A transformação dos mecanismos de materialização política das identidades
nacionais: o Estado autonômico espanhol e a emergência das autonomias-nação
basca e catalã
Introdução
O nacionalismo tem sido uma das forças dominantes nas políticas nacionais e na
política internacional desde o século 19. As unificações de Estados como a
Alemanha e a Itália, as guerras mundiais ou um conjunto variado e
geograficamente disperso de revoluções, que moldaram o sistema internacional
tal como o conhecemos, são indelevelmente marcados por fenômenos relacionados
com o nacionalismo. No início dos anos 1990, com a conflitualidade gerada pelo
desmantelamento das federações soviética e iugoslava, o conceito recupera parte
do protagonismo perdido no contexto do discurso ideológico da Guerra Fria.
Por outro lado, o Estado-nação, forma ambicionada pela generalidade dos
nacionalistas para materializar as ambições políticas da sua identidade, nunca
deixou de desempenhar um papel principal no sistema internacional. No entanto,
esse ator evoluiu e as suas transformações internas foram influindo no contexto
internacional em que se insere. A nação continua a ser determinante na
definição e constituição de um Estado? Os nacionalismos transformaram-se ou têm
mantido alguma inflexibilidade face à evolução dos quadros políticos
internacional e doméstico? Há novas possibilidades de materialização política
das identidades nacionais ou estas continuam a não prescindir do Estado? A
pertinência de tentar responder a todas essas questões, entre outras, demonstra
a importância da contribuição dos estudos em torno do nacionalismo.
O nacionalismo não pode ser observado como um fenômeno excêntrico ou atípico,
que só marca presença em acontecimentos violentos ou em manifestações radicais.
As identidades nacionais fazem parte dos Estados democráticos que, na sua
esmagadora maioria, continuam a contar com uma base identitária. Quando esta
base é plural, ou seja, quando comporta mais do que uma identidade dentro das
suas fronteiras, a democracia pode, inclusivamente, fornecer os instrumentos
necessários para canalizar os conflitos que decorram da sobreposição de
interesses dos vários nacionalismos presentes, como tem sido visível nos casos
da Escócia no Reino Unido ou da Catalunha na Espanha.
Este artigo visa a abordar a forma como as identidades nacionais podem se
materializar em formas políticas alternativas ao Estado-nação. Na primeira
parte, abordamos a problemática de uma perspectiva conceitual. Na segunda
parte, recorrendo ao percurso recente do País Basco e da Catalunha, procuramos
identificar como o processo de democratização espanhol permitiu a
materialização do que qualificamos como autonomias-nação.
Abordagem conceitual
Estado-nação tradicional e soberania
O Estado-nação foi a principal unidade política do sistema internacional nos
últimos 200 anos, funcionando o Estado como a estrutura do poder político e a
nação como o seu conteúdo. Independentemente do julgamento que possamos fazer
em relação ao fato de o Estado-nação ser uma causa ou uma consequência do
nacionalismo, deve-se reconhecer que este está no centro da atividade dos
sistemas políticos nacionais e internacional nos últimos dois séculos. Para
esse protagonismo terão contribuído dois momentos históricos que, embora
diferenciados, se complementam como bases desse quadro: a denominada "Paz de
Vestefália", em meados do século 17, e o "despertar das nações europeias", a
partir do final do século 18.
João Gomes Cravinho considera que os Tratados de Vestefália, assinados em 1648
com o objetivo de pôr fim à Guerra dos Trinta Anos, simbolizam a "inauguração
da modernidade nas relações internacionais", que se materializa numa "nova
ordem internacional baseada em entidades territoriais distintas e autónomas"
(2002, 60 e 62). Estas não são mais do que os Estados modernos, que são dotados
de uma dupla qualidade: "superioridade interna e insubmissão externa", o que
consubstancia o princípio da soberania, ao qual está subordinada essa nova
ordem (Cravinho 2002, 63). Vestefália fornece-nos, assim, o Estado soberano
como ator internacional por excelência. No entanto, os primeiros grandes
impulsos a favor da coincidência entre a nação e o Estado só irão ocorrer no
final do século seguinte, a partir de 1789, com a Revolução Francesa e com o
posterior desenvolvimento do nacionalismo alemão (Berstein e Milza 1997, 154).
O fato de este modelo de organização permanecer, em linhas gerais,
consideravelmente atual não é sinônimo de imobilismo. Apesar de o Estado manter
o estatuto de principal ator político, registraram-se algumas mudanças que
acabaram por ter consequências para a estrutura do sistema internacional.
Julgamos importante assinalar três, relacionadas entre si: a emergência de
atores não estatais, como as organizações internacionais, as organizações não
governamentais ou os grupos empresariais multinacionais; o dinamismo e a
flexibilidade demonstrados pelo conteúdo do princípio da soberania; e a
redefinição interna dos próprios Estados, que, nas últimas décadas, começaram a
demonstrar um maior grau de heterogeneidade interna, abandonando a imagem
monolítica de que pareciam gozar.
Alternativas conceituais à tradicional exigência de soberania
Para efeitos do que pretendemos tratar neste texto, interessa-nos, sobretudo, a
crescente heterogeneidade demonstrada por alguns Estados. A esse propósito,
convirá sublinhar que grande parte da teorização e da ação política
desenvolvidas em torno do nacionalismo e das aspirações políticas das
identidades nacionais assume que o principal corolário das suas ambições é o
Estado-nação (Anderson 2006, 7; Gellner 2006, 128-9; Miscevic 2000, 4). Porém,
o dinamismo interno revelado pelas realidades intraestatais acabou por pôr em
causa a exigência inalienável da soberania plena. Scott L. Greer, no início da
obra Nationalism and Self-Government, considera errado pensar nos Estados-nação
unificados como unidade política básica, apesar da adequação do seu papel como
mito ou como meta a alcançar (2007, 1). Esse autor destaca também a importância
do ressurgimento daquilo que qualifica como "nacionalismos sem Estado"
("stateless nationalisms") e do desenvolvimento de governos regionais como
veículo de representação de nações mais pequenas (2007, 3-4). Na mesma linha,
pode ser citado o "nacionalismo liberal" de Yael Tamir (1993) ou o "pequeno
nacionalismo" de Mary Kaldor (2004).
O "nacionalismo liberal" sublinha o fator cultural como potencial agregador de
realidades nacionais e não considera que o objetivo político, por excelência,
de uma nação seja, necessariamente, o estabelecimento de um Estado independente
e soberano. Diferentes nações podem acomodar-se num mesmo Estado sem que daí
advenha, como consequência automática, um conflito violento. Não obstante,
Tamir admite que a perspectiva dominante desde o século 18 assume a nação como
única fonte de legitimidade do Estado. Como consequência, cada grupo que se
autoidentifica como nação pretende instituir o seu próprio Estado, enquanto os
membros de um Estado aspiram constituir-se como nação, não se limitando à
neutra denominação de população (1993, 62).
Yael Tamir propõe mesmo um modelo alternativo ao do direito à autodeterminação
nacional democrático (político): o da "autodeterminação cultural" (1993, 69).
Este não conduzirá a uma independência política, mas permitirá a uma nação
preservar os seus traços identitários, no âmbito de um sistema democrático.
Torna-se evidente que essa perspectiva pretende acentuar o fator democracia em
detrimento do fator soberania, o que constitui uma forma de preservar a
estabilidade do sistema internacional, ao mesmo tempo em que a potencial
conflitualidade interna é canalizada para vias de descompressão democráticas.
David Miller também demonstra grande prudência quando equaciona potenciais
independências nacionais, o que o leva a defender a necessidade de uma teoria
da secessão (2000, 111-113). É evidente o receio de Miller em relação às
consequências subjacentes à assunção política do princípio de autodeterminação
das nações, razão pela qual a sua teoria acaba por não ser muito mais do que a
proposta de uma análise casuística de cada situação para, em função de cada
realidade concreta, poder ser formulado um julgamento. Esse julgamento poderá
determinar a criação de um Estado independente, mas também poderá levar à
instituição de uma autonomia local ou de um estado federado (2000, 124). O
autor entra assim em ruptura com o conceito de Estado nacionalmente homogêneo,
tradicionalmente defendido pelos nacionalistas.
Will Kymlicka (1995) na obra Multicultural Citizenship aborda a questão dos
direitos políticos das minorias étnicas e das nações minoritárias integradas em
Estados independentes. Sendo claramente perceptível a sua opinião contrária ao
princípio da autodeterminação nacional, assume também uma posição crítica em
relação ao individualismo, procurando apresentar uma opção compatível com o
liberalismo, que tenha em conta determinados direitos coletivos. Kymlicka
considera que a dimensão nacional (coletiva) é inegável na vida política de um
Estado, pelo que a mera aplicação do individualismo, tradicionalmente defendido
pelos liberais, pode ser geradora de injustiças.
A enorme vantagem de que gozam os membros da nação majoritária de um Estado
reflete-se na possibilidade que têm de influenciar as opções políticas
governativas (educação e burocracia, por exemplo). Ainda segundo o mesmo autor,
a correção dessas situações passa pelo reconhecimento de direitos às minorias,
o que permitirá algum reequilíbrio no interior do sistema político em questão
(1995, 194-5). Esse reconhecimento acaba por não se materializar em
instituições políticas concretas, uma vez que Kymlicka considera o autogoverno
(mesmo quando o Estado em que se encontre lhe atribua competências muito
limitadas) uma porta aberta para exigências de soberania (1995, 182).
Alternativas institucionais ao modelo de Estado-nação tradicional
Entre as formas de Estado dotadas de uma organização territorial mais adequada
à conjugação de diferentes identidades nacionais dentro de uma mesma unidade
política soberana, encontramos o Estado federal e o que Jorge Miranda
classifica como "Estado unitário regional" (1994, 259). Este, também conhecido
como Estado autonômico ou Estado das autonomias, teve uma contribuição
importante para pôr fim à exclusividade da imagem da nação centralizadora como
uma identidade que procura subjugar, por meio do Estado, as suas congêneres
periféricas, sem lhes reconhecer quaisquer direitos específicos.
O Estado contemporâneo já não corresponde à imagem padronizada do modelo
jacobino e centralizador que tem nos órgãos de soberania nacionais o único
ponto a partir do qual é exercido o poder político. Atualmente, coexistem
diversos modelos estatais de organização territorial, podendo o Estado unitário
regional ter como grande objetivo a acomodação de aspirações políticas
periféricas, por meio do recurso à criação de novos polos de poder,
geograficamente não coincidentes com a capital, para os quais são transferidas
competências tradicionalmente exercidas pelo governo central. Por intermédio da
aplicação dessas formas jurídicoconstitucionais, são criados mecanismos de
descompressão que procuram aliviar, pelo menos parcialmente, tensões
identitárias por meio de vias institucionais, o que vai em linha com os
teóricos do nacionalismo liberal, quando relativizam o objetivo de
independência nacional em favor de processos de autodeterminação cultural e de
aprofundamento autonômico ou federal (Tamir 1993, 69; Miller 2000, 124).
O Estado federal que, pelas suas características, poderia ser encarado como a
opção mais lógica para os países democráticos com tensões nacionais internas,
acaba por não se revelar muito cativante, pelo que nos é dado a observar pela
realidade dos diferentes Estado dotados de pluralidade nacional interna. Não é
de descartar que haja algum receio em ir muito longe na descentralização
formal, o que não prejudica que um Estado unitário regional, na prática, seja
tão ou mais descentralizador do que uma federação, em relação às competências
que atribui aos níveis infraestatais. É importante assinalar que, nas questões
relativas à soberania, o simbólico ainda tem muito peso. A título de exemplo,
podemos observar que três dos sistemas federais mais relevantes - o norte-
americano, o brasileiro e o alemão -, não contam com nacionalismos centrífugos
com relevância política no seu seio. O sistema federal canadense, que abarca a
província do Québec (que conta com um forte movimento nacionalista centrífugo),
entre as democracias ocidentais, parece constituir uma rara exceção. Por outro
lado, há vários Estados com realidades desse gênero que optam por modelos
formalmente unitários, embora descentralizados, como o Reino Unido, a Espanha
ou a Itália.
Nesse contexto, a famosa expressão disjuntiva "Independência ou morte",
pronunciada pelo imperador Pedro I quando da independência do Brasil, que
parecia perfeitamente adaptável a décadas de conflitos secessionistas ou
expansionistas, deixa de fazer sentido. O objetivo final de independência pode
agora ser protelado, pelo nacionalismo centrífugo, para um momento mais
oportuno, dando lugar a uma grelha muito mais indefinida e complexa de
objetivos intermédios que, uma vez cumpridos, poderão, ou não, dar lugar à
secessão. Isso leva a uma alteração de estratégia pelo nacionalismo centrípeto,
que pode prescindir do discurso musculado e concentrar-se no menos visível
conflito pelos objetivos intermediários. No fundo, esse é o debate principal,
uma vez que, consoante o que aqui se passe, haverá, ou não, margem para evoluir
para o debate final: o da independência nacional.
Em seguida, procuraremos identificar a forma como esse quadro pode ser aplicado
no caso do sistema político e territorial atualmente em vigor na Espanha.
O caso espanhol
A democratização política e territorial da Espanha
A liberalização política iniciada com a morte do ditador Francisco Franco, em
1975, abriu portas à integração da Espanha nas instituições europeias e à
redefinição interna do Estado, que abandonou o centralismo rígido e assumiu
parcialmente a diversidade interna. A Constituição de 1978, que fixou o sistema
democrático sucessor da ditadura franquista, optou por um modelo de Estado que
assenta a soberania numa única nação (art. 2º da Constituição). As outras
identidades foram classificadas como "nacionalidades", na acepção meramente
cultural da palavra, não lhes tendo sido atribuída qualquer soberania formal. O
legislador constituinte, fruto dos alinhamentos políticos da época, nem
equacionou seriamente a instituição de um Estado federal, sublinhando
explicitamente, na nova lei fundamental, o caráter unitário da Espanha.
Porém, os resultados do processo de democratização, ao nível da soberania
material, afiguram-se evidentes. O Estado espanhol cedeu competências em duas
frentes: no âmbito da integração europeia e no âmbito do processo de
descentralização territorial. Nesse caso, as beneficiadas foram as novas
comunidades autônomas, instituídas com base na Constituição de 1978.1 Surgiram,
assim, espaços de compatibilização de identidades que procuraram maximizar o
bemestar dos cidadãos por via genérica e estatal e por via mais específica e
autonômica.
Em termos gerais, poderíamos considerar que o processo de democratização
territorial espanhol acabou por constituir um jogo de soma positiva para as
várias partes envolvidas. Madrid, a capital do Estado, ganhou porque, nas
últimas décadas, se transformou no grande centro econômico e político do novo
Estado democrático, concentrando sedes e representações de grandes empresas
nacionais e multinacionais, ao mesmo tempo que mantinha o papel de capital e de
sede do poder político estatal. Ganharam as diversas comunidades autônomas que,
em geral, beneficiaram com a descentralização, que permitiu aos novos órgãos
regionais de poder que se estabeleceram constituir-se como polos de atração.
Também saíram beneficiadas as nacionalidades basca e catalã, as duas principais
identidades nacionais centrífugas que integram a Espanha, que passaram a contar
com formas políticas (as comunidades autônomas), o que acabou por se revelar
muito importante para a sua consolidação e fortalecimento.
Em relação a esse último ponto, André Lecours assume, na obra Basque
Nationalism and the Spanish State, a adesão ao institucionalismo e afirma que o
papel das instituições políticas é fundamental para o desenvolvimento do que
denomina "nacionalismo subestatal". Segundo esse autor, a organização/divisão
territorial do poder em estruturas federais ou descentralizadas acarreta um
potencial de geração de identidade, ao criar grupos diferenciados por meio da
agregação e divisão de pessoas (2007, 16). Somos levados a concordar com
Lecours, especialmente no que diz respeito à simbiose que se estabelece entre
identidades e atores políticos.
São, assim, inegáveis as profundas alterações que o Estado autonômico provocou
na Espanha das últimas décadas. O fato de terem sido instituídas comunidades
autônomas em todo o território contribuiu para a generalização de uma
descentralização acentuada. São facilmente constatáveis os vínculos dessa nova
realidade com os casos específicos do País Basco e da Catalunha. A esse
propósito, Imanol Zubero considera
que a profunda transformação da organização territorial do Estado
impulsionada em Espanha desde 1978 [...] foi na realidade uma
tentativa de resposta aos problemas estruturais derivados das
exigências de autogovernação dos nacionalismos basco e catalão, e, em
menor medida, do nacionalismo galego. (Zubero 2008, 171).
Um sistema assimétrico
A implantação do Estado autonômico espanhol, em geral, e das comunidades
autônomas basca e catalã, em particular, foram processos muito rápidos e que
permitiram uma observação, em tempo real, do desenvolvimento e da adaptação de
identidades, em linha com as perspectivas modernistas de Gellner (2006) e de
Anderson (2006). A grande diferença entre os casos concretos em questão e os
quadros traçados por esses teóricos reside no fato de não estarmos a falar da
atuação política de um Estado independente ou, sequer, de um estado federado,
mas sim dos órgãos políticos de comunidades autônomas que atuam no quadro de um
Estado-nação autonômico, que não chega a assumir explicitamente a sua
pluralidade interna.
Porém, a não assunção explícita não implica que tenhamos dúvidas em relação à
pluralidade nacional espanhola. Essa realidade acarreta um elevado grau de
complexidade que se materializa com especial incidência em dois aspetos
específicos:
Existência de uma identidade centrípeta - espanhola - que, pela sua
dimensão e por razões histórico-políticas de várias ordens, é
dominante em termos políticos, culturais e econômicos.>
Existência de duas identidades centrífugas particularmente fortes -
a basca e a catalã.
A presença das identidades nacionais basca e catalã são, de resto,
indissociáveis de uma das principais características do sistema autonômico
espanhol: a assimetria. Esta começou a ganhar forma mesmo antes da aprovação da
Constituição de 1978 e foi se aprofundando com o desenvolvimento legal e
político do novo regime. Durante o processo de transição democrática, o governo
central, liderado por Adolfo Suárez, permitiu e, até certo ponto, incentivou a
implantação de instituições "pré-autonômicas" na Catalunha e no País Basco.
Estas acabaram por servir de ponte institucional entre os dois regimes. Não
obstante, ao não terem sido generalizadas a todo o território espanhol, são uma
primeira pedra na materialização assimétrica.
O texto constitucional reconhece as "pré-autonomias" e acolhe-as na primeira e
na segunda disposições transitórias. Em concreto, a segunda disposição permite
uma via rápida de acesso a competências transferidas pelo Estado central, por
parte de territórios com órgãos pré-autonômicos que "no passado tivessem
plebiscitado afirmativamente projetos de Estatuto de autonomia" (Constitución
Española 1978, 49). Estamos, assim, perante um elemento de diferenciação
(territórios que no passado tivessem contado com um estatuto), que, por sua
vez, abre portas a um realce da diferença (comunidades com acesso a mais
competências no momento da sua instituição): a assimetria formal conduz à
assimetria material. Porém, nessa matéria, a Constituição de 1978 não fica por
aqui e a primeira disposição adicional reconhece explicitamente o amparo e
respeito pelos "direitos históricos dos territórios forais" (Constitución
Española 1978, 48). Tendo em conta que esses direitos não abrangem todo o
território do Estado, fica introduzido outro elemento de diferenciação, que
potencializa a assimetria do sistema.
Já com o regime democrático plenamente instituído e com a Constituição em
vigor, na sequência da instabilidade política gerada pelo modelo de aprovação
do estatuto de autonomia da Andaluzia, a assinatura do primeiro pacto
autonômico, em 1981, consolidará a ideia de dois tipos de comunidades
autônomas: as denominadas "históricas" e as de regime comum. O primeiro grupo
fica limitado à Catalunha, ao País Basco, à Galícia e à Andaluzia, e o segundo
grupo é formado por todas as outras comunidades que, por via desse pacto,
deverão seguir um conjunto de regras comuns, como, por exemplo, a eleição dos
respetivos parlamentos na mesma data. A ideia que presidiu à celebração desse
acordo, assinado entre o governo da Unión de Centro Democrático (UCD) e o
Partido Socialista Obrero Español (PSOE), foi a de impor alguma ordem a todo o
processo, por meio do preenchimento de lacunas constitucionais, como as
ausências de um mapa territorial e de uma distribuição clara de competências.
Dessa forma, preveniam-se casos semelhantes ao andaluz, passíveis de gerar um
processo de reforma territorial anárquico e potencialmente gerador de
instabilidade para uma democracia muito recente.
Na prática, toda esta diferenciação, que tem a sua viga-mestra no fato de a
Constituição de 1978 não dividir de forma explícita e impositiva as
competências do Estado entre as comunidades autônomas e a administração central
(como pode ser verificado pela redação dos artigos 148 e 149), contribuiu para
a consolidação de um sistema territorial em que não existe uniformidade entre
as autonomias. Recorde-se que o artigo 143 da lei fundamental, que reconhece o
direito à autonomia, não obriga a que todo o território esteja organizado dessa
forma e que, no limite, assume que se poderia dar o caso de alguma região não
pretender usufruir de administração autonômica. Porém, deve ressalvar-se que a
assimetria, na Espanha, é sobretudo material. Em termos formais e
institucionais, as assimetrias são muito menores,2 o que justifica que autores
como Roberto Blanco Valdés (2006) considerem o sistema simétrico, em virtude de
todo o território ter ficado preenchido com autonomias com características
institucionais similares. Obviamente, se só existissem comunidades autônomas
numa parte do território do Estado, a assimetria seria mais profunda.
Seja pelas diferenças culturais, que se refletem na existência de línguas
próprias em determinadas comunidades, pela forma como se permitiu a algumas
autonomias adquirir mais competências em menos tempo ou pelo reconhecimento de
direitos históricos que consubstanciam regimes fiscais alternativos ao regime
geral, a Espanha caminhou para um modelo não uniformizado. Esse quadro, ao
contar com vários elementos que potenciam a sua heterogeneidade desde o momento
em que se conformou, com o passar dos anos, tende a acentuar as diferenças
entre as várias comunidades autônomas, como pode ser verificado pelos complexos
processos de revisão estatutária.
A emergência do País Basco e da Catalunha como autonomias-nação
Os nacionalismos basco e catalão foram determinantes no enquadramento inicial e
na consolidação das respetivas regiões como comunidades autônomas da "nova"
Espanha democrática. O reconhecimento do País Basco e da Catalunha como
realidades diferenciadas dentro do todo espanhol, que virá a se materializar na
supra mencionada assimetria, fica patente na deferência demonstrada pelas novas
autoridades do Estado em relação aos governos basco e catalão no exílio e aos
partidos e personalidades nacionalistas que os lideravam. Esse aspeto é
especialmente relevante no segundo caso, com a Generalitat catalã no exílio,
liderada pelo republicano Josep Tarradellas, a ser reconhecida pelo presidente
do governo espanhol, Adolfo Suárez, como base da pré-autonomia por meio do Real
Decreto-Ley 41/1977, de 29 de setembro. Francisco José Ferraro García chega
mesmo a afirmar que "com as pré-autonomias, o papel dos partidos nacionalistas
e regionalistas foi alcançando prerrogativas de representação e de legitimidade
muito acima da sua representatividade eleitoral" (2006, 14).
Em relação ao País Basco, a situação não é tão escorreita e opta-se por uma
estrutura mais confederal, o Consejo General Vasco, instituído pelo Real
Decreto-Ley 1/1978, de 4 de janeiro, com o objetivo de conseguir integrar as
três províncias bascas e de não fechar portas à possibilidade da incorporação
de Navarra numa comunidade basca alargada. O órgão pré-autonômico basco não
responde, assim, à mesma lógica de continuidade do seu congênere catalão, o que
explica que o governo no exílio permaneça em funções até à instituição dos
órgãos definitivos. Não obstante, os nacionalistas bascos participaram
ativamente nas estruturas da etapa da pré-autonomia (Corcuera Atienza 2009,
334-5).
Os estatutos autonômicos como constituição das autonomias basca e catalã
Como consequência natural da diferenciação entre comunidades históricas e
comuns, o País Basco e a Catalunha são as primeiras regiões a ver os seus
estatutos aprovados (Ley Orgánica 3/1979 e Ley Orgánica 4/1979) e a se
beneficiar de órgãos autonômicos. Luis Cosculluela Montaner considera que
bascos e catalães, pelo caráter pioneiro nessa matéria, acabam por constituir
um ponto de referência para as restantes comunidades autônomas, mesmo no caso
das instituídas por meio do artigo 143 da Constituição, também classificadas
como de "via lenta" (1996, 47).
Às comunidades de "via rápida", por força do artigo 151 e da segunda disposição
transitória da Constituição, é permitido aceder, inclusivamente, às
competências de matéria concorrencial com o Estado central, vedadas por um
período de cinco anos às restantes comunidades. Em relação à organização
institucional, a Constituição também define regras incontornáveis para as
comunidades cujo estatuto seja elaborado e aprovado com base no artigo 151. É o
caso do artigo 152, que obriga ao estabelecimento de uma assembleia legislativa
eleita proporcionalmente por sufrágio universal, a partir da qual deverá ser
formado um governo, o que acaba por mimetizar a organicidade dos poderes
legislativo e executivo dos sistemas parlamentares de Estados soberanos. Os
estatutos de autonomia basco e catalão acabam, assim, com as devidas
adaptações, por exercer as funções de constituição das respectivas autonomias,
definindo as competências que estão a cargo dessas unidades territoriais e a
forma como se organiza o poder político.
Ao observar o texto dos estatutos basco e catalão, torna-se óbvia a presença do
elemento identitário, bem como da tentativa de estabelecer uma relação entre a
identidade e a estrutura política que se institui, apesar da presença de
representantes dos partidos ativamente adeptos do Estado-nação espanhol no
processo de elaboração dos projetos estatutários. Não estamos, em definitivo,
perante a instituição de uma região administrativa meramente burocrática, mas
sim de algo com vínculos que vão além do elemento político ou jurídico. A porta
que o artigo 2º da Constituição de 1978 abriu, ao reconhecer o direito à
autonomia das "nacionalidades", é aproveitada para a maior aproximação
legalmente possível a um Estado-nação constitucionalmente impossível.
O primeiro passo que os negociadores e legisladores responsáveis pela redação
dos estatutos parecem ter querido dar foi o da delimitação do próprio espaço
político em relação ao Estado. Essa tarefa não foi fácil, tendo em conta dois
fatores: o caráter aberto da Constituição em relação à forma concreta e aos
conteúdos da organização territorial e a escassez de modelos prévios. Os únicos
referentes na história constitucional espanhola, até 1978, eram os estatutos
autonômicos catalão, basco e galego, redigidos e sufragados durante a Segunda
República, e que, com exceção do catalão, não chegaram a vigorar num período de
normalidade democrática (no caso da Galícia, nunca chega a entrar em vigor). Se
a Constituição de 1978 não é fechada em relação ao modelo autonômico, o mesmo
já não se pode dizer em matéria de identidade nacional, uma vez que o artigo
2º, como já foi referido, não permite contornar a exclusividade da nação
espanhola, o que, por sua vez, limita as autonomias com base identitária em
termos de autodefinição.
O preâmbulo do estatuto catalão de 1979 assume textualmente a "identidade
coletiva da Catalunha" e faz um enaltecimento das suas instituições políticas
(Generalitat) como expoente de uma defesa dos direitos fundamentais e
liberdades públicas (Ley Orgánica 3/1979). No último parágrafo, é feita
referência à inalienabilidade do autogoverno da Catalunha. O 1º artigo do
estatuto vai no mesmo sentido, reafirmando a condição de nacionalidade, à luz
do previsto na Constituição. O estatuto do País Basco, cujo texto nunca foi
revisto, no 1º artigo, também assume a condição de nacionalidade, mas pode
constatar-se uma maior distância em relação à Espanha, identificada como o meio
necessário para atingir um fim: "O Povo Basco ou Euskal Herria, como expressão
da sua nacionalidade, e para aceder ao seu autogoverno, constitui-se em
Comunidade Autônoma dentro do Estado espanhol" (Ley Orgánica 4/1979).
A própria terminologia empregada ao longo dos dois textos legais para aludir à
Espanha tem subjacente uma conotação política, com os bascos a recorrer
exclusivamente à expressão formal "Estado espanhol". Esta parece ser uma forma
encontrada para esvaziar o caráter identitário da Espanha, no mesmo estatuto
que impulsiona a identidade basca, depois de anos de subjugação à ditadura
franquista. Pelo contrário, os catalães não recorrem a nenhuma fórmula evasiva
e, mesmo depois da reforma de 2006, empregam com normalidade o termo "Espanha".
Em aplicação do ponto 2 do artigo 3º e do artigo 4º da Constituição, os
estatutos de autonomia basco e catalão também assumem uma língua própria e uma
bandeira.
Competências das autonomias basca e catalã
A atribuição de competências às comunidades autônomas foi essencial para a sua
consolidação, principalmente se levar-se em conta a ausência de enraizamento
histórico das novas estruturas territoriais. Dessa forma, os cidadãos espanhóis
conseguiram materializar algo que lhes era totalmente desconhecido, dado o
elevado grau de centralização do regime precedente. No caso do País Basco e da
Catalunha, enquanto autonomias da denominada "via rápida", a recepção inicial
de funções foi mais alargada, o que lhes permitiu atuar em áreas como a saúde e
a educação desde o princípio da década de 1980. Já a maior parte das
comunidades autônomas do regime comum só recebem essas competências nos anos
1990 (Gil-Ruiz e Iglesias Quintana 2007, 197).
Para bascos e catalães, a questão das competências relativas à educação, à
língua e à cultura são particularmente relevantes, em função do papel que essas
áreas desempenham enquanto elementos caracterizadores e definidores das
respectivas identidades. O artigo 3º da Constituição espanhola, no 1º ponto,
estabelece o castelhano como língua oficial do Estado. Porém, no 2º ponto, abre
espaço para que o que denomina como "as outras línguas espanholas" também sejam
oficiais em determinadas comunidades autônomas, remetendo essa definição para
os respectivos estatutos (Constitución Española 1978, 7).3 Essa cooficialização
é recolhida pelos dois estatutos autonômicos, que qualificam as respectivas
línguas como "próprias" (artigo 3º do estatuto catalão de 1979 e artigo 6º do
estatuto basco) e, dentro do constitucionalmente permitido, procuram
privilegiá-las em relação ao espanhol (Ley Orgánica 3/1979e Ley Orgánica 4/
1979). Caberá, depois, às leis linguísticas, conjugadas com as leis
educacionais, desenvolver as ações necessárias para compensar as quatro décadas
de interdições.
As especificidades do País Basco e da Catalunha não se limitam aos aspectos
culturais e simbólicos e também se afirmam no campo das denominadas
competências de soberania. Uma das primeiras funções que o Estado moderno
assumiu, mesmo antes do liberalismo, foi a segurança interna, razão pela qual
Jorge Miranda denomina o modelo absolutista como "Estado de polícia" (1990,
78). As forças policiais eram uma das formas que os governantes tinham para
assegurar a manutenção do seu poder e a cobrança coerciva de impostos. Essa
função permanece nos modelos liberal e social e a sua importância fica patente
nas palavras de Max
Weber, quando este se refere ao "monopólio da violência física legítima", como
uma das características centrais do Estado (2005, 64). Quando um Estado cede
uma parte desse poder a uma unidade territorial descentralizada, está também a
ceder um dos seus símbolos mais relevantes.
Na Espanha, essa cedência não foi levada a cabo de forma explícita. Regra
geral, com a Constituição de 1978, o domínio da segurança pública permaneceu no
Estado central. No entanto, à semelhança de outros aspectos previstos no artigo
149, no mesmo ponto em que é estabelecida a competência também é estabelecida a
exceção, ficando aberta a possibilidade de criação de polícias pelas
comunidades autônomas, em função do que ficar previsto nos respectivos
estatutos. Em virtude da sua condição de autonomias de "via rápida", o País
Basco e a Catalunha incluem nos seus estatutos autonômicos essa questão (artigo
13 do estatuto da Catalunha de 1979 e artigo 17 do estatuto do País Basco),
tendo sido as duas primeiras comunidades a avançar para a criação de forças
policiais próprias, integrais e totalmente independentes dos corpos do Estado
espanhol. A Ley 19/1983, do parlamento catalão, instituiu os Mozos de Esquadra.
A formação da polícia autonômica do País Basco não é tão liminar, em função da
complexa organização precedente, com corpos de polícia diferenciados por
província foral. A sua unificação formal, por via da Ley 4/1992, do parlamento
basco, confirma a instituição da Ertzaintza, que, a partir de 1995, substituiu
as forças policiais do Estado na esmagadora maioria das funções que desempenham
no País Basco (Ertzaintza 2012).
Também nesse caso, as instituições autonômicas do País Basco e da Catalunha
demonstraram vontade de aprofundar as suas especificidades em relação ao resto
da Espanha, criando estruturas e assumindo funções com uma celeridade
considerável, o que acentuou o elemento diferencial. Especialmente relevante é
o fato de estarmos perante competências que podem ser consideradas, numa
acepção mais tradicional, do domínio da soberania do Estado. Em termos
concretos, são criadas estruturas armadas, sob a dependência das administrações
autonômicas e sem qualquer dever de obediência ao poder executivo do Estado
central.
Conclusão
A instituição do Estado autonômico espanhol não passou pela mera regionalização
administrativa ou por uma descentralização simétrica. Na Espanha política que
sai da Constituição de 1978, reconhece-se a existência de realidades
identitárias alternativas e estas, por meio dos seus nacionalismos centrífugos,
respondem ao desafio colocado pelo novo poder e pelo nacionalismo centrípeto
espanhol. Contendo aspirações maximalistas, por intermédio das comunidades
autônomas que lhes são concedidas, lançam-se na própria materialização
política, recuperando e desenvolvendo línguas e culturas próprias e almejando
maiores níveis de autonomia.
A noção de identidade já existia previamente nos dois casos, como o confirma a
incorporação do conceito de "nacionalidades" na Constituição de 1978, com o
apoio de parte da própria direita espanhola pós-franquista. A lei fundamental
também abriu portas ao desenvolvimento do sistema autonômico e à instituição de
atores que dão forma política a essas identidades coletivas e que fomentam o
seu desenvolvimento e a sua evolução. Constrói-se, assim, uma ligação entre a
identidade nacional e uma entidade política, que é aceita e incorporada pelas
suas cidadanias.
A Catalunha e o País Basco distinguem-se, hoje, do Estado espanhol, apesar de o
integrarem. Evidentemente, a soberania formal, na acepção mais tradicional, não
se materializou e nenhuma das duas regiões é reconhecida como Estado
independente ou tentou, até hoje, declarar a independência. Porém, de forma
gradual e por meio das instituições políticas e das competências que estão à
sua disposição, encontraram um terreno de afirmação em que o caráter
identitário é iniludível. Podemos afirmar, sem grande margem para dúvida, que
sem uma identidade nacional definida as comunidades autônomas do País Basco e
da Catalunha não teriam se configurado tal como se configuraram, o que nos leva
a classificá-las como autonomias-nação, dotadas de traços definidos de
soberania material, mas longe de uma soberania formal.
