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Países em desenvolvimento em uma ordem internacional em transformação: coalizões e soluções de disputas na OMC

Introdução No desfecho da primeira e início da segunda década do século 21, as instituições internacionais enfrentam desafios importantes decorrentes das transformações globais e da retomada de discussões sobre parâmetros de legitimidade e de eficiência internacional. Há movimentos buscando o fortalecimento do multilateralismo, para que outros atores participem efetivamente da gestão do sistema internacional, e não apenas os principais países desenvolvidos (PDs), como ocorreu na maior parte do período pós-1945.

Observa-se a crise da estrutura existente desde o final da II Guerra Mundial, mais do que propriamente o surgimento de uma nova ordem. Os países em desenvolvimento (PEDs), sobretudo os chamados países emergentes, têm buscado aumentar sua participação nos órgãos internacionais com vistas a alterar as instituições que consolidaram hierarquias no sistema internacional.

De acordo com o ex-ministro das Relações Exteriores do Brasil, Celso Amorim (2010), uma "maior coordenação Sul-Sul - na OMC [Organização Mundial do Comércio], no Fundo Monetário Internacional, nas Nações Unidas e novas coalizões como o BRIC [Brasil, Rússia, Índia e China] - fez aumentar a voz desses países, antes relegados a uma posição secundária". Esforços de cooperação e de construção de confiança entre alguns países do Sul servem de base para padrões de interação que visam a contornar determinadas pressões dos países desenvolvidos, além de projetar novas modalidades de cooperação internacional, tanto em termos de cooperação técnica e ajuda ao desenvolvimento quanto em termos de formas de cooperação nas principais instituições internacionais. Ao mesmo tempo, a questão torna-se complexa quando se observa que um dos traços característicos dos países do Sul é a sua estratificação: ao mesmo tempo em que alguns países vivenciam níveis elevados de crescimento econômico e de industrialização, outros ainda enfrentam um quadro de pobreza extrema e de instabilidade política. Mesmo os fluxos de comércio entre esses países muitas vezes apresentam significativas assimetrias. Contudo, a noção de "Sul" parece funcionar para os PEDs como um símbolo de mobilização e expressão ideológica do leque de desafios comuns relacionados ao desenvolvimento (Alden e Vieira 2005). Ou seja, trata-se de uma categoria com certa capacidade de amálgama sem que implique necessariamente uma unidade absoluta.

Nas negociações multilaterais de comércio, os PEDs consolidaram a estratégia de articular coalizões com vistas a aumentar seu poder de barganha, mas agora operam em um contexto de mudanças importantes no cenário internacional. Como observa Narlikar (2003, 6), "nenhuma coalizão funciona no vácuo, e condições externas favoráveis podem se mostrar cruciais ao contribuir para seu sucesso." Nesse sentido, partimos da ideia de que a reestruturação do poder mundial nos anos 2000 (Kupchan 2002; Buzan 2004; Ikenberry 2008), tendo como fator dinâmico países tradicionalmente não centrais - tal como demonstrado pela ascensão da Índia, da África do Sul, do Brasil e sobretudo da China - tem contribuído para modificações na estrutura de governança do sistema do Acordo Geral sobre Tarifas Aduaneiras e Comércio - General Agreement on Tariffs and Trade (GATT)/ OMC. O regime multilateral de comércio parece estar evoluindo de uma lógica pautada exclusivamente nos interesses das principais potências para uma nova dinâmica onde os PEDs buscam modificar elementos da estrutura e do funcionamento do regime (Steinberg 2002; Hurrell e Narlikar 2006). Essa é uma das razões pelas quais as negociações da Rodada Doha enfrentam dificuldades em avançar: alguns dos interesses de PEDs - especialmente em temas agrícolas - dependem de mudanças nas políticas domésticas ou regionais dos PDs. Contudo, a capacidade de o sistema multilateral de comércio alterar políticas domésticas ou avançar na criação de regras em temas sensíveis aos PDs tem se mostrado limitada (Paalberg 1997), fazendo com que a paralisação das negociações se torne elemento constitutivo da Rodada Doha. Isso não seria uma novidade, já que em rodadas anteriores, como, por exemplo, na Rodada Tóquio ou na Rodada Uruguai, houve também momentos de dificuldade e rompimento das negociações (Tussie e Glover 1995; Deese 2008). A questão é que na Rodada Doha as dificuldades para a evolução das negociações relacionam-se com alguns elementos distintos como o novo ou maior ativismo dos PEDs, estruturado no aperfeiçoamento das suas estratégias de negociação e fortalecido por transformações no âmbito do sistema internacional.

Nesse contexto, o objetivo deste artigo é analisar a atuação dos países em desenvolvimento na OMC, bem como os principais impactos dessa atuação na dinâmica da Organização. A análise será articulada segundo dois aspectos: as coalizões envolvendo PEDs1 e a participação de PEDs no Órgão de Solução de Controvérsias (OSC). Com efeito, as coalizões e o recurso a mecanismos institucionais são as principais estratégias por meio das quais alguns países do Sul buscam aumentar sua capacidade relativa e emergem como atores importantes na OMC.

Na próxima seção, discutiremos as principais abordagens teóricas a respeito das coalizões, considerando as motivações que levam os PEDs a se engajarem nesses arranjos de cooperação. Na terceira seção, trataremos das coalizões de PEDs na Rodada Doha, com ênfase no papel do G-202 agrícola no processo de negociação.

Essa coalizão constitui uma iniciativa inovadora na cooperação Sul-Sul que redefiniu a estrutura de poder dentro da OMC. Na quarta seção, analisaremos a participação dos PEDs no OSC. Nosso argumento é que a participação de PEDs no OSC tem sido buscada tanto como forma de questionar algumas das políticas de PDs contrárias aos seus interesses quanto como um instrumento de fortalecimento das posições adotadas nas negociações comerciais.

Motivações das coalizões de PEDs As coalizões são "formadas por países que, embora apresentem preferências heterogêneas, possuem um conjunto de interesses comuns e adotam uma posição comum nas negociações com o objetivo de aumentar seu poder coletivo de barganha" (Constantini et al. 2007, 866). Na OMC, os PEDs possuem, individualmente, poder reduzido de influência nas negociações envolvendo grandes potências. Alguns PEDs carecem de conhecimentos técnicos exigidos na dinâmica de negociações; outros dispõem de recursos limitados para arcar com custos de viagens e delegações permanentes em Genebra. Ademais, a ação via coalizões pode resultar em uma divisão de pesquisa e trabalho nos diversos temas negociados, ou pode reduzir os custos políticos de bloqueio de um acordo, ao dissipar a responsabilidade entre os membros.

Ao barganharem juntos, os PEDs representam uma parcela maior do comércio mundial e, por esse motivo, podem exercer maior influência, além do aumento da densidade política possibilitada pela ação conjunta. Nesse sentido, as propostas apresentadas por um número significativo de membros tendem a ser recebidas como mais legítimas. A ação mediante coalizões amplia, ainda, as possibilidades de participação ou de representação efetiva nas reuniões da green room.3 As coalizões permitem que alguns países apresentem propostas conjuntas em situações nas quais provavelmente não o fariam se tivessem que fazê-lo isoladamente. Grande parte da literatura converge quanto ao argumento de que os PEDs, de modo geral, devem formar coalizões para reforçar seus interesses nas negociações (Narlikar 2003; Odell 2003; Constantini et al. 2007; Patel 2007).

Por outro lado, o principal custo de participação em coalizões pode relacionar- se à necessidade de concessões excessivas dentro do grupo com vistas à coordenação de posições (Fernández 2008). Geralmente, os custos da ação em grupo aumentam conforme a diversidade de preferências dos membros nas negociações. A barganha conjunta é profícua quando são previamente consideradas questões como com quem, contra quem, com que pauta e por quanto tempo a coalizão atuará (Narlikar 2003).

Narlikar (2003, 31) formulou uma tipologia das coalizões nas negociações do sistema GATT/OMC: aliança e bloco. Coalizões de tipo aliança são baseadas em temas específicos e perduram enquanto a causa original de sua emergência persiste. Já as coalizões de tipo bloco revelam grande durabilidade, na medida em que se adaptam a novos temas, mesmo após o eventual equacionamento do tema que motivou o seu surgimento. Nesse segundo tipo de coalizão, a ação conjunta pode estar fundamentada em semelhanças e afinidades preexistentes com outros Estados muitas vezes oriundas de dinâmicas que não se restringem ao regime de comércio. Grande parte das coalizões envolve elementos de ambos os tipos, como no caso do G-20 agrícola, conforme será discutido na próxima seção. No entanto, a tipologia oferecida por Narlikar (2003) é de utilidade analítica, pois pode ajudar a entender como diferentes formas de articulação de coalizões podem produzir resultados distintos.

Tanto a coalizão de aliança como a de bloco, entretanto, pode enfrentar problemas de ação coletiva, incoerência interna e falta de influência efetiva.

De acordo com Olson (1999), as coalizões enfrentam problemas de ação coletiva porque, quanto maior o grupo, menor a relevância das contribuições individuais, o que resulta em casos de free-riding. Ao lidar com esse fator, Hardin (1982) argumenta que o dilema da ação coletiva em grupos grandes pode ser superado mediante a ação de "empreendedores políticos", que estejam dispostos a assumir os custos da ação coletiva de forma desproporcional, desde que seus interesses - tais como projeção e liderança - sejam alcançados. No contexto da OMC, a literatura considera que o papel de empreendedor político de coalizões é normalmente desempenhado por países intermediários, como, por exemplo, economias emergentes e/ou líderes regionais. As chances de sucesso de uma coalizão de PEDs são maiores se duas condições forem satisfeitas: a) coerência interna; e b) peso ou influência externa (Narlikar 2003) - ambas as características apresentadas pelo G-20. Nessa coalizão, Brasil e Índia desempenharam o papel de empreendedor político.

Coalizões de PEDs na Rodada Doha Durante as negociações do GATT, os PEDs revelavam uma participação limitada nas negociações devido às estratégias de desenvolvimento orientadas para o contexto doméstico. Nesse período, suas estratégias não eram compatíveis com os principais objetivos do regime de comércio quanto à redução de barreiras tarifárias e não tarifárias. Os PEDs que tinham alguma atuação concentravam-se, principalmente, na demanda de tratamento especial e diferenciado. As negociações do GATT eram consideradas, em grande medida, um "clube de ricos", no qual apenas os mais poderosos eram capazes de avançar seus interesses (Narlikar 2003); os PEDs tinham algum ganho indireto com as negociações de diminuição tarifária entre os ricos, por conta do princípio da nação mais favorecida.

Embora a mudança tenha começado antes - provavelmente na Rodada Tóquio -, foi durante a Rodada Uruguai (1986-1994) que a transformação no posicionamento dos PEDs em relação ao GATT se tornou mais proeminente. A referida Rodada incorporou novos itens à agenda, em um esforço dos PDs - liderados pelos EUA - de adequar as políticas domésticas dos países membros a padrões liberais (Velasco e Cruz 2007). Além de inibir a adoção de medidas restritivas ao comércio internacional, a Rodada também visava à regulação de políticas nacionais (Ostry 2002). Os PEDs reagiram entrando definitivamente no sistema, com vistas a tentar reduzir a interferência do GATT na dinâmica doméstica e bloquear a incorporação de novos temas à agenda, em especial serviços e propriedade intelectual. Contudo, esse posicionamento não pôde ser mantido em decorrência de dificuldades domésticas, da pressão dos PDs e da distribuição internacional de poder. A partir de 1988, com oMid-term Review, os PDs - principalmente EUA e Comunidade Europeia - conduziram a agenda e controlaram grande parte do processo de negociações até a fase final da Rodada Uruguai (Tussie e Glover 1995; Farias 2009). Portanto, a trajetória inicial do sistema GATT/OMC sugere que os interesses dos PEDs foram amplamente marginalizados, o que resultou em textos que refletiam os interesses dos poderes políticos e econômicos dominantes (Wilkinson 2006).

Em contraste, o mandato voltado ao desenvolvimento da atual Rodada Doha (2001- presente) sinaliza o papel crescente dos PEDs na OMC, ainda que a presença de um tema ou questão no mandato negociador não necessariamente garanta a sua negociação efetiva (Steinberg 2002; Narlikar e Tussie 2004)4. A atenção do Mandato de Doha5 às economias menores (parágrafos 35 e 36) e aos países de menor desenvolvimento relativo (PMDRs) (parágrafos 42, 43 e referências diversas) pode ser explicada pelos esforços do Grupo das Economias Pequenas e Vulneráveis e pelas coalizões formadas por PMDRs, respectivamente. Da mesma forma, a decisão de incorporar um waiver ao Acordo de Parceria entre África- Caribe-Pacífico-Europa - Partnership Agreement between the African, Caribbean and Pacific Group of States and the European Community (ACP-EC) - constituiu resultado dos esforços dos países do ACP e dos Grupos Africanos.

A coalizão Core Group on Singapore Issues surgiu a partir da oposição à negociação dos quatro temas de Cingapura como um único pacote. Devido à pressão dessa coalizão, três dos temas de Cingapura - investimentos, compras governamentais e concorrência - foram removidos da agenda da Rodada Doha no conhecido Pacote de Julho de 2004. Embora o Pacote tenha mantido temas como facilitação do comércio, os PEDs não serão demandados a implementar as decisões no acordo final se carecerem de infraestrutura adequada ou capacidade de implementação. A coalizão Membros Recentemente Ingressos - Recently Acceded Members (RAMs) - buscou garantir um tratamento diferenciado aos membros nessas condições, já que, no processo de adesão à OMC, os níveis de compromisso exigidos desses países foram altos. A coalizão Cotton-4, por sua vez, foi formada para demandar a eliminação completa dos subsídios no setor de algodão, bem como a implementação de um mecanismo de compensação financeira até que os subsídios sejam eliminados. Essa coalizão contribuiu, ainda, para a vitória brasileira contra os EUA no contencioso sobre algodão (DS267) (Baffes 2011).

Ademais, a Declaração de 2001 sobre Aspectos de Direitos de Propriedade Intelectual Relacionados ao Comércio - Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights (TRIPS) - e Saúde Pública reflete, em grande medida, a agenda dos PEDs, muito por conta da atuação da coalizão TRIPS e Saúde Pública (Drahos 2003). Brasil, Índia e África do Sul desempenharam um papel crucial para tornar o Acordo de TRIPS mais flexível e contribuíram para contrapor a pressão dos PDs pelo enforcementdas patentes de companhias farmacêuticas dentro de uma interpretação estrita do Acordo de TRIPS. Essas negociações representam um exemplo importante de como as instituições internacionais podem oferecer um espaço político para que os países mais fracos se articulem em coalizões com atores governamentais e não governamentais para alcançar seus interesses (Odell 2003; Shaffer 2007).

O G-20, que será discutido mais detidamente na próxima seção, também desempenhou um papel central na elaboração do Pacote de Julho de 2004 e na Conferência Ministerial de Hong Kong, em 2005. O Grupo manteve uma posição consistente nas modalidades de negociações ao longo das reuniões de 2006.

Apesar do colapso da atuação do G-4 (formado por Brasil, Índia, UE e EUA) na Reunião Ministerial realizada em Potsdam, em 2007, e das dificuldades observadas durante a reunião ministerial de Genebra, em julho de 2008, a força crescente dos PEDs nas negociações multilaterais de comércio é um fato importante que, inclusive, ajuda a entender as próprias dificuldades da negociação na medida em que uma quantidade maior de interesses necessariamente deve ser levada em consideração para que a negociação caminhe.

À luz do acima exposto, parece plausível referir-se à Rodada Doha como a rodada das coalizões - ao menos sob a perspectiva dos PEDs. Isso não significa que as coalizões não atuavam nas rodadas anteriores (ver Tabela_1); no entanto, foi na Rodada Doha que se observou uma proliferação de coalizões envolvendo PEDs, com um grau mais elevado de institucionalização relativa (Hurrell e Narlikar 2006; Ismail 2009).

Na Rodada Doha, as coalizões têm se concentrado em atuar no âmbito da estrutura institucional de comércio existente - em vez de desafiar o sistema - e passaram por um processo de formalização, mantendo escritórios junto ao secretariado da organização em Genebra e realizando reuniões em nível ministerial com o objetivo de formalizar posições. Atualmente, as coalizões desempenham papel mais visível, divulgam declarações, realizam conferências de imprensa e campanhas e interagem com redes de mídia e da sociedade civil.

Como resultado da atividade das coalizões de PEDs, a OMC "agora incorpora as coalizões no processo formal de tomada de decisão" (Patel 2007, 17-18), permitindo que representantes desses grupos participem de reuniões no green room. Todavia, essa mudança institucional pode constituir apenas uma tentativa da OMC de aprimorar sua legitimidade institucional. Além disso, do ponto de vista dos PEDs, participação não é sinônimo de influência nas negociações.

Reconhecer a diferença entre esses dois conceitos e estabelecer critérios para diferenciá-los é um desafio importante para a literatura sobre coalizões de PEDs na OMC.

A proliferação de coalizões Sul-Sul incentivou a cooperação entre esses grupos, os quais em determinados momentos passaram a compartilhar informações entre si, realizar conferências de imprensa conjuntas e reuniões bilaterais. De acordo com Patel (2007, 10), o exemplo mais proeminente disso é a "aliança do G-110, que surgiu nos estágios finais da Ministerial de Hong Kong e que os membros descreveram como um diálogo entre G-20, G-33, Grupo África, Caribe e Pacífico (ACP), Grupo de Países de Menor Desenvolvimento Relativo (PMDRs), Comunidade do Caribe (CARICOM), Cotton-4, Grupo de Economias Pequenas e Vulneráveis (SVEs) e Grupo de Acesso a Mercados para Bens Não Agrícolas (NAMA-11)". Iniciativas mais formais também foram feitas para coordenar as posições entre as coalizões, com destaque para a mobilização do G-90 na Ministerial de Cancún, que envolvia o Grupo Africano, ACP e PMDRs (Patel 2007).

É possível que a cooperação em uma coalizão produza efeitos de radiação, tais como o fortalecimento dos laços entre os países membros e o estímulo a ações conjuntas em outras coalizões e arenas. Nesse sentido, Ismail (2007) sustenta que o G-20 foi importante para a formação da coalizão Non-Agricultural Market Access (NAMA-11)6, pouco antes da Conferência Ministerial de Hong Kong, em 2005. De modo similar, Narlikar (2003, 15) argumenta que as coalizões muitas vezes apresentam repercussões em outras instituições: a vantagem de pertencer a uma coalizão multilateral pode gerar um efeito de spill over em outros acordos multilaterais e bilaterais. O G-20 é um exemplo de como os PEDs foram capazes de superar suas próprias divergências e estabelecer uma frente comum de negociação durante parte importante da negociação.

Dessa forma, a formação de coalizões é um recurso importante para a cooperação e o empoderamento de PEDs na OMC. No entanto, em termos gerais, a coordenação entre os PEDs na Organização ainda apresenta um caráter predominantemente reativo em relação à posição e aos interesses dos países do Norte. Mesmo o caso do G-20 sugere que as posições dos PDs constituem um fator importante na formação de coalizões de PEDs na OMC.

O G-20: um marco na cooperação Sul-Sul A criação do G-20 no estágio preparatório da Conferência Ministerial de Cancun (2003) resultou de esforços de PEDs - liderados por Brasil e Índia - para reduzir a capacidade dos PDs de impor suas posições. Diferentemente da Rodada Uruguai, quando o acordo agrícola elaborado pelos EUA e pela UE (Blair House) pavimentou o caminho para a conclusão da rodada, a proposta apresentada em 2003 por EUA e UE enfrentou forte oposição por parte dos PEDs. O surgimento do G-20 representa uma resposta à proposta de negociação agrícola, estruturada e predeterminada pelos Estados Unidos e União Europeia.

De certo modo, a formação do G-20 representou a retomada efetiva do espírito da cooperação Sul-Sul no âmbito da OMC. Após um período de euforia liberal, nos anos 2000, muitos países do mundo em desenvolvimento começaram a reavaliar suas opções de política externa projetando ações fundamentadas na lógica da autonomia e buscando fortalecer a articulação com seus pares; ainda que esse não seja um processo generalizado ou automático. De acordo com Hurrel e Narlikar (2006), a Conferência de Cancún representa uma ruptura com o consenso neoliberal da década de 1990. O G-20 aponta para uma tendência em direção a posições mais assertivas dos PEDs no sistema internacional, tanto individual quanto coletivamente, e representa um importante ponto de inflexão na trajetória do regime de comércio (Vigevani e Ramanzini Júnior 2010).

A coalizão logrou equilibrar os interesses dos PEDs com fortes setores agrícolas - como Brasil e Argentina (também membros do Grupo Cairns) - com aqueles cuja agricultura é predominantemente familiar - como Índia e China (membros do G-33). Nesse sentido, o G-20 propôs cortes radicais nos subsídios domésticos e à exportação dos PDs, bem como um maior acesso a mercado. Ao mesmo tempo, para atender às demandas dos importadores agrícolas, o Grupo exigiu a aplicação de uma fórmula diferenciada para acesso a mercado e propôs um Tratamento Especial e Diferenciado para PEDs. Os países do G-20 concordaram, entretanto, quanto à eliminação dos subsídios concedidos à exportação de produtos agrícolas nos PEDs (MRE 2007).

Brasil e Índia juntaram-se a EUA, UE e Austrália para formar o grupo das Cinco Partes Interessadas - Five Interested Parties (FIPs) -, os principais atores na configuração do Acordo-Quadro de julho de 2004. O Pacote de Julho foi capaz de avançar as negociações em agricultura: adotou uma abordagem em etapas para acesso a mercado, uma "redução substancial do apoio interno" e reforçou o compromisso no estabelecimento de um prazo definitivo para a completa eliminação de todos os subsídios à exportação. Segundo Deese (2008), o G-20 desempenhou um papel significativo nesses resultados por meio da atuação dos ministros do Brasil e da Índia.

O G-20 enfrentou desafios para sua manutenção à afirmação, desde a sua criação, em 2003. Para continuar a negociar acordos bilaterais de livre comércio com os EUA, por exemplo, Peru, Costa Rica e Colômbia foram forçados a abandonar sua filiação ao G-20 (Srivastava 2008). Gradualmente, entretanto, o grupo obteve o reconhecimento internacional por sua posição nas negociações agrícolas, tendo sido importante a proposta sobre acesso a mercado apresentada em 2004, já que esse era um tema sensível entre os membros da coalizão. O G-20 também obteve reconhecimento pelo conteúdo técnico de suas propostas nas várias reuniões dos grupos de trabalho realizadas em Genebra. O fato de muitas das propostas do G- 20 constituírem a base das negociações evidencia o poder do grupo em influenciar a agenda das negociações agrícolas (Ramanzini Júnior 2009).

Mesmo assim, os membros do G-20 passaram por momentos de divergência. Na reunião de julho de 20087, em Genebra, o G-20 foi incapaz de elaborar um documento comum. A principal divergência estava relacionada ao critério a ser adotado para o uso do Mecanismo de Salvaguarda Especial - Special Safeguard Mechanism (SSM). O G-20 aceitou o referido mecanismo em seu pacote geral de propostas como uma concessão de alguns países (como o Brasil) para manter o bloco coeso na fase inicial e intermediária da negociação. Contudo, os membros da coalizão não alcançaram um acordo nessa área na etapa final das negociações: o Brasil aceitou a proposta de acordo da OMC com critérios de SSM consideravelmente abaixo daqueles exigidos pela Índia e pela China, incluindo níveis considerados toleráveis para o acesso ao mercado de produtos industriais do Brasil. Esta última proposta foi fortemente criticada por Índia, China, África do Sul e Argentina. Isso oferece algumas evidências de que os países do Sul não formam um grupo homogêneo e de que os PEDs nem sempre possuem a mesma visão sobre como lidar com os desafios globais, sobretudo em estágios decisivos de negociações.

Desde a sua criação, o G-20 enfrentou vários desafios, comuns inclusive às coalizões de PEDs: risco de fragmentação, dificuldades de reconhecimento, divergência de interesses entre seus membros e ênfase em uma estratégia distributiva. Apesar dessas vulnerabilidades, a coalizão permaneceu unida durante as negociações, ao menos até a reunião ministerial de julho de 2008.

Uma possível explicação para isso, de acordo com Narlikar e Tussie (2004), é que os países do G-20 passaram por um processo de aprendizado com as normas e regras da OMC, também fruto de suas experiências pretéritas de ação coletiva.

Teriam agora maior clareza do tipo de comportamento e postura que é favorecida pela organização ou que tem maior chance de sucesso e reconhecimento institucional. A coalizão reuniria assim elementos tanto do tipo bloco como das coalizões baseadas em temas específicos.

A experiência da formação e a da atuação do G-20 na Rodada Doha da OMC traz questões interessantes para a cooperação Sul-Sul de forma mais geral.

Primeiramente, o papel do "empreendedor político" para a manutenção da coalizão - geralmente, um país intermediário - foi uma constante na experiência do G-20.

As constantes reuniões entre os membros levaram ao intercâmbio regular de informações, bem como à construção de confiança interna entre os países da coalizão. Diálogos e iniciativas conjuntas com outras coalizões e com funcionários da OMC, assim como a apresentação de propostas técnicas e substantivas8, contribuíram para um maior reconhecimento da importância do G- 20. Ao questionar a centralidade dos países desenvolvidos nas negociações e ao projetar-se como ator relevante, cuja posição deveria ser levada em consideração, o G-20 assinalou uma mudança nas relações de poder dentro da Organização. Por fim, os líderes da coalizão, Brasil e Índia, revelaram transparência nas negociações ao apresentarem, para os demais membros da coalizão, relatos frequentes sobre as negociações do green room. Essa conduta não necessariamente deve ser interpretada como um altruísmo, mas como uma ação alinhada com o interesse dos países na manutenção da coalizão durante parte do processo negociador.

Quando os PEDs - tanto no G-20 como em outras coalizões Sul-Sul - logram controlar os fatores externos que motivaram a formação da coalizão, enfrentam dificuldades em continuar a agir coletivamente. As dificuldades em matéria de coordenação política entre os membros do G-20 na reunião ministerial de julho de 2008, em Genebra, é um bom exemplo dessa situação. Outra explicação pode ser parcialmente identificada nos interesses domésticos dos países, nas diferentes estruturas econômicas, políticas e sociais. Na reunião ministerial de julho de 2008, quando houve uma oportunidade para ação na qual os interesses do Brasil - o principal líder do grupo - estavam relativamente contemplados, as concessões feitas em favor da ação coletiva foram parcialmente abandonadas. Em referência à reunião e à posição brasileira, o ex-presidente Lula da Silva declarou que "não houve divergência de conceitos" com a Argentina e outros PEDs. Mas ele reconheceu que, geralmente, em momentos críticos, o interesse nacional prevalece em decisões governamentais: "não devemos ver, em nossas diferenças, situações de conflito, mas situações de diferença; diferenças econômicas e diferenças de potencial industrial" (Clarín 2008). Esse episódio permite avaliar as possibilidades e os limites de uma cooperação que parcialmente pressupõe visões de mundo e valores com alguma semelhança.

As afinidades entre os PEDs abrem portas e promovem certos entendimentos, mas é preciso reconhecer o fato de que a política externa e a cooperação internacional estão relacionadas, acima de tudo, com o interesse dos atores (Keohane 1984). Os interesses são inerentes aos Estados e possuem importância central para a formação e manutenção de uma coalizão. Mesmo se alguns desafios comuns constituírem um símbolo de mobilização e unificação, não se pode subestimar as diferenças entre os PEDs que desafiam parte das iniciativas de cooperação.

Na próxima seção, analisaremos a participação dos PEDs no OSC. Veremos que a participação crescente desses países nesse mecanismo, embora concentrada em um pequeno grupo, pode promover tanto os interesses de PEDs especificos quanto dos PEDs de modo mais amplo.

Participando com dentes: os PEDs e as soluções de controvérsias da OMC Outra forma com que os PEDs passaram a promover seus interesses no sistema multilateral de comércio relaciona-se com o OSC - um instrumento distintivo da estrutura da OMC. A importância desse mecanismo reside em seus procedimentos e estrutura, voltados a garantir a implementação dos acordos da Organização e dos compromissos específicos assumidos pelos países. No que diz respeito aos PEDs, a importância do OSC pode ser identificado em três aspectos: garantir direitos; evitar a preeminência da hegemonia econômica; e assegurar que os choques sistêmicos não prejudicarão seus interesses (Qureshi 2003, 175). Até o momento, os PEDs não colaboraram de forma direta no âmbito do OSC, ainda que haja evidências de que os países participam como terceira parte em painéis que envolvem seus interesses. Todavia, o uso bem-sucedido do OSC tem a capacidade de influenciar os resultados das negociações de modo mais amplo, como no caso da disputa sobre o algodão entre Brasil e EUA.

Esses benefícios não são homogeneamente distribuídos pelos PEDs. Por exemplo, apenas um PMDR abriu um painel contra outro membro da OMC9. De forma similar, a ausência de países da África subsaariana - muitos dos quais são classificados como PMDRs - em painéis da OMC inspirou muitos analistas a questionar a importância do OSC para os países africanos (Alavi 2007; Mosoti 2003).

A notória disparidade entre PMDRs e outros membros da OMC quanto à participação em painéis pode ser parcialmente compreendida a partir do princípio do tratamento especial e diferenciado, segundo o qual os PMDRs dispõem de um período de transição mais longo para implementar suas obrigações da OMC.

Também, muitas das disputas envolvendo esses países são estabelecidas sob acordos preferenciais de acesso a mercado assinados pelos PMDRs com alguns PDs.

A pequena parcela do comércio mundial representada pelos PMDRs - em torno de 0,54% em 2000 - é recorrentemente evocada como explicação para sua ausência em painéis na OMC. Dados os constrangimentos de recursos que esses países enfrentam, é provável que os PMDRs optem por dedicar mais recursos para outras iniciativas e gestões de comércio, em vez das disputas no âmbito do OSC. Por outro lado, apesar de não comercializar o volume e a variedade de produtos que os principais membros da OMC, as barreiras comerciais enfrentadas pelos PMDRs podem apresentar uma importância relativa maior para suas economias. Assim, "enquanto eles podem ter menos ganhos absolutos em jogo no sistema de comércio em relação ao total do comércio mundial, podem ter mais ganhos relativos em comparação às suas respectivas economias" (Shaffer 2007, 178-9).

Pelo fato de os PMDRs constituírem um subgrupo da categoria PEDs, alguns dos elementos mencionados acima também são pertinentes aos PEDs de forma geral.

Mais precisamente, os PEDs encontram-se em condições de desvantagem comparativamente aos PDs em termos de avaliar os custos e benefícios de determinado painel, bem como de arcar com os custos de um painel ao longo do tempo. Os desafios são basicamente três: uma carência relativa de conhecimentos técnicos quanto às regras da OMC10; recursos financeiros limitados11; e margem de manobra política reduzida. Além desses obstáculos, de modo geral, os PEDs enfrentam dificuldades burocráticas internas, tais como a concentração de questões relativas à solução de controvérsias em torno do Ministério das Relações Exteriores, a falta de apoio das capitais e a falta de apoio financeiro e informacional de seu setor privado (Shaffer 2007). Ademais, diferentemente da Representação dos EUA para o Comércio - United States Trade Representative (USTR) - e do Comissário Europeu para o Comércio, muitos PEDs não possuem uma instituição doméstica ou regional especialmente voltada a temas de comércio internacional.

Certamente, essas dificuldades exerceram pressão sobre o desempenho dos PEDs em sua trajetória de soluções de disputas no OSC da OMC. Uma forma interessante de se avaliarem as condições de acesso impostas a todos os membros da OMC é analisar a incidência do status de demandante em determinada categoria12, uma vez que isso ilustra que o país ponderou os custos e benefícios da disputa.

Esse processo constitui um estágio essencial da rationale por trás do sistema de solução de controvérsias, tendo em vista o amplo reconhecimento de que os painéis são longos, morosos e custosos.

Isso posto, é possível argumentar que a participação dos PEDs como demandantes em painéis de solução de disputas foi mais fortemente limitada nos cinco primeiros anos após a criação do OSC. De 1995 a 2000, os PDs estiveram envolvidos como reclamantes em 157 painéis, em contraste com os 79 painéis abertos por PEDs (ver Gráfico_1). Esse cenário contrasta com os dados observados nos anos seguintes, quando os PEDs passaram a participar mais ativamente de soluções de disputas que os PDs. De 2001 a 2006, os PEDs foram partes reclamantes em 81 ocasiões, enquanto os PDs, 57 vezes.

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Cabe notar que o Gráfico_1 não indica uma clara tendência em termos absolutos, isto é, não existe um padrão numérico de painéis por ano em cada uma das categorias ilustradas no gráfico. Os PEDs apresentam um padrão mais consistente de envolvimento em soluções de disputas, tendo variado de 16 a 39 painéis por ano, desde a criação do OSC, em 1995. Por sua vez, os PDs variaram de 12 a 73 painéis por ano. Contudo, nenhum dos casos apresenta uma tendência decrescente ou crescente em termos de painéis por ano. O que o Gráfico_1 claramente revela é que a lacuna que separa ambas as categorias tem sido reduzida ao longo dos anos. Isso pode decorrer de um processo de aprendizado observado por alguns PEDs em matéria de solução de disputas e de vocabulário técnico da OMC (Conti 2010).

Associado a essa redução na lacuna está o aumento relativo no número de painéis abertos por PEDs contra PDs (ver Gráfico_2). Novamente, não é possível identificar uma tendência em termos absolutos, mas a comparação entre o desempenho de PDs e PEDs pode ser elucidativa. Mais especificamente, até o biênio 1999-2000 o número de painéis em que os PDs questionaram políticas de um PED é maior do que na situação inversa.

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Lidos conjuntamente, os Gráficos_1 e 2 mostram que, em comparação com os PDs, os PEDs lograram aumentar sua participação nos painéis do OSC da OMC como demandantes, bem como aumentar suas demandas em direção aos PDs por compensação de perdas ou verificação de cumprimento das decisões. A proeminência relativa dos PEDs pode ser explicada por seu processo de aprendizado acerca dos procedimentos do OSC e regras da OMC; além disso, os PEDs também "aprenderam que são capazes de utilizar o mecanismo de disputa para obrigar outros membros a honrar os compromissos assumidos na Rodada Uruguai" (Fernández 2008, 431).

O recurso a mecanismos institucionais a fim de fortalecer as posições relativas é uma estratégia que tem sido utilizado pelos PEDs no âmbito da OMC. Nas negociações sobre apoio doméstico e subsídios à exportação, o contencioso do algodão entre os EUA e o Brasil desempenhou um papel importante, uma vez que impulsionou a necessidade de disciplinas mais estritas no apoio doméstico14 aos produtores agrícolas (Baffes 2011). O argumento de que os PDs violaram regras da OMC e prejudicaram os PEDs com seus subsídios à exportação foi fortalecido após a divulgação, pelo Órgão de Apelação, da decisão favorável ao Brasil na disputa sobre o algodão contra os EUA. Uma demanda ou proposta baseada em elementos institucionais tais como o Mandato de Doha ou a decisão do OSC tende a adquirir força dentro da OMC.

Em termos gerais, o ativismo de alguns PEDs em soluções de disputas pode ser considerado um resultado de investimentos em recursos humanos e financeiros, guiados pela avaliação de que podem obter ganhos por via de regimes multilaterais como a OMC - ou, mais especificamente, o OSC - maiores do que aqueles obtidos diretamente mediante arranjos envolvendo grandes potências (Qureshi 2003). As negociações da OMC oferecem aos PEDs melhores perspectivas do que as negociações Norte-Sul de tipo bilateral. Mesmo que uma negociação multilateral de comércio por si só não neutralize as desigualdades no poder de barganha ou solucione as disparidades em recursos informacionais e organizacionais, a oportunidade de negociar em um sistema institucionalizado aumenta a capacidade de barganha dos PEDs e pode dificultar o unilateralismo das grandes potências.