A União Europeia entre o alargamento e a vizinhança: os casos dos Balcãs
ocidentais e do Cáucaso do sul
Introdução
As relações externas da União Europeia (UE) têm sido marcadas por processos de
alargamento e aprofundamento da integração europeia. Os sucessivos alargamentos
a novos Estados-membros são vistos como o instrumento mais eficaz da política
externa europeia, promovendo a exportação do modelo de governação da UE para lá
das suas fronteiras (Hooghe e Marks 2001; Lavenex 2004) e atuando como força
estabilizadora de longo prazo. Por outro lado, no quadro das políticas de
proximidade desenvolvidas pela UE no contexto pós-alargamento de 2004, a União
tem procurado aplicar instrumentos de condicionalidade e socialização
(Schimmelfennig 2001; Sedelmeier 2006), próximos do modelo de alargamento
(Kelley 2006) e visando a resultados semelhantes. O estabelecimento de regimes
democráticos e de economias liberais tem avançado lado a lado com a promoção de
direitos humanos e do estado de direito. Esse é o modelo de sucesso europeu que
tem sido promovido na vizinhança imediata da União, nomeadamente nos Balcãs
ocidentais e nos países abrangidos pela Parceria Oriental.1 A UE tem, por isso,
promovido uma abordagem preventiva na gestão dos conflitos na vizinhança,
apoiando projetos de longo prazo e com graus diferentes de integração nas
estruturas europeias.
O sucesso europeu e a exportação desse modelo implicam também um diagnóstico
semelhante às necessidades dos vizinhos. Seja nos Balcãs ocidentais, seja nos
países da vizinhança a leste, as propostas europeias têm sido fundamentadas
numa apreciação similar dos desafios que se colocam nessas regiões: a
necessidade de fortalecer instituições democráticas, de liberalizar e
aprofundar a integração econômica com a UE, fortalecer do estado de direito
como forma de combater elevados níveis de corrupção, garantir o respeito pelos
direitos humanos e liberdades fundamentais e o respeito pela resolução pacífica
de disputas, entre outros. Podemos, pois, dizer que a UE tem aplicado uma
receita de sucesso aos diferentes espaços políticos e sociais nas suas
fronteiras a leste, baseando-se na sua própria experiência e na perspectiva de
que os desafios que se colocam a essas regiões são similares.
Este artigo questiona a validade dessas assunções e propõe olhar para o
percurso dos Balcãs ocidentais e do Cáucaso do sul2 rumo à integração europeia.
Se, por um lado, a abordagem da UE para os Balcãs é de plena adesão às
instituições europeias, por outro lado, a ausência dessa perspectiva na
vizinhança, nomeadamente no Cáucaso, tem um impacto negativo no progresso das
reformas internas e na estabilização regional. O artigo identifica
possibilidades e limites na abordagem da UE, bem como elementos de proximidade
e de distância entre as duas regiões. Quais as principais políticas promovidas
pela UE para esses dois espaços políticos? Que objetivos são estabelecidos? E
que discurso político é promovido pelas instituições europeias? Por meio da
análise das duas regiões e da abordagem da UE para ambas será possível entender
os principais desafios que se colocam à concretização de um projeto normativo
de estabilização regional, bem como à definição da União Europeia como um ator
de política externa.
Desafinados na Iugoslávia, em coro pela União Europeia
A estratégia europeia para os Balcãs ocidentais, delineada na Declaração de
Zagreb, em 2000, e reconfirmada na Cimeira de Salônica, em 2003, enfrenta no
ano de 2011 novos desafios. A Cimeira de Salônica marca o início da estratégia
europeia para os Balcãs ocidentais e confirma que "[o] futuro dos Balcãs é na
União Europeia" (Thessaloniki Declaration 2003). Nesse sentido, a futura plena
integração da Croácia, Macedônia, Montenegro, Albânia, Bósnia-Herzegovina,
Sérvia e Kosovo nas instituições europeias foi estipulada em Salônica e
especificada por meio de instrumentos concretos para a região, isto é, o
percurso europeu dos Balcãs ocidentais será alcançado por meio das metas
estipuladas no Processo de Associação e Estabilização.3 Contudo, a estratégia
europeia contempla que o progresso desses Estados no processo de integração
europeia depende não só dos seus próprios méritos no cumprimento dos critérios
de Copenhague, mas também da absoluta e inequívoca cooperação com o Tribunal
Penal Internacional para a Antiga Iugoslávia.
Nesse sentido, apesar de a UE ter uma estratégia para a região dos Balcãs
ocidentais, isso não implica a existência de uma opção de entrada em bloco
desses países nas estruturas europeias. Pelo contrário, aos diferentes níveis
de progresso no cumprimento das reformas pré-adesão, exigidas dos países
candidatos, correspondem evoluções igualmente diferenciadas. Assim, além das
políticas europeias globais para os Balcãs ocidentais (como a facilitação na
emissão de vistos, no âmbito dos Acordos de Associação e Estabilização),
podemos ainda destacar os instrumentos financeiros (como o Instrumento de
Assistência de Pré-Adesão, a Agência Europeia de Reconstrução e o programa
CARDS) e os instrumentos específicos (como a participação em programas
comunitários e medidas comerciais excepcionais), bem como cooperações setoriais
(por meio de colaborações com a Fundação Europeia para a Formação, em questões
energéticas ou de segurança nuclear, entre outros).4
É inegável que desde junho de 2003 ' data da Cimeira de Salônica ' a junho de
2010 ' data da Cimeira de Sarajevo ' algumas alterações consideráveis
ocorreram, quer no cenário dos Balcãs ocidentais, quer nas dinâmicas europeias
de alargamento. No que respeita à movimentação das peças no puzzle balcânico, a
Eslovênia é um Estado membro desde 2004, a Croácia está a poucos passos da
plena adesão europeia, o Montenegro declarou a independência de Belgrado ' após
o referendo de 2006 ' e a Sérvia perdeu o território do Kosovo ' com a
declaração unilateral de 2008. Para a Bósnia-Herzegovina o principal desafio é
sobreviver enquanto um Estado único com duas repúblicas antagônicas. Na
Macedônia a questão determinante e condicionante para o aprofundamento da
integração europeia permanece a disputa com a Grécia sobre o nome do território
e a Albânia mantém deficits democráticos consideráveis que abrandaram o seu
progresso rumo à Europa das democracias. Nesse sentido, de um país, que foi a
Iugoslávia até à década de 1990, a Europa tem hoje seis Estados independentes,5
cuja principal opção de política externa é a integração europeia. A esses
países junta-se, consoante a Declaração de Salônica, o destino da Albânia.
No que respeita à perspectiva de futura expansão europeia é incontornável que
os alargamentos de 2004 e de 2007 reforçaram o efeito de fadiga e dificultaram
a capacidade de absorção das estruturas europeias a novos Estados membros.
entrada em vigor do Tratado de Lisboa teria minimizado esses efeitos, mas a
atual crise econômico-financeira europeia agravou a situação e terá efeitos, se
não no alargamento da UE para os Balcãs ocidentais ' reafirmado na reunião de
alto nível da UE-Balcãs ocidentais (Presidência Espanhola do Conselho da União
Europeia 2010), em Sarajevo, em junho de 2010 ', pelo menos no ritmo geral de
futuros alargamentos da União. Ainda assim, e já no ano de 2011, torna-se
relevante destacar que apesar da crise financeira ser presentemente a
prioridade central na Europa, a perspectiva de alargamento e/ou de integração
aos Balcãs ocidentais não foi afastada. Pelo contrário, as deslocações à região
de José Durão Barroso e de Catherine Ashton, em maio último (B-92 2011a,
2011b), e de Angela Merkel, em agosto último (RFE/RL 2011; DW 2011), confirmam
a perspectiva de alargamento/integração europeia ' desde que sejam cumpridos os
critérios de Copenhague pelos estados candidatos ', opção que reforça a
manutenção do empenho das estruturas europeias na manutenção da paz e da
estabilidade nessa região historicamente conturbada.
Os países dos Balcãs ocidentais têm sido vizinhos difíceis para a UE. Primeiro,
porque esta tem sido uma região em quase constante estado de guerra ou de
conflito iminente. Segundo, porque as ex-repúblicas iugoslavas tornaram-se,
simultaneamente, um assunto de política externa e de política interna europeia
(Pond 2006), no sentido de que a perspectiva de integração europeia representa
um incentivo crucial nos respectivos processos democráticos, de forma
diferenciada mas com um objetivo comum: a democratização, com vista à adesão
europeia e à manutenção de paz na região. Esse duplo objetivo da estratégia
europeia para os Balcãs ocidentais pode ser facilmente confirmado por meio do
impacto da declaração unilateral de Kosovo nas relações entre a UE e a Sérvia
(Rodrigues 2007; 2008).
Neste sentido, será pertinente relembrar alguns acontecimentos anteriores a 17
de fevereiro de 2008, dia da última alteração de fronteiras na antiga
Iugoslávia. A European Union Rule of Law Mission (EULEX)6, por exemplo, foi
aprovada a 4 de fevereiro de 2008 apenas com a abstenção de Chipre, apesar de a
Espanha, a Grécia, a Eslováquia e a Romênia não reconhecerem o fim da soberania
Sérvia sobre o território do Kosovo. Desde então, a UE adotou uma posição
ambígua para equilibrar a questão do estatuto do Kosovo e a integração europeia
da Sérvia: "as propostas da Comissão não prejudicam as posições dos Estados-
Membros da União Europeia sobre o estatuto do Kosovo". No entanto, a presença
institucional da UE no Kosovo é significativa, mantendo no terreno o seu
Representante Especial, Peter Feith7 ' cujo mandato visava a "aconselhar e
apoiar o Governo do Kosovo no processo político" (Council of the European Union
2010). Feith era simultaneamente o Representante Civil Internacional, com as
funções de "assegurar a plena implementação da proposta das Nações Unidas para
o estatuto do Kosovo [independência com supervisão internacional]"8 e "apoiar a
integração europeia do Kosovo".9 A UE tem também a missão EULEX, que tem como
mandato "aconselhar as instituições vigentes no Kosovo em todas as áreas
relacionados com o estado de direito" (Council of the European Union 2008).
Nesse sentido, podemos facilmente depreender que as instituições da UE têm
lidado com a questão do Kosovo (European Commission 2009) sempre por meio da
resolução 1244 do Conselho de Segurança das Nações Unidas como o principal
quadro institucional, mas também como se esse território em litígio não fosse
um estado ambíguo no processo de integração europeia. Por outras palavras,
podemos dizer que a UE ' enquanto ex-membro da troika no período pós-
apresentação do plano para a "independência com supervisão internacional" de
Martti Ahtisaari, juntamente com a Rússia e os Estados Unidos da América ' não
permitiu a declaração unilateral do Kosovo a priori, mas também não a contestou
a posteriori.
No que diz respeito ao impacto da declaração unilateral do Kosovo sobre o
panorama político da Sérvia, podemos destacar que, apesar do democrata Boris
Tadic ter vencido as eleições presidenciais, a 3 de fevereiro de 2008, a
coligação governamental no poder não resistiu ao pós-17 de fevereiro (Krasniqi
2008), em grande medida porque os partidos no governo não conseguiram conciliar
a opção europeia, juntamente com a defesa categórica da integridade territorial
da Sérvia. As consequentes eleições de maio concederam a vitória aos
ultranacionalistas do Partido Radical Sérvio, de Tomislav Nikolic, mas foram o
Partido Democrata e o Partido Socialista ' do falecido ditador Slobodan
Milosevic ', por meio de uma coligação pouco ortodoxa, que formaram o atual
governo na Sérvia. Mais tarde, em julho, Radovan Karadzic foi detido pelo
Tribunal de Haia, fato que reforçou a opção europeia por parte da elite
política sérvia no poder, embora recusando sempre categoricamente a declaração
unilateral de independência do Kosovo.
Apesar da plena cooperação com o Tribunal de Haia ser uma condição sine qua non
para qualquer Estado dos Balcãs aprofundar a respectiva integração europeia, a
verdade é que em junho de 2010, o Conselho da União Europeia aprovou a futura
ratificação do Acordo de Associação e Estabilização com a Sérvia (B-92 2010),
apesar de Ratko Mladic e Goran Hadzic (International Criminal Court for former
Yugoslavia 2010) serem na altura ainda procurados por crimes contra a
humanidade. Nesse sentido, essa "cedência" europeia perante a elite política
sérvia deve ser perspectivada num enquadramento mais amplo, no sentido em que
não podemos negligenciar o fato do Tribunal Internacional de Justiça ter
apresentado a [já conhecida] decisão sobre a legalidade da declaração
unilateral do Kosovo (International Court of Justice 2010) apenas um mês depois
do sinal verde europeu para a ratificação do Acordo de Associação e
Estabilização com Belgrado. Assim, e perante o parecer jurídico contrário às
pretensões sérvias, apenas o efeito da integração europeia poderia minimizar as
reações ultranacionalistas dos radicais sérvios10 face à perda do território de
Kosovo (Brown 2001).
Um ano depois, Ratko Mladic foi detido pelas autoridades sérvias numa aldeia do
norte da Sérvia e extraditado para Haia para ser julgado pelo Tribunal Penal
Internacional para a Antiga Iugoslávia. A detenção do general bósnio-sérvio, em
maio de 2011, não só reconfirma a inequívoca opção europeia de Belgrado (B-92
2011), como também a preponderância da elite política moderada face aos
ultranacionalistas sérvios, apesar da questão do Kosovo se manter como uma
prioridade da política externa sérvia. Uma vez mais, a perspectiva da
integração europeia é equacionada como um instrumento normativo para obter a
paz e a estabilidade nos Balcãs ocidentais, perspectiva que pode ser confirmada
por meio desse frágil equilíbrio entre a integração europeia da Sérvia e a
independência do Kosovo, não obstante as diferentes posições dos 27 Estados
membros relativamente ao estatuto final desse território balcânico.
Após a realização do referendo na Eslovênia ' que permitiu a mediação
internacional no conflito territorial com Zagreb (EUObserver 2010) ', o teste
para futuros alargamentos europeus irá acontecer com a Croácia, em 2013. Na
Macedônia, o histórico conflito entre Atenas e Skopje sobre o nome que a ex-
república iugoslava pode usar dura já quase vinte anos e não há perspectiva
para uma solução consensual, o que certamente irá atrasar o progresso da
integração europeia dos macedônios. Nas presentes circunstâncias políticas,
terá que se manter uma forte presença internacional na Bósnia-Herzegovina para
que esse território continue a existir como um único Estado. A elite política
no Montenegro terá que confirmar a consolidação das reformas implementadas e,
na Albânia, as instituições políticas terão que se habituar à ideia de que a
existência de oposição ao governo é crucial para a viabilidade de um Estado
democrático.
A aprovação da livre circulação de pessoas no espaço europeu (EUObserver 2009)
com a Sérvia, a Macedônia e o Montenegro em 2009 ' e potencialmente com os
restantes Estados dos Balcãs ocidentais ' confirmou a possibilidade de uma
maior integração europeia, sob outras formas, enquanto a cadência de futuros
alargamentos europeus estiver condenada a um ritmo mais lento.
A estratégia da UE para os Balcãs ocidentais confirma a escolha do compromisso
no alargamento, como o instrumento europeu na relação com as novas democracias
e os regimes em transição/consolidação democrática na região dos Balcãs
ocidentais (Scmitter 1999). Por outras palavras, o tradicional efeito de
pertença à União Europeia (Pridham 2001) como um indicador característico de um
regime democrático consolidado (Diamond e Plattner 1997) ' juntamente com os
benefícios econômicos de pertencer ao grupo político-econômico de democracias
europeias ' poderá ser destacado como o principal objetivo dos Estados dos
Balcãs ocidentais no seu propósito de pertencer a um espaço de paz,
estabilidade e prosperidade na Europa.
A política de vizinhança para o Cáucaso do sul
A Política Europeia de Vizinhança (PEV), desenhada pela Comissão Europeia em
2003, visa a estruturar as relações da UE com os Estados que se encontram na
sua periferia imediata.11 Promovendo relações bilaterais, baseadas em Planos de
Ação individuais, a PEV privilegia os princípios de diferenciação e
corresponsabilização (ownership). É com base no progresso das reformas que o
aprofundamento das relações com a UE é definido, respeitando as
particularidades e os ritmos de cada um, embora a opção de adesão não esteja
contemplada ' "tudo menos as instituições", segundo o ex-Presidente da
Comissão, Romano Prodi (2002). Os Planos de Ação cobrem um vasto leque de
questões, desde reformas políticas e sociais a reformas econômicas, mas também
política externa, segurança e resolução de conflitos, conferindo-lhes uma
natureza transversal. Tal como Lynch (2005) refere "através da Política
Europeia de Vizinhança, a UE surge enquanto ator de política externa, capaz de
atuar fora da dicotomia adesão/não adesão, recorrendo a um vasto leque de
instrumentos para projetar os seus interesses".
A UE reconhece, assim, o seu papel central na projeção de estabilidade no
espaço regional europeu (dentro e fora das suas fronteiras), reforçando o seu
perfil enquanto potência regional. A PEV deverá, por isso, "em
complementaridade com a Estratégia Europeia em matéria de Segurança, garantir à
UE um espectro completo de instrumentos de política externa, da ajuda à
dimensão de segurança e militar" (Balfour e Rotta 2005). A PEV configura,
assim, uma política ambiciosa e embrionária de um sistema para as relações
externas da União, fazendo uso do seu sistema de governação multinivelado e
transversal.12 Recorre a princípios de condicionalidade e socialização,13 em
formato diluído, incorporados das experiências dos alargamentos (Dannreuther
2006; Magen 2006, Kelley 2006).
Que papel cabe então à periferia da União, na consolidação de uma comunidade
política partilhada? Que dinâmicas espera a UE desenvolver no Cáucaso do sul
para incluí-lo numa "zona de prosperidade e boa vizinhança [ ] com quem a UE
mantém relações de proximidade, de paz e de cooperação" (European Commission
2003, 4)? A periferia parece cumprir a dupla função de salvaguardar o centro de
choques securitários (por meio de controles fronteiriços, da resolução de
conflitos, criação de novos mercados e acesso a recursos energéticos) e
simultaneamente ser um espaço fértil à criação de condições necessárias para o
desenvolvimento econômico e social. A ambiguidade do discurso e o caráter
aberto da parceria com os vizinhos funcionam como uma forma de incentivo e
condicionalidade ' depende dos vizinhos reformar e aproveitar as oportunidades
de cooperação reforçada e convergência política, mas cabe à UE avaliar o grau
de aproximação e a qualidade do esforço. Essa aparente impermeabilidade do
centro e a sua posição privilegiada na redefinição de identidades poderá
constituir um obstáculo ao desenvolvimento de uma identidade partilhada com a
periferia, na medida em que a definição "do que constitui uma ameaça" à
comunidade de segurança europeia (Lucarelli 2002, 49'50)14 tem passado por
identificar os vizinhos (a sua instabilidade e os seus regimes frágeis) como a
ameaça.
A convergência com os padrões da UE e a participação nos programas comunitários
são instrumentos centrais para a socialização dos vizinhos, cumprindo também a
função de incentivos. Embora a resposta inicial dos Estados membros da UE tenha
sido bastante conservadora nas ofertas estendidas aos vizinhos do Cáucaso do
sul, depois de 2009, com o estabelecimento da Parceria Oriental, a UE está a
negociar novos acordos políticos (Acordos de Associação), prevendo a
facilitação de vistos e a criação de uma Zona de Comércio Livre (Deep and
Comprehensive Free Trade Area) e reconhecendo as "aspirações europeias" de
alguns dos vizinhos de leste (European Commission 2008). Os custos políticos e
as dificuldades de reformar, nomeadamente, por meio da incorporação do aquis
communautaire na legislação nacional ou o desenvolvimento de relações
regionais, em contextos de grande volatilidade, são compensados pela cooperação
permanente e transversal com os parceiros europeus, aumentando a legitimidade
das reformas. Contudo, a vizinhança a leste da UE, incluindo o Cáucaso,
localiza-se nas franjas de antigas estruturas imperiais (Waever 1997), entre
uma zona de estabilidade e progresso e várias zonas de turbulência (Rosenau
1990), o que aumenta a sua importância estratégica. Essa dimensão estratégica
da região levanta problemas de curto prazo, que o seu enquadramento num projeto
de longo prazo de integração na UE não parece ser capaz de resolver, tal como
desenvolvido mais à frente.
Foi por via das questões securitárias e da janela de oportunidade criada com a
Revolução das Rosas na Geórgia, em 2003, que relutantemente a região do Cáucaso
do sul, incluindo a Armênia, o Azerbaijão e a Geórgia, passou de "nota de
rodapé, a exemplo" do envolvimento preventivo que a União pretende na sua
periferia (Lynch 2003, 171). O Parlamento Europeu manteve a região na agenda
política da União e, em 2003, respondendo às suas recomendações, o Conselho
nomeou um Representante Especial da UE para o Cáucaso do sul e, em junho de
2004, colocou no terreno a sua primeira missão civil PESD, a EUJUST Themis.
Paralelamente, a Comissão Europeia, que manteve os três Estados do Cáucaso do
sul fora do âmbito da PEV na sua comunicação de 2003, incluiu-os no seu
documento estratégico de 2004, em resposta às propostas do Alto Representante
para a PESC, Javier Solana, na Estratégia Europeia em matéria de Segurança.
Adotada no Conselho Europeu de Bruxelas, em dezembro de 2003, esta refere
explicitamente que a UE deve "passar agora a interessar-[se] de forma mais
acentuada e ativa, pelos problemas do sul do Cáucaso que, a seu tempo, será
também uma região vizinha" (Council of the European Union 2003). A UE
reconhecia, assim, politicamente, uma realidade geográfica incontestável: à
medida que as fronteiras externas da União se expandem até ao Mar Negro, os
seus interesses estratégicos também se definem no Cáucaso do sul, tornando essa
região uma parte crucial para a segurança da periferia da UE e do seu
território.
Após o alargamento de 2004, o envolvimento da UE nos problemas dessa região
tornou-se prioritário, justificando um discurso de "interesses" e
"responsabilidades" em projetar estabilidade para lá das suas fronteiras. À
semelhança do que aconteceu durante o último alargamento, a motivação maior
para a inclusão do Cáucaso na PEV foi a necessidade de assegurar a estabilidade
do espaço europeu (Higashino 2004). As relações da UE com o Cáucaso do sul têm-
se centrado prioritariamente em três áreas: assistência aos processos de
transição política e econômica, resolução de conflitos, e apoio à concretização
do potencial energético da região (Simão 2007). Essas áreas refletem os
objetivos definidos pela UE e pelos três Estados do Cáucaso no âmbito da PEV e
formam o núcleo dos Planos de Ação, em vigor até 2009. Refletem também a
ambição da Política de Vizinhança de tratar várias áreas transversais e de
combinar mecanismos soft (reformas políticas e econômicas) e hard (missões de
Política Comum de Segurança e Defesa15) num mesmo enquadramento, conferindo à
UE um estatuto importante nos processos de estabilização da região do Grande
Mar Negro. A UE procura simultaneamente maior visibilidade e maior coordenação
e eficácia dos instrumentos à sua disposição, para exercer o seu poder de
atração numa região estratégica em termos de recursos e rotas comerciais.
Embora a inclusão do Cáucaso na PEV, em 2004, tenha sido recebida com
diferentes graus de entusiasmo na região, hoje esse enquadramento é largamente
reconhecido como o maior e mais relevante impulso à modernização da região e,
em teoria, a UE usufrui de uma legitimidade maior para exercer a sua
condicionalidade.16 Os líderes georgianos que subiram ao poder com a Revolução
das Rosas fizeram da integração euro-atlântica uma prioridade, procurando
garantir a sua soberania; uma tendência ainda mais acentuada depois da guerra
de 2008 com a Rússia. A Armênia, por outro lado, vê a cooperação com a UE como
um reforço à sua política externa de complementaridade, criando uma alternativa
às relações de grande proximidade e dependência com Moscou. A cooperação com o
Azerbaijão representa, porventura, a exceção a essa constatação. Devido às
reservas energéticas do Cáspio, as autoridades em Bacu têm-se mostrado mais
assertivas no seu relacionamento com Bruxelas.
Tem havido, por isso, sinais de que a PEV poderá encontrar novos problemas no
Cáucaso do sul. A situação política nos três países está longe de ser aquela
que foi idealizada pelos dirigentes europeus e até a Geórgia, considerada um
dos "melhores alunos" na vizinhança, tem visto esmorecer as reformas internas e
tem-se revelado incapaz de dar resposta aos conflitos secessionistas no seu
território, tendo entrado numa guerra com a Rússia pelo controlo da Ossétia do
Sul, em 2008. A Geórgia representa o exemplo mais claro (por ser o parceiro
mais reivindicativo da UE na região) das diferentes perspectivas sobre o
envolvimento da UE. As autoridades pró-ocidentais em Tbilisi reivindicaram o
apoio da UE às suas tentativas de internacionalização dos conflitos na Abkhazia
e na Ossétia do Sul e de alteração do status quo. No entanto, foi apenas depois
da guerra de 2008 que a UE assumiu um papel central na segurança da Geórgia e
do Cáucaso do Sul, de uma forma reativa, tendo desperdiçado importantes
oportunidades de atuar preventivamente, devido à relutância dos Estados membros
em assumir um papel político mais visível na resolução desses conflitos.17
Um dos maiores desafios da UE na vizinhança passa por definir espaços de
cooperação com a Federação Russa, na gestão do Espaço Comum de Segurança
Externa. Com a entrada na UE de novos Estados membros, a memória histórica do
relacionamento da Europa com Moscou alterou-se, levando a UE a agir de forma
mais ativa em torno do Mar Negro e do Mar Cáspio. Essa pró-atividade foi vista
em Moscou com suspeita, tanto mais que os avanços da UE têm sido acompanhados
por avanços simétricos da NATO. Nesse sentido, o desenvolvimento das relações
entre a Rússia, a UE e os EUA é fundamental para a afirmação de um pacto de
estabilidade para a região do Cáucaso18 e a reconfiguração do continente
europeu. Uma luta por influência sobre os destinos da região iria exacerbar a
competição estratégica e favorecer o desenvolvimento fragmentado da região, ao
passo que uma cooperação sistemática em matéria de segurança, energia e
desenvolvimento econômico permitiria coordenar esforços para a estabilidade da
periferia comum e criar as bases para uma relação efetiva entre a UE e a
Rússia.
A construção de uma ordem regional europeia
A base das relações externas da UE com os países na sua periferia centra-se na
promoção de um modelo comum, com dimensões de estabilização regional e
diferentes níveis de integração, embora com claras linhas de continuidade
(Missiroli 2003). A política de vizinhança procura reproduzir esse modelo de
integração com recurso à condicionalidade positiva e negativa, de forma mais
diluída. Contudo, os fracos resultados obtidos, no que respeita à transformação
da vizinhança de leste na ausência de claras perspectivas de adesão (Popescu e
Wilson 2009), reforça a ideia de que a UE não foi ainda capaz de emancipar a
sua política externa da herança dos alargamentos.
Nos Balcãs ocidentais a perspectiva de adesão europeia e o progresso dos
respectivos processos de democratização estão também diretamente interligados.
O ímpeto promovido pelos Acordos de Associação e Estabilização, enquanto
instrumento promotor de reformas democráticas, funciona como um mecanismo de
incentivo à democratização e, consequentemente, à evolução da integração
europeia, enquanto garantia primordial da manutenção da estabilidade na região.
No Cáucaso do sul, a ambiguidade construtiva adotada pela UE para a sua
vizinhança tem mantido um nível de compromisso com as reformas democráticas
muito limitado. Além disso, ao contrário do que aconteceu nos Balcãs
ocidentais, no Cáucaso do sul, a UE não foi capaz de ligar a resolução de
conflitos ao desenvolvimento político e econômico da região, preferindo uma
abordagem mais limitada, que se mostrou claramente inadequada.
Podemos, pois, dizer que a UE encara a integração, mesmo que com diferentes
graus, como uma forma de promover a estabilidade regional. Contudo, os níveis
de instabilidade em ambas as regiões mantêm-se elevados e a gestão das tensões
étnicas e nacionalistas pela UE, subjacentes aos conflitos nos Balcãs e no
Cáucaso, fica condicionada pela manutenção da oferta de adesão e pela
relutância em assumir um papel político de maior relevo. Os impactos na ordem
regional europeia e nos objetivos da UE de se afirmar como um ator regional de
segurança são claros. Por outro lado, a forte presença internacional nos Balcãs
e no Cáucaso do sul, desde a década de 1990, por meio de organizações como a
NATO, a Organização para a Cooperação e Segurança na Europa e as Nações Unidas,
tende a ser gradualmente transferida para o contexto de integração europeia, em
grande medida, por as instituições europeias oferecerem uma perspectiva de
estabilização a longo prazo, por intermédio da adesão e da integração parcial,
o que reforça, mais uma vez, a ideia de uma UE ator regional de segurança.
No contexto do Cáucaso do sul, a forte influência de Moscou na gestão das
questões de segurança regionais tem limitado a capacidade de estabilização
regional da UE. Para o Cáucaso do sul torna-se fundamental que a crescente
integração nas estruturas europeias não seja um processo exclusivista e lhes
permita manter as suas tradicionais políticas externas de complementaridade.
Nesse sentido, o desenvolvimento de abordagens cooperativas à segurança
regional entre a UE, a Rússia e os Estados na periferia partilhada, bem como
outros atores regionais como a Turquia, o Irã e até os Estados Unidos é
fundamental para a estabilidade regional e para a capacidade da UE se afirmar
como um ator de política externa.
A comparação entre as perspectivas europeias para os Balcãs ocidentais e para o
Cáucaso do sul revela como a promoção de reformas políticas, sociais e
econômicas, embora formando a base das políticas de adesão e de vizinhança, tem
diferentes níveis de legitimidade, receptividade e implementação. O exercício
de condicionalidade política europeia é também limitado pela forma como as
elites locais implementam essas reformas e pela percepção dos cidadãos quanto
ao papel da UE na gestão de questões internas. Se a realidade dos Balcãs
ocidentais reflete esses pressupostos, de forma semelhante as elites políticas
no Cáucaso têm demonstrado um compromisso retórico com os processos de
integração europeia, com resultados muito limitados. A falta de incentivos de
adesão, incluindo políticos e financeiros, bem como a relutante capacidade da
UE de responder aos dilemas regionais de segurança, torna a opção europeia
menos atrativa.
A permanência de conflitos armados ao longo do passado recente dessas regiões
tem impactos profundos na forma como os contextos domésticos têm evoluído,
condicionando os respectivos processos de democratização. No Cáucaso do sul, o
principal objetivo é a resolução desses conflitos e não a consolidação de
reformas internas ou o estabelecimento de relações regionais pacíficas. Nos
Balcãs ocidentais, a permanência de nacionalismos radicais no panorama político
dos respectivos Estados, embora com níveis diferenciados de efervescência, deve
ser percepcionada como uma herança histórica das tensões étnicas conflituais e
como uma das principais ameaças à estabilidade da região.
Conclusões
Este artigo procurou contribuir para a reflexão sobre a contribuição da UE para
a estabilização do espaço pan-europeu, olhando para as suas políticas de
alargamento e vizinhança, aplicadas aos Balcãs ocidentais e ao Cáucaso do sul.
A conceitualização da abordagem europeia sublinhou a preferência por modelos
estruturais de política externa, frequentemente dominados pela Comissão
Europeia, em detrimento de abordagens políticas centradas em torno da
reestruturação estratégica da(s) sua(s) vizinhança(s). O desenvolvimento de
relações políticas entre a UE e os Estados nos Balcãs e no Cáucaso revela uma
tendência hierárquica e assimétrica, marcada por forte condicionalidade
democrática e diferentes níveis de envolvimento da UE nas dinâmicas regionais.
A prevalência das reformas democráticas e a consolidação de modelos econômicos
e políticos liberais é vista pela UE como parte integrante na integração desses
Estados numa comunidade política europeia de valores partilhados e com claros
dividendos de segurança regional.
Contudo, a permanência desse modelo estrutural tem enfrentado importantes
limites nessas duas regiões de grande importância estratégica para a UE.
Dificuldades na socialização dos parceiros nos valores comuns da democracia,
dos direitos humanos e do estado de direito permanecem um obstáculo importante
na estabilização regional e na integração dessas regiões nas estruturas de
governança internacional. Além disso, face à falta de resultados econômicos com
impacto positivo nas condições sociais dessas sociedades e na ausência de
capacidade financeira da UE de suportar essas reformas, a pressão sobre os
governos pró-ocidentais aumenta e abre espaço a outros discursos mais radicais
e extremistas. As forças nacionalistas têm, por isso, permanecido como
importantes atores domésticos, com expressão particularmente forte em alguns
países dos Balcãs ocidentais, apesar de a integração europeia ser a opção de
política externa escolhida pelas elites políticas moderadas, atualmente no
poder. Além disso, no caso dos países abrangidos pela PEV, essa perspectiva de
uma adesão formal está ausente, tornando os benefícios da integração parcial
com a UE menos evidentes, diminuindo com isso a eficácia da condicionalidade da
UE.
Os resultados obtidos, quer em termos das reformas políticas e econômicas, quer
em termos da resolução dos conflitos regionais, têm sido claramente limitados
no Cáucaso do sul e determinantes nos Balcãs ocidentais. Não só deve ser
destacado o papel crucial que as estruturas europeias têm tido no frágil
equilíbrio entre a independência do Kosovo e a mais célere integração europeia
da Sérvia, como também na manutenção da opção pelo modelo democrático europeu
no topo das preferências nacionais dos restantes jovens regimes democráticos
provenientes da antiga Iugoslávia. A despeito das importantes transformações em
curso, quer nos Balcãs, quer no Cáucaso, a capacidade dessas regiões se
emanciparem da dependência europeia parece ser diminuta ou não desejada, ao
passo que a sua integração nas estruturas da UE será, na melhor das hipóteses,
um processo longo e incerto. Por fim, a acomodação de outros interesses
regionais paralelos e sobrepostos aos da UE ' nomeadamente da Rússia, mas
também da própria Turquia ' deixam muito a desejar. A questão do Kosovo
permanece um fator de tensão entre Moscou e Bruxelas, ao passo que os conflitos
na Geórgia e a diversificação energética da UE, com recursos do Cáspio, têm
sido vistas pela Rússia como passos na alteração dos equilíbrios regionais de
poder em seu detrimento.
Espera-se, por isso, que as alterações introduzidas pelo Tratado de Lisboa
contribuam para a consolidação de um ator político, com capacidade de ação
estratégica e de diálogo concertado com os seus parceiros na gestão dos
problemas comuns. A posição do Alto Representante para a Política Externa/Vice-
presidente da Comissão, ocupada por Catherine Ashton, e o desenvolvimento do
Serviço Europeu de Ação Externa são importantes contribuições nesse sentido.
