntura internacional ' principalmente no que diz respeito ao tema do combate às drogas, a partir da década de 1980 ' contribuiu decisivamente para a "internacionalização" das questões internas, condicionando as possibilidades e estabelecendo limites a uma política externa de caráter mais autonomista.

Do lado dos EUA, historicamente, sua política externa na América Latina foi movida por preocupações relacionadas à sua segurança nacional, às suas políticas domésticas e aos interesses de suas grandes empresas, configurando uma história de mudanças periódicas cíclicas, com continuidades e modificações, dependendo de variáveis como o volume de negócios, o grau de adesão das elites latino-americanas, a resistência de vários segmentos sociais latino-americanos, a importância de um determinado país no sistema de segurança hemisférica, etc.

Por essas razões que a diplomacia norte-americana nem sempre tratou as distintas regiões da América Latina de forma homogênea. Em relação à Colômbia ' depois de patrocinar a fragmentação do seu território no episódio do canal do Panamá, nos marcos do Big Stick, e, na década de 1930, no horizonte da Política de Boa Vizinhança, de Franklin D. Roosevelt (1933-1945), utilizar o país como um dos grandes fornecedores de matérias-primas (platina e petróleo) fundamentais à sua corrida armamentista ' a atenção dos EUA para esse país foi retomada no contexto da Guerra Fria, assumindo a Colômbia como "nação amiga" na sua luta contra as influências de origem soviética no hemisfério. Nessa perspectiva, as Forças Armadas colombianas foram enquadradas na Doutrina de Segurança Nacional norte-americana, com os EUA fornecendo apoio financeiro, militar, técnico e logístico aos militares colombianos para a luta contra grupos sociais e movimentos guerrilheiros de esquerda. Além disso, o país foi palco de programas de cooperação econômica e social, nos marcos da Aliança Para o Progresso, de John F. Kennedy (1961-1963), e de expansões das corporações norte-americanas.

A partir da década de 1970, com o presidente Nixon, os EUA incluíram na sua Doutrina de Segurança Nacional a luta contra a produção e comercialização de drogas ilícitas, fato que teria, nas décadas seguintes, profundas implicações nas suas relações com a América Latina, especialmente com a Colômbia. Com Ronald Reagan (1981-1989), a política de combate às drogas esteve completamente subordinada às diretrizes da política exterior dos EUA. Nesse sentido, o tema das drogas, longe de ser tratado como um problema de saúde pública, de desajuste social ou da própria política proibitiva interna dos EUA, transformou-se numa questão de segurança nacional, pois os estrategistas conservadores logo trataram de relacionar o problema com agentes externos, tais como uma "conspiração de latinos" (Tena, 2000; Rodrigues, 2004).

Em 1982, foi aprovada a Defense Autorization Act, que permitiu ao exército norte-americano participar da luta contra as drogas. Em abril de 1986, o governo Reagan incorporou à doutrina de segurança nacional a National Security Decision Directive (NSDD), que estabelecia a aliança entre terrorismo de esquerda e narcotráfico como uma ameaça letal para a segurança nacional dos EUA. Com a reformulação da doutrina de segurança nacional, a administração Reagan aumentou a pressão sobre determinados governos latino-americanos no sentido de erradicar os plantios e reprimir o tráfico de drogas. Além de ameaças do uso da força, pressões políticas, econômicas e diplomáticas e o treinamento e apoio logístico de forças policiais e militares latino-americanas antidrogas, o governo dos EUA estabeleceu a Certificação. Por meio desse mecanismo, o Congresso norte-americano passou a monitorar e avaliar os esforços antinarcóticos de cada um dos países latino-americanos, suspendendo a assistência econômica, impondo sanções comerciais e vetando empréstimos de organismos internacionais de crédito aos países que não estivessem de acordo com as suas diretrizes. A vitória na Guerra Fria no final da década de 80, selada mais tarde com a queda do muro de Berlin (1989) e a desintegração da URSS (1991), levou, imediatamente, a política externa norte-americana a substituir o comunismo pelo narcotráfico como a grande ameaça proveniente da América Latina à segurança nacional dos EUA. A administração George Bush (1989- 1992) retomou a expressão "guerra às drogas" para lançar a National Defense Authorization Act (1989), que mobilizou o Departamento de Defesa na luta contra o narcotráfico. Assim, o mundo pós-guerra fria nascia para a América Latina sob a ingerência da política norte-americana de combate ao narcotráfico. A estratégia militarista repressora de combate à oferta de drogas seria uma poderosa justificativa para a crescente militarização da política de segurança norte-americana na região, tendo a Colômbia como um dos palcos centrais dessa política. O país ' com longa tradição contrabandista, localização geográfica com acesso as duas costas dos EUA, terras férteis, clima adequado, mão-de-obra abundante e Estado debilitado ' estava se convertendo em um dos maiores centros de produção e tráfico de drogas ilícitas do mundo.

Em decorrência desse cenário, não é difícil perceber que, a partir da década de 1980, a política de segurança dos EUA em relação ao combate às drogas ilícitas iria determinar a agenda desse país para a Colômbia, sobrepondo e influenciando outras temáticas, como democracia, livre comércio e dívida externa.

Definitivamente, a crescente participação da Colômbia na produção e no tráfico de maconha, cocaína e heroína e o recrudescimento do seu conflito armado converteram oficialmente o país, aos olhos dos EUA, numa ameaça à estabilidade regional e à segurança nacional norte-americana (Pardo, 1997; Rivillas, 2002; Riaza, 2004).

Apesar de algumas ressalvas iniciais das administrações colombianas de Betancur, Barco e Gaviria em assumir integralmente as definições, diagnósticos e as estratégias norte-americanas acerca do tema do combate às drogas, aos poucos, os governos colombianos foram sucumbindo à visão dos EUA. Isso ocorreu devido à conjunção dos seguintes fatores que se seguem: primeiro, as imensas dificuldades do debilitado Estado colombiano para deter o crescente poder do narcotráfico no país, inicialmente o dos cartéis de Cali e Medellín, e depois o dos inúmeros "micro-cartéis" regionais; segundo, os tremendos recursos econômicos gerados pelo narcotráfico, que, além de contribuírem para exacerbar os históricos índices de violência e de corrupção, também incrementaram o poderio dos paramilitares de direita e das guerrilhas de esquerda, fazendo que o conflito interno armado assumisse dimensões trágicas e gigantescas em números de mortos, feridos, desaparecidos, sequestros, massacres e refugiados; terceiro, as intensas pressões, ameaças e sanções dos EUA, que atingiram o ponto máximo no governo colombiano de Ernesto Samper (1994-1998), no qual os norte-americanos tiraram a Certificação e qualificaram o país como uma "narcodemocracia", o que contribuiu para, entre outras consequências, debilitar ainda mais o Estado colombiano, a perda de credibilidade do país no exterior e a deterioração da situação econômica; quarto, a percepção de determinados grupos sociais, econômicos e políticos colombianos de que a internacionalização da política antidrogas, nos marcos dos EUA, poderia ser vantajosa para a realização dos seus objetivos internos; quinto, a percepção de vários setores da sociedade de que o debilitado Estado colombiano não possuía capacidade para derrotar os grupos armados ilegais, necessitando de ajuda externa para enfrentar o conflito armado interno.

E foi durante os governos de Bill Clinton (1993-2001) e de Andrés Pastrana (1998-2002) que a confluência desses fatores desembocou numa completa internacionalização da situação interna da Colômbia, evidenciada no Plano Colômbia, financiado quase que exclusivamente pelos EUA. Do lado colombiano, no início de seu governo, Andrés Pastrana apresentou o seu plano de desenvolvimento, denominado "Cambio para construir la paz 1998-2002", no qual, por um lado, apostava numa solução negociada com os movimentos insurgentes, e, por outro, sustentava que o cultivo de substâncias ilícitas era, antes de tudo, um problema social que deveria ser tratado de forma multilateral mediante uma espécie de "Plano Marshall" para Colômbia. Nos termos do plano, tratava-se de "internacionalizar a paz para 'desinternacionalizar' o conflito", ou seja, buscar recursos de governos e organismos multilaterais para fortalecer institucionalmente o Estado e desenvolver a economia, criando condições econômicas, sociais e ambientais que propiciassem uma paz integral (Restrepo, 2001). Porém, a falta de envolvimento pleno da comunidade internacional, sobretudo financeiro, e as dificuldades estruturais para cumprir os objetivos do plano inviabilizaram essa estratégia. Nesse sentido, o governo colombiano passou a considerar outra perspectiva, que foi recorrer a uma aliança tática com os EUA para a resolução da sua situação interna. Não foi em vão que, em setembro de 1999, quando mostrou sua versão do Plano Colômbia aos norte- americanos, o presidente Pastrana, interessado na ajuda econômica desse país, já havia mudado seu diagnóstico e estratégia, apresentando a Colômbia como um país "problema", incapaz de garantir os monopólios estatais do uso da força e do controle do território, diante do poder crescente do narcotráfico e das guerrilhas. (Tickner, 2007). Ou seja, buscava o apoio dos EUA para a resolução dos seus problemas internos, dentro da linguagem que os norte-americanos estavam dispostos a cooperar. Estava de volta, de forma evidente, o espírito da Respice Polum. Nascia, assim, a versão norte-americana do Plano Colômbia, escrita apenas em inglês, baseada essencialmente na sua política antidrogas.

Do lado dos EUA, embora inicialmente o governo Clinton tenha apoiado o primeiro plano de paz de Pastrana, uma conjunção de percepções e interesses ' de diversas forças políticas e econômicas que possuem peso na elaboração da política externa norte-americana ' sobre a situação colombiana, levou o país a atender aos pedidos da Colômbia por mais recursos financeiros, porém, a destinação dos recursos ocorreria de acordo com as visões, estratégias e objetivos norte-americanos. Em outros termos, as percepções negativas do Departamento de Defesa dos EUA sobre a capacidade do Estado colombiano para enfrentar os conflitos internos, aliadas aos interesses econômicos e geopolíticos dos grupos de pressão, da comunidade deexperts e da composição partidária e ideológica do Congresso dos EUA naquele momento, levaram o governo norte-americano a intervir diretamente com um pacote de ajuda, fundamentalmente militar, para a Colômbia, baseado na sua histórica visão sobre o problema do narcotráfico (Rivillas, 2002).

O Plano Colômbia, previsto inicialmente para durar até dezembro de 2005, previa um investimento de US$ 7,5 bilhões, dos quais os EUA forneceriam US$ 1,3 bilhão (US$ 47 milhões para o Equador). O governo colombiano aplicaria US$ 4 bilhões, sendo que 80% dos recursos viriam de financiamento externo e 20% de ajuste fiscal e de impostos sob controle do FMI, e o restante viria de países europeus e instituições internacionais. Foram muitos e controversos os aspectos que envolveram a criação desse plano, transcendendo inclusive à própria dimensão do combate às drogas. No que se refere à questão de luta contra o narcotráfico, o plano teve como linha mestra a política norte-americana, que estabelece o consumo de droga no seu país não como um problema de demanda interna, mas como de oferta externa, traduzindo-se imediatamente numa estratégia baseada na erradicação dos cultivos mediante a fumigação e a militarização do combate nos países produtores. Nesse sentido, embora o plano contemplasse propostas sociais, econômicas, políticas, jurídicas e de Direitos Humanos, o caráter bélico e repressor constituiu o seu eixo central, consumindo a maior parte dos recursos. Outra questão a ser notada é que parte do montante financeiro inicial destinado a fins militares na Colômbia foi utilizada diretamente para a compra de serviços e equipamentos militares de empresas norte-americanas, como a Bell Textron, a Lockheed Martin, a Military Professional Resources e a United Technologies. Esse plano colocou a Colômbia no seleto grupo composto por Israel, Turquia e Egito, principais países receptores de armamentos pesados e semipesados, treinamento de forças de elite e de assessoria em inteligência militar por parte dos EUA.

Em larga medida, pode-se dizer que essa dimensão militarista também teve como alvo a expansão das ações das Forças Armadas Revolucionárias da Colômbia (FARC) e do Exército de Libertação Nacional (ELN) no conflito interno colombiano, dando ao plano um caráter antiinsurgente, ainda que de forma velada, pois, oficialmente, o Congresso norte-americano limitou as ações ao combate ao narcotráfico. A crescente utilização de recursos econômicos do narcotráfico pelas guerrilhas serviu para os EUA unificarem os problemas do narcotráfico e das guerrilhas, sob o tema de combate à narcoguerrilha. Importa destacar que, além das relações com o narcotráfico, as ações das guerrilhas colocavam problemas aos interesses e princípios dos EUA no país, na medida em que as FARC e a ELN se colocavam contra a agenda neoliberal do "Consenso de Washington", atacavam e extorquiam corporações norte-americanas, geravam instabilidade regional e cometiam sequestros e assassinatos contra cidadãos dos EUA. Assim, assessorados por estrategistas militares norte-americanos e apoiados por uma ampla base tecnológica de radares, aviões, helicópteros e materiais bélicos disponibilizados ou vendidos pelos EUA, as Forças Armadas do Estado colombiano passaram a aplicar uma dura ofensiva contra os grupos guerrilheiros.1 Por fim, essa crescente militarização promovida pelo Plano Colômbia também teve como objetivo garantir a segurança e os interesses econômicos de grandes corporações dos EUA presentes no país. Sob esse aspecto, as atividades das companhias petrolíferas norte-americanas na região assumem a maior relevância, e as corporações são muitas: OXY, Texaco, Harken, Chevron, BP-Amoco, Reliant, Eron, Global, Halliburton. Estudos da Associação Internacional de Jornalismo Investigativo (ICIJ), com sede em Washington, revelaram que a aprovação do Plano Colômbia pelo Congresso norte-americano ocorreu mediante um pesado lobbyde empresas petrolíferas interessadas nas reservas colombianas e na segurança de seus negócios no país. Segundo a investigação, entre 1995 e 2000, essas companhias investiram US$ 92 milhões em lobby para a aprovação do projeto.2 Pode-se dizer que, com a adoção do Plano Colômbia, a Colômbia incorporou definitivamente a estratégia militarizada norte-americana de combate ao narcotráfico, com os EUA reeditando sua antiga estratégia da "Guerra de baixa intensidade", na qual oferecem recursos econômicos, logísticos e militares para que seus aliados possam implementar seus combates internos em sintonia com os objetivos norte-americanos.

Vistos em conjunto, todos esses fatos que envolveram a formulação do Plano Colômbia nos remetem a vários elementos fundamentais das relações Colômbia-EUA discutidos até aqui. Não é difícil constatar, por exemplo, que se trata de relações completamente assimétricas, nas quais prevalecem a agenda dos EUA, bem como suas definições, diagnósticos e estratégias acerca do tema. No que se refere ao lado norte-americano, parece ter ficado evidente que sua relação com a Colômbia depende de como se definem os interesses e os objetivos gerais de sua política externa, levando em conta sua segurança nacional, suas políticas domésticas e os interesses de suas grandes empresas. Nessa perspectiva, dependendo dessas condições, a Colômbia pode ter uma atenção maior ou menor dos EUA. Do lado colombiano, a recorrência ao Respice Polum como estratégia de política externa para viabilizar a agenda interna faz que, inevitavelmente, suas elites governantes tentem vincular os assuntos do país aos interesses e temáticas centrais da política externa norte-americana, sob pena de perder importância na agenda dos EUA. Essa opção traz benefícios, como a recepção de grandes recursos econômicos e militares para um Estado debilitado, porém pode trazer vários custos, como verificaremos a seguir, entre eles, a falta de autonomia para formular a política externa e a possibilidade de alterações nas prioridades de interesses da política externa norte-americana.

Álvaro Uribe e a política de segurança dos EUA no pós-11 de Setembro Todas essas estratégias que envolveram a criação do Plano Colômbia ganharam mais vigor com a conjuntura criada no início deste século, que apresentava, do lado colombiano, a ruptura do processo de negociação de paz com a guerrilha, a exigência de grande parcela da população pelo fim do conflito interno armado e a eleição do outsider Álvaro Uribe Vélez (2002-2006), e, do lado norte- americano, a publicação da nova doutrina antiterrorista do governo Bush após o 11 de Setembro. Álvaro Uribe e George W. Bush, seguindo suas respectivas estratégias, interesses e objetivos, compartilharam a idéia de que as guerrilhas são grupos de terroristas que controlam o narcotráfico e ameaçam a segurança regional e mundial. Logo após sua posse, interessado em avançar na estratégia de internacionalização dos conflitos internos para cumprir sua agenda doméstica, Álvaro Uribe afirmava que: "Na Colômbia não existe guerra, aqui temos terrorismo de grupos armados contra o Estado e a sociedade, e, isto deve ser resolvido rapidamente" (Uribe apud Quiroga, 2003: 164). No mesmo sentido e na mesma época, com interesses econômicos ligados ao petróleo, gás natural e carvão e reafirmando os compromissos norte-americanos com a democracia, a segurança hemisférica, o livre comércio e os Direitos Humanos, o governo dos EUA se pronunciava por meio do seu Secretário de Estado para assuntos do Hemisfério Ocidental, Otto J. Reich, dizendo que: "A Colômbia pode derrotar os terroristas, mas necessita de ajuda dos amigos. Nossos valores, nossa segurança e o futuro do nosso continente estão ligados à vitória da Colômbia em sua guerra contra o terrorismo [...] O presidente Bush já pediu ao Congresso autorização para oferecer ajuda militar e de inteligência ao governo colombiano para sua guerra contra o terror" (The Washington Times, 19/6/2002).

Portanto, o Plano Colômbia foi inserido na estratégia norte-americana de combate ao terrorismo, transformando o governo de Uribe num grande aliado da nova política de segurança dos EUA.3 Com Bush e Uribe, ficou estabelecido publicamente o caráter antiinsurgente do Plano Colômbia. Assim, o conflito interno colombiano se transformou numa frente adicional da guerra dos EUA contra o terrorismo internacional, com os norte-americanos ampliando o seu papel na situação doméstica colombiana, mediante seus diagnósticos, políticas e interesses. Os resultados desse processo serão analisados mais à frente, mas não custa, desde já, concordar com a observação de Pablo Celi (2007), de que as definições de segurança difundidas pelos EUA podem representar vários problemas para os países que as adotam integralmente, pois, sujeitas a fatores ideológicos e outros interesses, essas definições induzem percepções equivocadas das realidades locais, impedindo seu melhor conhecimento e tratamento.

Com o apoio dos EUA e de diversos setores da sociedade colombiana, o presidente Uribe colocou em ação sua política interna, com a chamada "Política de Segurança Democrática", com o objetivo de recuperar "a legitimidade, a legalidade e a governabilidade do Estado colombiano", com destaque para os seguintes pontos: o controle do território e da soberania nacional; a segurança dos cidadãos; o combate às drogas ilícitas e ao crime organizado; o fortalecimento do serviço de Justiça; o desenvolvimento das regiões pobres e de conflito, com programas produtivos e de paz; a promoção e a proteção dos Direitos Humanos; e a cooperação em programas bilaterais e multilaterais para a proteção das fronteiras (Departamento Nacional de Planeación, 2003). Para atingir essas metas, Uribe, em seu primeiro mandato presidencial, tomou uma série de medidas, tais como: a criação de uma rede de informantes em toda a sociedade, com programas de recompensa para as pessoas que delatassem os colaboradores de grupos insurgentes ou criminosos; a colocação de tropas do Exército e da polícia para garantir a segurança nas estradas; a solicitação do aumento da ajuda econômica dos EUA para não somente manter a política de erradicação dos cultivos ilícitos via fumigações, como também combater as ações das guerrilhas; o aumento das forças do Exército com o recrutamento de "soldados camponeses", etc. Além disso, o presidente Uribe decretou o Estado de Comoção Interior, em 2002, que permitiu ao governo elevar impostos para aumentar o efetivo das Forças Armadas e policiais, autorizar prisões sem ordens judiciais e instituir a possibilidade de detenção de pessoas com base em suspeitas de intenções de cometer delitos. Em conjunto, para enfrentar os grupos armados ilegais, a "Política de Segurança Democrática" exigiu um aumento do gasto público destinado à segurança e defesa, um aumento do efetivo da Força Pública, uma mudança na doutrina operacional e uma modificação progressiva do marco legal e institucional para garantir a ofensiva contra esses grupos (Coyuntura de Seguridad 23, 2008).

Pode-se dizer que, no que diz respeito ao conflito com as guerrilhas, a estratégia de Álvaro Uribe esteve, durante o seu primeiro mandato, calcada no confronto militar para exterminar ou forçar a rendição desses grupos, conforme a frase do próprio presidente em seu Plano Nacional de Desenvolvimento: "A via do diálogo no meio do conflito está esgotada [...] A paz não se negocia, se constrói."4 Inicialmente, as forças militares de segurança lançaram uma dura ofensiva que expulsou as FARC de lugares estratégicos nos Departamentos de Cundinamarca e Antioquia, recuperando o controle de zonas próximas aos grandes centros urbanos, rodovias e infra-estrutura. Além disso, o governo Uribe recusou qualquer tipo de negociação com os guerrilheiros, rejeitando, inclusive, a proposta das FARC de trocar seqüestrados por guerrilheiros encarcerados, fato que contrariou os familiares dos prisioneiros e os grupos de Direitos Humanos que eram a favor da troca humanitária. Como observou, entre outros estudiosos do assunto, Sandra Borda Guzmán (2007, 71): "a estratégia militarista do governo colombiano debilitou as posições alternativas que preconizavam uma saída negociada para o conflito". Tal posição custou à vida de muitas pessoas, que acabaram sendo assassinadas pela guerrilha. Aliás, nesse particular, o permanente assassinato de civis pelas FARC tem implicado, entre outras questões, na perda dos derradeiros apoios políticos que esse grupo possui na sociedade colombiana e no exterior, no reforço da caracterização de suas atividades como "terroristas" e no endurecimento da repressão governamental contra os movimentos sociais que atuam no campo da esquerda democrática.

Ainda no que diz respeito às FARC, o aumento do respaldo econômico e militar dos EUA permitiu ao governo Uribe lançar, em maio de 2004, o Plano Patriota, que se constituiu na mais ambiciosa ofensiva militar do Estado colombiano contra os grupos guerrilheiros. O plano se concentrou nas regiões dos Departamentos Caquetá, Guaviare, Meta e Putumayo, que historicamente serviram como centros de comando, treinamento e retaguarda das FARC. A ação militar envolveu cerca de 18 mil soldados, apoiados, armados, treinados e monitorados pelo Comando Sul das Forças Armadas dos EUA. No primeiro mandato de Álvaro Uribe, ficou evidente que a maior parte da ajuda antidrogas norte-americana se dirigiu às atividades contra-insurgentes, impondo duras derrotas aos grupos guerrilheiros FARC e ELN, sem, no entanto, eliminá-los.

Embora não tenha derrotado completamente as guerrilhas e nem abalado significativamente a indústria da droga, o governo conseguiu impor duros reveses aos guerrilheiros, diminuindo significativamente seu número de membros, suas atividades armadas, sua presença territorial, suas ações de sequestro e sua capacidade de extrair recursos da indústria da cocaína. Nessa questão da relação das guerrilhas com as atividades do narcotráfico, talvez se possa dizer que os resultados dessa política de Uribe condizem com a tese de Mark Peceny e Michael Durnan (2006) sobre a aplicação da política antidrogas dos EUA em situações de conflito armados internos. Segundo esses autores, essa política, em geral, não tem grande efeito sobre a indústria da droga, porém, tem a capacidade de tirar o equilíbrio de forças entre os grupos combatentes no sentido de extrair recursos da indústria da droga, na medida em que resolvem punir, com a não participação nos negócios da droga, um dos lados. Assim, o tratamento diferenciado dados aos grupos armados ilegais no conflito colombiano, tornou as FARC alvo de guerra, enquanto o tratamento mais ameno conferido às Autodefesas Unidas da Colômbia (AUC) facilitou a manutenção desse grupo nos negócios da droga, embora não fosse bem isto que estivesse previsto pelos EUA. Nessa discussão, também vale a pena constatar que o enfraquecimento das guerrilhas não significou alterações na produção e no fluxo das drogas aos EUA, deixando evidente que a questão do narcotráfico no país envolve outros fatores. A importância imprescindível que os recursos do narcotráfico têm para a sobrevivência das FARC não é a mesma que as FARC têm para a sobrevivência dos negócios do narcotráfico, que, inclusive, pode prescindir as FARC.

Se a posição do governo Uribe em relação às guerrilhas foi o confronto, o mesmo não ocorreu no tratamento dado aos paramilitares, no qual, com o aval dos EUA, optou-se pela negociação política. Desde o início do governo houve uma série de negociações com as AUC, que culminaram no Acordo de Santa Fé de Ralito, em julho de 2003, no qual ficou estabelecido que as milícias deveriam promover um imediato cessar-fogo e o desarmamento até o fim de 2005. Em troca o governo ofereceu aos paramilitares garantias de incorporação à vida civil e política, abrindo, inclusive, a possibilidade de atenuar e anistiar as punições sobre os crimes contra a humanidade promovidos por esses grupos. Os resultados desse acordo foram pouco significativos, com os paramilitares se recusando a cumprir temas como a extradição aos EUA, a devolução de fortunas adquiridas ilegalmente e o julgamento de seus delitos em tribunais (Kurtenbach, 2005). Isso levou o governo a estabelecer um novo pacto com as AUC, firmado em maio de 2004, no qual foi criada uma zona de reabilitação para os paramilitares em Tierralta, Córdoba. E o Congresso aprovou, em julho de 2005, a Lei de Justiça e Paz, que estabelecia, entre outros termos, um regime de penas mais brandas (pena máxima de oito anos de prisão), a aplicação da extradição aos EUA somente em caso de ruptura das negociações e a não obrigatoriedade da confissão plena e verdadeira, inclusive para os delitos relacionados ao tráfico de drogas, para obter os benefícios (Caicedo, 2006).

Dados oficiais indicam que, até o final de 2006, quando foi celebrada a última desmobilização das AUC no país, o governo Uribe conseguiu desmobilizar cerca de 32. 000 paramilitares. Durante esse processo foram entregues 18. 051 armas, o que, para os analistas, é um número baixo. Para vários membros de organizações humanitárias internacionais e alguns estudiosos do assunto, o governo Uribe, com essas negociações, além de não penalizar como deveria os paramilitares e não ter uma política de reparação para as vítimas das atrocidades promovidas por esses grupos, não combateu explicitamente, em algumas regiões, a histórica relação íntima de membros do governo e das Forças Armadas com os paramilitares para combater as guerrilhas.5 Instituições como a Human Rights Watch, a Anistia Internacional e o Centro de Investigação e Educação Popular da Colômbia denunciaram, nos últimos anos, que os paramilitares seguiram promovendo violações dos Direitos Humanos depois desses acordos com o governo. Há denúncias também de que o governo não combateu as atividades de narcotráfico desenvolvidas pelos paramilitares, sobretudo nos latifúndios de coca do norte do país. Além disso, apesar dos avanços na desmobilização das AUC, organismos internacionais, como a Internacional Crisis Group (2007) e a Seguridad & Democracia (2008), constataram as evidências de que a Política de Segurança Democrática não conseguiu eliminar totalmente as atividades dos grupos paramilitares. Novas facções, como as Águias Negras, têm surgido e operado em torno de atividades como o tráfico de drogas, homicídios e extorsões, em regiões de pouca presença estatal ou de antiga presença das AUC, como nos Departamentos de Norte de Santander, Nariño, Córdoba, Valle, La Guajira e Bolivar. Essas facções, que a Oficina do Alto Comissariado das Nações Unidas para os Direitos Humanos (ACNUDH) tem denominado de "novos grupos armados ilegais", são compostas por paramilitares que não se desmobilizaram, paramilitares desmobilizados que regressaram as atividades ilícitas e delinquentes comuns. Esses grupos operam fundamentalmente em torno dos negócios ilícitos do narcotráfico e outras atividades econômicas criminosas. A diferença em relação aos paramilitares das AUC, já desmobilizados, está no fato de que esses grupos não estão coordenados nacionalmente e não possuem um projeto político coletivo. Além disso, esses grupos não têm uma dinâmica contra- insurgente, fazendo, inclusive, em algumas regiões do país, pactos e alianças com grupos guerrilheiros no sentido de preservar os seus ganhos ligados ao narcotráfico. Aliás, nessa questão, quando praticam uma operação contra- insurgente, como tem feito a Organização Nueva Generación (ONG) na região de Nariño, fazem buscando controlar território e populações para dominarem o negócio do narcotráfico (Informe sobre América Latina N. 20, 2007; Coyuntura de Seguridad N. 20, 2008; Ávila y Gantiva, 2008; Vidal y Ortiz, 2008).