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Tecnologias de informação e integração regional: desafios institucionais para a cooperação Sul-Americana na área de segurança

INTRODUÇÃO No cenário internacional de segurança pós-Guerra Fria, a América do Sul caracterizou-se pela explicitação de percepções de ameaças tais como o narcotráfico, a violência civil, o crime e mesmo o terrorismo. Mais recentemente, tais ameaças foram reintegradas em uma moldura conceitual que as enquadra pelo ângulo das políticas públicas, tendo como duplo desafio contemporâneo a produção de sinergia entre as políticas de defesa, externa e de provimento de ordem pública, no âmbito interno de cada país, e a cooperação visando a integração regional, no âmbito internacional. Existem ameaças que colocam em risco a segurança dos Estados e das sociedades na região, exigindo ações ampliadas e conjuntas para seu controle e superação. Por outro lado, é visível que rivalidades e desconfianças entre os Estados dificultam a formação de mecanismos multilaterais estáveis que sejam efetivos em situação de crise.

Além disso, o avanço da cooperação em matéria de segurança na região esbarra em limitações orçamentárias, políticas e institucionais de cada país.

Diante disso, o desenvolvimento e o aprimoramento do uso das Tecnologias de Informação e Comunicação (TIC) têm potencial para ampliar a capacidade de resposta dos Estados frente a tais desafios. A cooperação e a integração por intermédio da digitalização permitem a redução de custos administrativos e de transação dos Estados, possibilitando a comunicação e a conexão mais eficiente entre agências, serviços, processos e sistemas. A implementação de mecanismos de consulta e cooperação entre os países da América do Sul, por exemplo, indica o potencial das TIC como catalisadoras dessa cooperação, tanto em nível bilateral como regional. Entretanto, a realização deste potencial normativo depende de variáveis políticas e institucionais ainda pouco estudadas de maneira sistemática nos países da região.

Nesse sentido, procuramos aqui responder o porquê de as novas Tecnologias de Informação e Comunicação afetarem diferenciadamente a capacidade de cooperação regional em matéria de segurança. O referente empírico observado foi formado por quatro ministérios do governo federal brasileiro, a saber, o Ministério da Defesa (MD), o Ministério da Justiça (MJ), o Ministério das Relações Exteriores (MRE) e o Gabinete de Segurança Institucional (GSI). Ao compararmos o uso das tecnologias e seus resultados na facilitação da cooperação regional, a expectativa que operou como hipótese de trabalho foi a de que, no caso do Brasil, haveria maior impacto relativo do uso de TIC na área policial - comparada às áreas diplomática, de defesa e de segurança institucional - devido ao peso relativo do crime organizado e do narcotráfico na agenda de segurança brasileira.

O texto está dividido em três partes principais. Na primeira parte apresenta-se um panorama das questões de segurança que afetam o sub-continente sul- americano, de maneira a delinear o contexto de institucionalização da integração regional desde a recente criação do Conselho de Defesa Sul- Americano. Na segunda seção apresentam-se as potencialidades de transformação das burocracias e do aprofundamento da cooperação regional por meio do emprego das Tecnologias de Informação e Comunicação nos órgãos governamentais. Alguns sistemas de informação também são apresentados, apenas a título de exemplificação das potencialidades de desenvolvimento de cooperação ampliada. A terceira parte deste artigo traz evidências e verifica que, de fato, o maior impacto do uso de TIC se dá na cooperação setorial da área policial, o que tem sido consistente com a importância atribuída ao crime organizado na agenda de segurança internacional brasileira. Nas considerações finais são destacados os fatores que facilitam ou obstaculizam o pleno aproveitamento do potencial das tecnologias de informação para a integração regional na América do Sul.

UNASUL: SEGURANÇA REGIONAL E DESAFIOS DA COOPERAÇÃO Nos anos 2000, ao defender a importância do nível de análise regional para as questões de segurança do sistema internacional, Barry Buzan e Ole Waever apresentaram, no livro Regions and powers: the structure of international security, o que se convencionou chamar de Teoria dos Complexos Regionais de Segurança (CRS). Para os autores, um complexo regional de segurança é formado por um conjunto de unidades delimitadas, inseridas em um sistema maior de Estados, cujas questões de securitização são fortemente interligadas e, em função disso, não podem ser analisadas acertadamente se as unidades forem consideradas de forma independente uma das outras (Buzan e Waver, 2003:44).

Naquele momento, Buzan e Waver delimitaram e classificaram o complexo regional de segurança da América do Sul como sendo um "regime de segurança", visto ser caracterizado por uma baixa incidência de guerras interestatais, em oposição tanto às formações mais conflitivas na África e na Ásia, quanto à outra, mais pacífica, na Europa Ocidental. Outros traços definidores do complexo de segurança sul-americano seriam: a ausência de grandes potências, a aspiração do Brasil ao reconhecimento de grande potência articuladora da região, abaixa capacidade de interação e institucionalização entre os países e, por fim, o grau de intervenção oscilante dos Estados Unidos na região (Cepik, 2005).

Entretanto, é importante lembrar que regiões e seus respectivos complexos de segurança não são atores per se, o que nos remete ao estudo da polaridade - entendida como distribuição relativa de capacidades - específica desse nível intermediário ou regional. Esse estudo não exclui a necessidade de considerar a polaridade em âmbito global ou sistêmico, mas antes releva a pertinência analítica da combinação dos níveis regional e sistêmico, e destes com o plano nacional ou das unidades (Cepik e Bonilla, 2004).

Embora a América do Sul seja caracterizada por uma baixa incidência de guerras interestatais, a região não pode ser considerada uma zona de paz, mas, ao contrário, uma região de insegurança e violência regular. Tal consideração é feita em função de pelo menos quatro cenários de risco. O primeiro reside no recurso à força por parte dos Estados, não necessariamente com a condição formal de guerra, para manobrar as relações políticas junto a seus vizinhos.

David Mares (2001) tratou esse estado de quase-guerra como uma "paz violenta", em que não se trabalha com a perspectiva de derrota do adversário, mas essencialmente com a lógica da barganha por meio do uso controlado da força.

Obviamente, há a possibilidade de que erros de cálculo e percepções de incerteza convertam essa barganha militarizada em uma situação de guerra convencional, mas essa escalada seria um resultado basicamente indesejado pelos atores. Nesse sentido, o uso da força militar como ferramenta de política externa coloca um primeiro desafio à segurança regional, ligado às disputas territoriais e ganhos relativos de política externa, que gera o risco da eventual escalada para uma guerra interestatal.

Em segundo lugar, há que se considerar a presença de novas variáveis no cálculo de segurança dos países da América do Sul. No pós-Guerra Fria, os países sul- americanos inicialmente deram grande ênfase para fenômenos não estatais de insegurança, desde o contrabando e o crime organizado, sobretudo o narcotráfico, até a violência civil e o terrorismo (Tulchin e Frühling e Golding, 2003; Villa, 2005 e 2009a; Villa e Ostos, 2005). Essas são questões heterogêneas e transversais, de modo que desde o início foi difícil agrupá-las, tanto do ponto de vista analítico (enquanto fenômenos sociais semelhantes) como do ponto de vista político (enquanto agenda pública única). Além disso, os países sul-americanos atribuem prioridades distintas a cada um dos constituintes dessa nova agenda, conforme a sua realidade nacional. Por outro lado, pode-se afirmar que, no âmbito regional, o ator não estatal mais relevante para a segurança sul-americana seria o narcotráfico organizado, considerado como ameaça pela maior parte dos governos atuais ou recentes.

A incapacidade dos governos nacionais lidarem com tais ameaças não tradicionais foi ampliada pela baixa coesão interna desses países, pela crise do modelo neoliberal e pela perda de legitimidade e referência junto aos cidadãos de várias das soluções surgidas ao longo da primeira década pós-Guerra Fria. Ao longo do período e de maneira muito mais intensa nos anos 2000, as questões de segurança interior e internacional foram acompanhando os dilemas da relação Estado-sociedade na região, sendo o crime e a violência percebidos como sintoma e agravante da debilidade do Estado em todos os âmbitos (Pinto e Rocha e Silva, 2004; Senhoras e Vitte, 2007).

Outra preocupação relevante residiu no que Buzan e Waever (2003:46) denominaram "penetração" no complexo de segurança regional, isto é, no papel político, econômico e militar das grandes potências extrarregionais, com especial atenção para a beligerância dos Estados Unidos após o 11 de setembro. Mesmo com o envolvimento prioritário dos EUA dando-se em outros cenários regionais, a projeção norte-americana na América do Sul sempre foi um fator importante para a segurança regional (Villa, 2010). Ao longo do período, houve crescente desinstitucionalização das relações interamericanas, com esvaziamento do conteúdo e da forma, o que levou a uma percepção algo paradoxal de desengajamento e priorização de laços bilaterais bastante seletivos por parte de Washington (Villa, 2009c). Em paralelo, a Rússia incrementou o comércio de material militar, em especial com a Venezuela, ao passo que a China tornou-se a maior parceira comercial de países como Argentina, Brasil, Chile e outros, mas enfatizou fortemente o caráter econômico desta nova presença na região.

O Brasil, principal beneficiário da demanda chinesa por commodities e procurando consolidar sua posição regional, optou por estabelecer parceria com a França para a modernização de suas forças armadas, com resultados ainda indefinidos. Para além dos efeitos diretos dessas parcerias extrarregionais, cabe notar que sua intensificação contribui para um enquadramento das percepções de ameaça na região ao longo de linhas mais tradicionais do que fora previsto por Buzan e Waver (2003). Ainda em relação aos tipos de articulação entre as dinâmicas regionais e globais de segurança, tendo em vista a escassa base industrial de defesa instalada, os grandes países sul-americanos começaram a articular-se para fazer frente à urgência de atualização e reposição de seu material bélico. O exemplo mais claro de como essas articulações impactam a política regional foi a contraposição entre, de um lado, a parceria consolidada entre Colômbia e Estados Unidos, e, de outro, a emergente cooperação militar entre Rússia e Venezuela. Não é exagero sustentar que essa contraposição é a questão mais delicada para a segurança regional sul-americana atualmente, dada a instabilidade das relações entre Colômbia e Venezuela. Contudo, por mais que a influência de China e Rússia esteja em expansão, é prudente considerar que a disputa entre as grandes potências por presença na América do Sul está longe de ser tão aguda como a que ocorre na Ásia Central, no Oriente Médio ou na África subsaariana. Não obstante, basta levarmos em conta um prazo mais alargado e considerarmos a bacia do Atlântico Sul como um todo (por sua posição estratégica e seus recursos energéticos), para que fique clara a importância das grandes potências e dos temas tradicionais de segurança internacional para a região.

A partir desses quatro traços estruturais, é possível observar como as crises recentes na região conectaram diferentes dimensões de insegurança, colocando desafios para a integração regional. Em primeiro lugar, houve a disputa militarizada entre Venezuela e Colômbia, cujo pico foi a operação colombiana em território equatoriano para capturar Raúl Reyes em março de 2008. O novo governo do Partido Social da Unidade Nacional na Colômbia, apesar de marcar o continuísmo em relação a Álvaro Uribe, tem buscado reaver as relações bilaterais no subcomplexo andino e dissipar as tensões com os vizinhos. O governo de Hugo Chávez, por seu turno, parece disposto a reconciliar-se com o novo presidente da Colômbia, o que permite afirmar que o conflito está em descenso relativo. No entanto, os dois principais pontos de desconfiança recíproca - a atuação da guerrilha de esquerda e a presença militar norte- americana na Colômbia - permanecem sem resolução efetiva.

A segunda crise é referente à Bolívia, país chave para o futuro do processo de integração da América do Sul. Os territórios orientais do país (onde estão localizadas as maiores fontes minerais e energéticas) iniciaram uma luta por autonomia no final do ano de 2008. Quando o então Presidente Evo Morales teve seu poder reforçado pelo Referendo de agosto de 2008, tais estados instigaram grupos de direita contra a população indígena e clamaram por independência - esse confronto aumentou a tensão no país e colocou em risco a efetividade dos organismos supranacionais da América do Sul para gerenciar crises. Contando com apoio popular e com respaldo dos vizinhos, o presidente Morales conseguiu conter os separatistas e controlar a violência civil no país. Ainda que não tenha as mesmas proporções da revolta na Bolívia, a oposição ao governo de Rafael Correa no Equador também articulou uma tentativa de golpe em setembro de 2010, que foi dissipada pelo apoio da cúpula do exército ao presidente.

Dentro desse cenário de riscos e crise, destacam-se diversos elementos importantes: a instabilidade das relações civis-militares, as rivalidades interestatais, a violência civil e o efeito de "penetração" das grandes potências. No entanto, é necessário considerar ainda a questão do narcotráfico transnacional, que atinge uma dimensão propriamente regional, e também do terrorismo, que ganhou destaque no contexto da Guerra Global ao Terrorismo promovida pelos Estados Unidos.

O narcotráfico como questão de segurança na América Latina tem sido bastante estudado (ver, entre outros, Farer, 1999; Loveman, 2006; Mares, 2006; Tokatlián, 1994). Em essência, os especialistas apontam a emergência de organizações mais complexas por volta da década de 1970, associada à elevação da demanda nos EUA, à expansão da cocaína, à crise econômica dos anos 1980 e à liberalização financeira promovida pelo neoliberalismo. A esses aspectos, devem-se incorporar condições favoráveis à expansão desse negócio ilegal, como o clima e o relevo adequados ao cultivo de coca, a existência de várias porções de território sem presença estatal efetiva e a debilidade institucional dos governos latino-americanos.

O surgimento de uma doutrina mais repressiva a respeito das drogas ilegais nos Estados Unidos - e a exportação desta por meio de uma "guerra às drogas" - foi o elemento central da incorporação do narcotráfico à agenda de segurança sul- americana. A partir da política norte-americana,ospaísesdaregiãopassaram a securitizar o tráfico de drogas e criaram programas nacionais de erradicação, interdição, apreensão e redução de demanda (Villa, 2005 e 2009a; Villa e Ostos, 2005). Concentrando a quase totalidade da produção mundial de folha de coca, o subcomplexo andino foi o epicentro do conflito entre o narcotráfico organizado e o Estado durante as décadas de 1980 e 1990. A presença ideológica, política e militar dos Estados Unidos foi uma constante do combate ao narcotráfico na região, sendo não um elemento acessório, mas antes um constituinte da repressão estatal às organizações criminosas. Gradualmente, o conflito entre narcotraficantes e forças de segurança ganhou maiores proporções e promoveu um transbordamento regional não só da violência, mas de cultivos e laboratórios ilícitos, pistas de pouso clandestinas e rotas de distribuição do produto (Vaz e Procópio, 1997; Ramírez, 2004). Nesse sentido, a regionalização do narcotráfico adveio tanto da expansão do negócio como dos esforços nacionais em combatê-lo.

Tal regionalização do narcotráfico é, em si mesma, um forte impulso à cooperação internacional. No entanto, o RSC tem avançado pouco nas iniciativas multilaterais para o controle do narcotráfico, e ainda menos em sua institucionalização (Pagliari, 2009). No mais das vezes, a cooperação se restringe a ações casuísticas, em sua maioria no âmbito bilateral. A cooperação mais robusta e institucionalizada é historicamente capitaneada pelos Estados Unidos, na forma de planos estratégicos de auxílio externo para os países exportadores, como o Plano Colômbia e a Iniciativa Andina (Villa, 2005; Villa e Ostos, 2005).

Quanto ao terrorismo, deve-se considerá-lo como uma questão de segurança tão somente na medida em que influencia a interação do RSC sul-americano com os Estados Unidos. Em outras palavras, grupos terroristas não realizaram ações nos países sul-americanos depois dos atentados na Argentina no começo da década de 1990, mas nenhum país da região está disposto a ser visto como conivente, relapso ou apoiador de grupos terroristas. De modo geral, a importância do terrorismo na agenda regional, e na Tríplice Fronteira inclusive, deve ser interpretada nos termos desse jogo duplo. Por mais que os governantes colombianos tenham se referido às Forças Armadas Revolucionárias da Colômbia (Farc) como "narcoterroristas", e que este grupo, juntamente com as Autodefensas Unidas de Colombia (AUC), tenham sido incluídos em listas de organizações terroristas do governo americano, há diferenças importantes entre a insurgência e o terrorismo internacional, o qual esteve ausente na América do Sul até o presente momento da década posterior aos atentados de 11 de setembro de 2001.

Mesmo assim, desde 1992, e acentuadamente após 2001, os Estados Unidos enfatizam a vinculação da Tríplice Fronteira a grupos fundamentalistas islâmicos, alegando que o local serve como ponto de recrutamento e financiamento dessas organizações. Essa fronteira se diferencia das demais em função de sua relevância econômica e demográfica, sendo um caso particular se comparado às demais tríplices fronteiras brasileiras. Na década de 1960, a região sofreu um drástico aumento populacional, seguido por um grande crescimento econômico na década de 1970, devido à construção da Usina Hidrelétrica de Itaipu. O crescimento populacional era representado significativamente pelo aumento do número de imigrantes de origem árabe na região, os quais deixavam o Oriente Médio em função dos inúmeros conflitos no pós-Segunda Guerra. A tríplice fronteira tornou-se então a segunda mais importante comunidade de descendência árabe da América do Sul (superada apenas por São Paulo). Entretanto, o fato de a maioria desses imigrantes serem oriundos do Vale do Bekaa (núcleo de atuação do Hezbollah, no sul do Líbano) - e, portanto, enviarem assiduamente remessas de dinheiro para a região - alimentou a hipótese de que a região apoiaria grupos considerados terroristas pelos EUA (Amaral, 2010).

Na perspectiva de Buzan e Waver (2003), a análise do processo de securitização não se pauta pela definição do que é ou não uma ameaça em si, mas "se concentra no estudo de quando e sob quais condições quem securitiza qual questão" (Buzan e Waver, 2003:71, tradução livre). Nessa linha, o posicionamento dos Estados Unidos a respeito do terrorismo e os impactos deste para a penetração dos EUA no RSC sul-americano ganham relevância para a segurança regional. Em parte por isso, a Tríplice Fronteira é um núcleo geográfico onde se obtiveram melhores resultados na cooperação multilateral de segurança. Para combater os diversos circuitos de ilegalidade ali existentes, foram criados a Comissão Tripartite para a Tríplice Fronteira e o Plano Geral de Segurança para a Tríplice Fronteira, que integram funções de policiamento e inteligência (Pagliari, 2009).

Assim, por um lado, os cenários de crise e rivalidade na região dificultam o processo de formação de mecanismos multilaterais estáveis que sejam úteis e eficazes em situações conflitivas; por outro, a percepção comum dessas ameaças não tradicionais, principalmente o narcotráfico, torna fundamental a criação de mecanismos de integração e cooperação que melhor gerenciem as decisões e soluções quanto a questões de segurança. Mais além, a cooperação multilateral em matérias de segurança e defesa tem o potencial de aprofundar a construção de confiança entre as burocracias envolvidas, além de incrementar a capacidade de resposta em situação de crise.

Nesse processo, a institucionalização da cooperação na América do Sul precisa superar tanto a instabilidade dos sistemas governamentais como a falta de densidade das instituições de integração. A integração depende, portanto, da afirmação prática dos conceitos de soberania compartilhada e cidadania expandida, como base para a unidade da América do Sul (Hahn Mantovani, 2006).

Em resumo, o fortalecimento da cooperação entre os países da América do Sul passa pelo fortalecimento de seus processos democráticos e de seu desenvolvimento econômico e social. Nesse sentido, o fórum multilateral mais completo já desenvolvido em questões de segurança e defesa para a América do Sul é a União de Nações Sul-Americanas (Unasul).

A Unasul tem sua origem nos Encontros de Presidentes da América do Sul, que tem palco desde 2000, onde é reafirmado o comprometimento dos países com a integração sul-americana. Sendo assim, o primeiro resultado desse intuito foi a Comunidade Sul-Americana de Nações (Casa), originada em 2004, que teve como documentos constitutivos as Declarações de Ayacucho e Cuzco. Essa iniciativa tinha o propósito de aproximar os dois processos de integração sub-regionais, o Mercosul e a Comunidade Andina de Nações, a fim de consolidar a América do Sul como bloco, com maior capacidade de resposta a pressões externas e de barganha na política mundial. Nesse sentido, a Casa previa a criação de uma área de livre comércio entre os países e a adoção de uma moeda comum e de um parlamento regional. Em 2007, a Casa foi renomeada para Unasul, na Conferencia de Isla Margarita, Venezuela, a partir da concordância de todos os Estados-membros.

Nesse sentido, em 23 de maio de 2008, em Brasília, foi formalmente assinado, entre os doze países da América do Sul, o Tratado Constitutivo da Unasul, originando, portanto, uma entidade com caráter jurídico internacional (Cepik, 2009; Chile, 2009).

Os princípios declarados no Tratado para a integração sul-americana são o irrestrito respeito à soberania, integridade e inviolabilidade territorial dos Estados; a autodeterminação dos povos, a democracia, os direitos humanos universais, a redução de assimetrias e a garantia de um desenvolvimento sustentável. Entretanto, também é firmado que cada país deverá implementar tais metas de forma gradual, de acordo com sua realidade doméstica. Em 26 de novembro de 2010, por ocasião da IV Cúpula da Unasul, os doze governos sul- americanos aprovaram o protocolo de compromisso com a democracia, que prevê uma resposta conjunta em caso de rompimento do processo democrático em algum dos países da região.

O Tratado de Brasília também estabelece o objetivo geral da organização, a saber, construir, "de maneira participativa e consensuada", um espaço de integração nos mais diversos fóruns, a fim de eliminar desigualdades socioeconômicas, fortalecer a democracia e reduzir as assimetrias entre os Estados. Já no escopo de segurança e defesa, o processo de integração ganhou mais substância a partir da formação, em 11 de dezembro de 2008, do Conselho de Defesa Sul-Americano (CDS), um fórum interministerial para cooperação em segurança nos temas previstos pelo Tratado Constitutivo.

Sendo assim, a criação da Unasul já é em si um impulso à cooperação multilateral na região. Como veremos mais adiante, colocam-se desafios quanto à forma de atingir eficiência e eficácia nessa cooperação, mas não se deve menosprezar o capital político que respalda a organização. Por outro lado, a análise da Unasul e do CDS a partir simplesmente de sua estrutura normativa não pode substituir o balanço de sua atuação concreta na política regional. Como demonstrou Heegaard (2011), os países sul-americanos e centro-americanos acumulam desde sua independência uma série de encontros e declarações para fomentar a integração e a segurança coletiva, mas estes pouco repercutiram para além dos discursos.

Nesse sentido, a agenda efetivamente verificada na Unasul/CDS se extrai dos episódios em que ela atuou com destaque, a saber, a eminência de separatismo no conflito boliviano de 2008, os ataques contra a democracia no Equador em 2010, o risco de intervenção extrarregional - tanto no acirramento das tensões a respeito das Malvinas como no acordo militar EUA-Colômbia - e, por fim, a possibilidade de conflito bilateral, como na crise entre Venezuela e Colômbia no inverno de 2010.

No caso boliviano, a resposta da Unasul visava conter os rebeldes (e afastar a hipótese de secessão do país), mas complementarmente desejava obter tal resultado sem depender tanto da comissão instalada pela Organização dos Estados Americanos (OEA) para gerir a crise. Em outras palavras, seria a primeira prova de que a concertação intergovernamental sul-americana poderia representar uma via alternativa ao multilateralismo continental. Pode-se constatar, em retrospecto, que a declaração de La Moneda, que apoiou a integridade do governo Evo Morales, logrou ambos os objetivos.

Um cenário mais delicado foi colocado com a assinatura do acordo militar entre Colômbia e Estados Unidos em 2010, visto que o litígio emanava de um "dilema de segurança" envolvendo os próprios membros da União. Além da forte polarização política em torno da questão, a Cúpula de Bariloche da Unasul foi ainda mais tensa por sua transmissão ao vivo na mídia, que estimulou acusações recíprocas entre Hugo Chávez e o então presidente colombiano Álvaro Uribe. Na circunstância, apontava-se a iminência da ruptura da Unasul caso fosse aprovada uma resolução substantiva. Em outras palavras, a organização precisava decidir entre o imobilismo e a desintegração. Nesse contexto, a via de centro capitaneada por Brasil e Argentina foi vital para a legitimidade da integração regional, fazendo com que o rompimento diplomático entre Venezuela e Colômbia não implicasse um esvaziamento da Unasul. Em Bariloche, os países sul- americanos aprovaram uma resolução que simultaneamente criticava a presença de tropas estrangeiras e defendia a necessidade de combater o crime organizado e os grupos armados ilegais na região.

A avaliação do sucesso relativo dessa estratégia é uma questão em aberto à teoria e à prática. Parece-nos correto o diagnóstico de Heegaard (2011) de que, embora obtendo consensos efetivos, a Unasul ainda precisa desenvolver um mecanismo robusto de prevenção de crises. Salienta o autor que, "ainda que esse modelo de integração tenha sido muito eficaz e tenha atingido seus objetivos imediatos, raramente articula uma visão de longo prazo e uma estratégia institucionalizada que responda aos interesses gerais da região ou do grupo de Estados membros" (Heegaard, 2011:09). Em outras palavras, como aponta Francisco Rojas (2009), o Conselho de Defesa tem ainda a tarefa central de conceber mecanismos eficazes de prevenção de instabilidades.

Conforme consta em seu documento fundador, o CDS não corresponde a uma aliança operacional, tampouco à consolidação de um exército multinacional; ele é, em essência, um órgão de consulta, coordenação e cooperação interestatal.

Destarte, prevê treinamentos militares conjuntos, melhora das bases de defesa e cooperação industrial na área militar, tudo sob a égide da manutenção da paz no continente sul-americano (Cepik, 2009).

Ainda que seja um mecanismo pouco rígido de integração, o CDS denota uma tendência de cooperação regional em uma matéria que historicamente tem inspirado mais desconfianças do que parcerias na região. A baixa incidência de guerras interestatais na América do Sul (um fato controverso) não está associada a uma baixa conflitividade. O processo de aproximação e integração dos países sul-americanos é uma tendência relativamente recente, oriunda do Acordo Tripartite sobre Itaipu (1979) e a resolução do litígio em torno do Canal de Beagle na década de 1980 (Buzan e Waver, 2003:322-327). Sendo assim, a disposição em cooperar em questões de defesa e a construção de uma estrutura intergovernamental com esse fim são desenvolvimentos de ordem maior no processo de integração regional.

Entretanto, mesmo que a Unasul e o CDS sejam iniciativas fundamentais para a integração da América do Sul, as duas organizações ainda carecem de um maior grau de institucionalização e de reconhecimento perante os Estados e as populações. Se a existência de um organismo multilateral tem ajudado os países a superar problemas de desconfiança mútua e de falhas de comunicação e de troca de informações, especialmente em matéria de segurança, ainda há muito que avançar nessa direção. No esforço de fomentar o intercâmbio de informações, as ações multilaterais e a integração transversal de burocracias, a utilização da Tecnologia da Informação revela um potencial notável, tema da próxima seção.

AS TECNOLOGIAS DE INFORMAÇÃO E COMUNICAÇÃO NA INTEGRAÇÃO REGIONAL Consideramos pertinente descrever o período histórico atual como Era Digital, demarcando seu início a partir da década de 1990. Nesse contexto, cada vez mais as organizações e processos políticos são definidos com base em acervos e fluxos informacionais que representam fontes fundamentais de inovação e de poder e que têm adentrado massivamente todas as esferas da sociedade.

Manuel Castells (1996) já apontava cinco tendências de aplicação das TIC que ele julgava como sendo não-problemáticas, as quais se tornaram, na verdade, foco de disputas políticas e expressão de valores e interesses contraditórios nas sociedades contemporâneas, a saber: primeiro, haveria um crescente universalismo dos efeitos das TIC, sendo a informação parte do cotidiano de todos; segundo, as TIC dariam suporte à construção de encadeamentos lógicos replicáveis em diversas organizações e procedimentos; terceiro, as TIC garantiriam enorme flexibilidade, visto que processos poderiam ser revertidos e instituições poderiam ser reestruturadas mais facilmente; quarto, o progressivo desenvolvimento do setor resultaria em crescente convergência e integração das próprias TIC; por fim, as TIC iriam muito além dos suportes físicos (hardware) eprogramas (software). Em resumo, as Tecnologias de Informação e Comunicação seriam uma ferramenta universal, lógica, flexível, convergente e dinâmica (Castells, 1996).

Por sua vez, Frissen (1997, apud Bátora, 2004) apontou mudanças potenciais em quatro dimensões políticas importantes. Primeiro, as TIC possibilitariam maior horizontalidade nas redes que conectam o indivíduo às organizações. Além disso, permitiriam reduzir custos de comunicação e transporte, acelerando e adensando os processos políticos. Em terceiro lugar, o emprego das TIC garantiria maior virtualização, simulando a realidade e viabilizando o desmembramento da administração pública e dos espaços físicos. Por último, as TIC apresentar-se- iam como ferramenta essencial ao redesenho das organizações públicas na Era Digital (Bátora, 2004:53).

Obviamente, todo este amplo leque de promessas e tendências realizou-se de maneira muito mais desigual, incompleta e conflitiva do que os primeiros analistas sociais do fenômeno pareciam esperar (Danziger e Andersen, 2002).

Nesse sentido, é sempre bom lembrar que os diversos atores podem fazer uso das TIC e de suas ferramentas de maneiras as mais diversas. Muitos dos desenvolvimentos reais da digitalização se deram em tarefas relativamente rotineiras da vida administrativa do Estado. A construção de redes globais, tanto externas quanto internas, garantiu maior segurança das comunicações entre as partes, seja por telefone, e-mail, videoconferência ou sistemas de informação mais complexos. A criação, a alimentação e a manutenção de bases de dados possibilitaram um acesso mais rápido a referências antigas e asseguraram novas fontes de informações. A internet como canal de acesso e comunicação permitiu ampliar exponencialmente o leque de serviços, informações e orientações, tanto a funcionários quanto a usuários (outros órgãos, empresas, cidadãos), agilizando a comunicação e a solução de demandas ou conflitos. O desenvolvimento de ferramentas de colaboração também tornou-se tão fundamental quanto cotidiano, na medida em que permitiu conectar ambientes e pessoas, facilitando o planejamento e o gerenciamento do(s) órgão(s) e de eventuais crises, num espaço mais curto de tempo e, por vezes, de maneira menos custosa no que se refere às transações. Por fim, o uso de TIC permitiu de fato uma maior automação de processos rotineiros, como a classificação de arquivos, a emissão de passagens, o pagamento de despesas, entre outras necessidades operacionais.

No entanto, é evidente que para viabilizar e assegurar a privacidade, a qualidade e a segurança de tais processos e transformações, sobretudo quando em um contexto de cooperação entre distintos países soberanos, é necessário redobrar cuidados que inibem os potenciais de uso das tecnologias. Políticas de segurança claras e bem desenhadas são tão fundamentais quanto difíceis de se construir, como ficou evidente em diversos casos relativos à garantia de segredo, a confidencialidade ou mesmo de lisura das transações no caso da Europa (Bátora, 2004:58).

É interessante observar que, para além da temática organizacional, o uso das TIC também pode acarretar mudanças na postura dos governantes e dos principais tomadores de decisões frente à revolução no acesso à informação - posturas tanto favoráveis quanto reativas ao uso das tecnologias. Jonathan Aronson (2005:628-629) apontou quatro questões principais que operam nesse sentido: o acesso a uma quantidade de informação significativamente maior por parte dos formuladores de políticas públicas; a possibilidade de centralização ou descentralização da tomada de decisões, por meio da conformação de redes globais de informação; a restrição ao monopólio estatal sobre uma grande quantidade de informações, que passam a ser acessadas e produzidas por outros atores, democratizando o processo; e, por fim, a maior transparência decorrente da configuração de redes globais de informação, que impõem limites à tomada de decisões unilaterais.

Ainda no que refere às burocracias, é importante salientar tanto o papel indutor das TIC de seu próprio uso, quanto os desafios à ampliação desse uso. O emprego de Tecnologias de Informação e Comunicação em alguns setores da organização pode instigar outros setores a aderirem às novas ferramentas e adaptarem seus processos. Ademais, a percepção do potencial transformador das TIC pela alta burocracia pode inspirar reformas institucionais e mudanças gerenciais no plano das ideias e pode levar a um novo conjunto de normas e processos com base concreta nas aplicações de TIC (Bátora, 2004:62-63). No entanto, ao passo que as TIC possibilitam uma maior interligação entre órgãos e setores e facilitam o processo de tomada de decisões, por outro lado, também é colocada uma série de desafios ao seu desenvolvimento. Isso porque, ao pressionar o modelo organizacional das instituições, o progressivo emprego e realização das transformações a partir do uso das TIC demandam adaptação correspondente por parte da burocracia, o que pode se mostrar muito difícil diante de culturas organizacionais rígidas e menos flexíveis frente às mudanças.

Josef Bátora, em Foreign Ministries and the Information Revolution: Going Virtual?, analisou os efeitos da implementação de arquiteturas de TIC em ministérios de Relações Exteriores, levando em conta suas demandas e estruturas específicas de modo a delinear os distintos cenários referentes ao uso das TIC, bem como os impactos correspondentes. Sendo assim, ao traçar um panorama dos princípios organizacionais dos ministérios de Relações Exteriores analisados, Bátora (2004) chega a três possíveis cenários decorrentes do emprego das TIC nos processos organizacionais. São eles: a radical transformação da diplomacia; a adaptação das TIC à estrutura estabelecida; ou o rompimento com a "dependência da trajetória" da organização diplomática de um Estado.

O primeiro cenário refere-se a uma profunda transformação institucional resultante do uso das TIC. Neste caso, as relações burocráticas são enfraquecidas, a hierarquia como princípio organizacional é superada por redes horizontais, as questões de confidencialidade são tratadas a partir do que deve ser protegido e como será feito, a comunicação com o cliente/cidadão é realizada a partir de canais múltiplos e públicos e não mais em sentido único.

O segundo cenário resulta quando o uso das TIC não acarreta mudanças profundas da estrutura organizacional: a hierarquia é mantida e estritamente obedecida; há amplo esforço para evitar alterações que possam pôr em risco questões que exigem confidencialidade, seja pela limitação ao acesso a informações, seja por meio do monitoramento e do controle sobre os arquivos; a comunicação com o público é feita da maneira tradicional, isto é, com baixo nível de interação. O último caso descreve os efeitos de renovação das bases organizacionais da instituição a partir do emprego das TIC - configuração intermediária, portanto, à transformação e ao status quo. Nessa situação, a hierarquia é revitalizada a partir de sistemas e aplicativos que auxiliem o gerenciamento das informações e há uma maior inter-conexão entre as partes, que dividem e integram as tarefas.

Ademais, a organização passa a contar com gerenciamento de risco no tratamento das informações de maior confidencialidade. Por sua vez, os canais de comunicação com o público ampliam a interação entre as partes, viabilizando processos de consulta (Bátora, 2004:69-75).

Note-se que Bátora (2004) expôs os possíveis efeitos do uso das TIC no contexto de um ministério em particular. Extrapolando a unidade de análise do autor para o nível do governo central em seu conjunto, ou ainda, para a integração regional e seus órgãos correlatos, as TIC apresentam as mesmas possibilidades de transformação, renovação ou manutenção do ambiente institucional - embora os desafios, reconhecidamente, se multipliquem. É momento, portanto, de analisar qual o efeito desejado do uso das TIC para a integração regional que se está gestando na América do Sul, apoiando e incentivando iniciativas que configurem resultados que se enquadrem, otimamente, no primeiro cenário aqui descrito.