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Governos minoritários no presidencialismo latino-americano: determinantes institucionais e políticos

INTRODUÇÃO O debate sobre "os perigos" do presidencialismo norteou a produção acadêmica sobre a América Latina nos anos 1980 e no início dos 1990. Presumia-se que a adoção de um sistema de separação de poderes, típico da mais longa democracia do planeta, com um sistema multipartidário de moldes europeus redundaria em governos minoritários fadados ao fracasso (Linz, 1990; Mainwaring, 1993; Ames, 2001; Lamounier, 1992; Jones, 1995; Abranches, 1988).

A realidade das novas democracias, com o redesenho de suas instituições, e a expansão da política comparada, com novos modelos e análises empíricas mais sistemáticas, levaram a constatações que questionaram essa primeira onda de estudos e deram origem a novas questões. Estudos de caso e comparativos mais recentes mostraram que a combinação entre presidentes minoritários e legislativos multipartidários não gera o padrão esperado de relação conflituosa entre os dois poderes (Deheza, 1998; Figueiredo e Limongi, 1999; Amorim Neto, 2006; Santos, 2003; Chasquetti, 2001; Cheibub, Przeworski e Saiegh, 2004; Cheibub, 2007). As condições institucionais consideradas necessárias e/ ou suficientes, portanto, não davam conta do fenômeno que se pretendia explicar, ou seja, a ineficácia do governo, as crises políticas recorrentes e o colapso da democracia.

Contrariamente às primeiras predições teóricas, novas pesquisas começaram a mostrar a predominância de governos de coalizão majoritária funcionando em moldes similares a governos parlamentares multipartidários. O fenômeno demandava novas explicações. O estudo do presidencialismo de coalizão evidenciou a fragilidade das teorias que prenunciavam um futuro político e institucional instável nos países latino-americanos. Essa modalidade de presidencialismo passou a ser alvo de destacada - e justificada - atenção dos estudiosos. Entretanto, ainda que a tendência de formação de coalizões majoritárias de governo no presidencialismo latino-americano seja de fato inegável, os governos minoritários têm considerável incidência na região e seu estudo não tem merecido a mesma atenção da literatura.

Neste artigo, procuramos cobrir essa lacuna começando pela investigação das razões políticas e institucionais que levam presidentes a formar governos minoritários e a permanecer à frente deles. Partimos das principais proposições da literatura sobre presidencialismo e sobre governos minoritários no parlamentarismo para investigar sob que condições presidentes eleitos sem maioria legislativa optam por formar gabinetes minoritários1.

Parte das análises sobre presidencialismo e seus prognósticos sobre a sorte de governos minoritários se apoia em premissas motivacionais e comportamentais diversas para o estudo de diferentes tipos de governo. Esses estudos enfatizam o efeito de traços institucionais do sistema de governo no comportamento de atores políticos, alterando suas predisposições para agir desta ou daquela maneira caso se trate de presidencialismo ou de parlamentarismo. A primeira geração de estudos sobre o presidencialismo ressalta a influência de seus traços institucionais básicos: a independência dos mandatos e a dupla legitimidade. Presidentes são considerados pouco propensos à formação de maiorias governativas. De um lado, em consequência da independência de seu mandato, o presidente se tornaria "relutante" em ceder poder para a construção de maiorias governativas. Além disso, o caráter nacional de sua eleição "frequentemente leva os presidentes a superestimar seus poderes" (jones, 1995: 6; tradução dos autores). A prerrogativa de escolher unilateralmente seus ministros apenas reforçaria essa propensão. Assim, presidentes tenderiam a agir de acordo com crenças formadas pelas regras do sistema de governo. Para a corrente mais recente, inaugurada por Shugart e Carey (1992), não são os traços essenciais do presidencialismo que afetam seus resultados, mas aqueles aspectos que diferenciam internamente esse sistema de governo, como os poderes legislativos do presidente, particularmente os poderes de agenda. Presidentes com fortes poderes de agenda tenderiam a enfrentar maiorias congressuais, ou seja, "[...] presidentes com poderes legislativos substanciais podem ter significativa influência sobre a legislação mesmo quando seus partidos não alcançam maioria" (Mainwaring e Shugart, 1997:41; tradução dos autores).

Nas duas correntes, as motivações e o comportamento dos atores decorrem de traços institucionais do sistema de governo. Com isso, ferem uma das regras básicas da análise institucional, de acordo com a qual as premissas motivacionais e comportamentais dos atores políticos devem ser as mesmas em diferentes arranjos institucionais (Diermeier e Krehbiel, 2003). Caso contrário, não é possível comparar seus efeitos. Na realidade, instituições constituem obstáculos ou diferentes oportunidades para o sucesso de estratégias e ações políticas de atores racionais visando atingir seus objetivos, mas não afetam predisposições individuais.

Partimos do suposto de que, no presidencialismo, bem como no parlamentarismo, presidentes, agindo como chefes de governo, visam governar de forma efetiva.

Portanto, a despeito da independência de seu mandato e da prerrogativa institucional que lhes dá livre-arbítrio na escolha de seus ministros, se os presidentes pretendem alcançar esse objetivo, serão forçados a buscar o apoio dos partidos. Só não o farão se tiverem a expectativa de que esse apoio possa vir espontaneamente de coalizões legislativas. Nesse caso, não seria necessário dividir o poder por meio da alocação de postos ministeriais a outros partidos, podendo o presidente ou sua coalizão de governo permanecer em condições minoritárias2. Por sua vez, além de cargos, os líderes partidários têm interesse em políticas públicas e votos em eleições futuras (Strom, 1990; Cheibub, Przeworski e Saiegh, 2004).

Vale observar ainda que a atribuição de poderes legislativos ao chefe do governo não é uma característica inerente ao presidencialism03 e muito menos está uniformemente distribuída nos países que o adotam (Shugart e Carey, 1992).

Nesse contexto, um de nossos objetivos é verificar se e em que medida a extensão dos poderes legislativos do presidente afeta a incidência de governos minoritários na América Latina.

Para examinarmos as razões políticas e institucionais que levam presidentes a formar e a permanecer à frente de governos minoritários, utilizamos uma base de dados que, tendo o país / ano como unidade de análise, conta com 287 anos em 14 países da América Latina, entre 1979 e 2011. Durante esse período, foram formados 130 governos/gabinetes. Para nossa análise, governos / gabinetes ministeriais são formados com base na distribuição de pastas ministeriais a partidos políticos e não coincidem necessariamente com o início e o fim do mandato presidencial. O presidente pode convidar partidos que, ao ratificarem a participação de seus membros, passam a fazer parte do governo tanto no início quanto no decorrer do mandato presidencial.

O artigo está estruturado em três seções. Na primeira, enfocamos as principais teorias sobre governos minoritários a fim de identificar e discutir os fatores mais relevantes que, de acordo com a literatura, influenciam a formação desses governos. Na segunda seção, mostramos a extensão e a distribuição de governos minoritários na América Latina. Na terceira, construímos modelos de análise multivariada para examinar algumas hipóteses da literatura, discutir os resultados encontrados e apresentar interpretações alternativas. Concluímos ressaltando os principais achados da pesquisa.

GOVERNOS MINORITÁRIOS NO PRESIDENCIALISMO: TEORIAS Para a primeira geração de estudos, liderada por Juan Linz, as características institucionais básicas do presidencialismo impunham obstáculos praticamente intransponíveis para o governo eficaz e a estabilidade democrática. A inexistência de incentivos para a formação de coalizões seria o primeiro problema a ser superado. Uma vez que não dependem do Legislativo para sua sobrevivência e têm plena liberdade de escolher seus ministros, presidentes minoritários tendem a governar sozinhos. Para essa literatura, no presidencialismo, governos só podem ser bem-sucedidos se o partido do presidente obtém maioria de cadeiras no Legislativo. Paradoxalmente, nesse tipo de arranjo institucional, a possibilidade de governos eficazes depende da distribuição de preferências partidárias.

Estudos posteriores, dentro dessa tradição, negam que esses efeitos nefastos sejam produzidos tão somente pelo sistema presidencialista: o arranjo institucional"difícil" seria sua combinação com o multipartidarismo. Sistemas multipartidários tendem a gerar presidentes sem maiorias legislativas; e, como no presidencialismo não há incentivos para a formação de coalizões, o conflito entre os poderes leva ao impasse e ao risco de crise democrática (Mainwaring, 1993). Concordando com o diagnóstico, Abranches (1988) não vê obstáculo no multipartidarismo que convive bem com o parlamentarismo europeu, o problema estaria mesmo no sistema de governo.

No seminal Presidents and Assemblies,Shugart e Carey (1992) chamam a atenção para as diferenças no presidencialismo, dando origem a uma nova e fértil agenda de pesquisa. Para esses autores, o problema do presidencialismo não está em suas características institucionais básicas - legitimidade dual e mandato fixo -, mas na extensão dos poderes do presidente. Como afirmam, "as críticas aos regimes presidenciais não devem ser feitas como se todas as presidências fossem iguais; essas críticas, na verdade, se aplicam mais veementemente aos presidentes fortes" (1992:165; tradução dos autores).

Para Shugart e Carey, presidentes com amplos poderes legislativos não têm incentivos para formar coalizões nem para negociar com o Legislativo. Ainda que longa, vale a pena reproduzir uma passagem em que fica clara a dinâmica que se estabelece entre os dois poderes nessa situação: Em questões legislativas, sugerimos que assembleias relativamente fortes, e não presidências fortes, devem estar associadas a governos mais efetivos e estáveis, pois assembleias possibilitam um contínuo ajustamento de conflitos. Uma assembleia representa a diversidade de uma sociedade política muito mais do que um Executivo dependente dos humores do presidente poderia fazê-lo. Por causa das diversas forças representadas na sociedade, tal órgão tem o potencial de abarcar os pontos de vista divergentes e chegar a acordos a seu respeito. A legitimidade democrática dual condenada pelos críticos do presidencialismo [...] é minimizada na medida emque a assembleia tenha um papel legislativo maior que o do presidente (1992:165; tradução dos autores)4.

Quando o presidente tem amplos poderes legislativos, dois resultados são esperados. Presidentes fortes geram conflitos entre os dois poderes, pois o Executivo tende a impor sua agenda. Novamente, traços institucionais afetam a propensão do presidente a negociar ou não com o Legislativo. Se o Legislativo é paroquial, tem origem uma perversa divisão de trabalho entre os dois poderes.

Observa-se o "segredo da ineficiência" onde parlamentares são livres para servir suas bases, ainda que dentro de limites -sobretudo fiscais -que não ameacem políticas nacionais, a cargo do Executivo. Sendo assim, "regimes que maximizam a articulação entre particularismo local nas eleições congressuais tendem a estar associados a presidências muito fortes" (Shugart e Carey, 1992: 167; tradução dos autores). Nesse caso, o governo pode ou não ter o apoio da maioria, mas é persistente a ideia de que poderes legislativos, principalmente de decreto, estão associados a presidentes minoritários (Carey, 2005: 103- 1 07).

A despeito da ênfase na diversidade, a tese da origem institucional do conflito entre Executivo e Legislativo se mantém intacta, assim como a associação entre presidentes com extensos poderes legislativos e governo minoritário. Essa associação está presente também na contribuição de Mainwaring e Shugart (1997) ao mostrarem a interação entre poderes institucionais e partidários, e na tentativa de classificação de Cox e Morgenstern (2002).

Em sua tipologia sobre padrões de relação Executivo-Legislativo na América Latina, Cox e Morgenstern sustentam que os presidentes dessa região são tipicamente "proativos", diante de assembleias "reativas", mas as estratégias presidenciais variam de acordo com seus poderes "unilaterais" e a composição partidária da assembleia. Presidentes politicamente fracos recorrem a poderes unilaterais, o contrário ocorrendo com presidentes politicamente fortes (2002: 450). Isso significa que governos minoritários farão mais uso de seus poderes.

A existência desses poderes definirá ainda suas estratégias legislativas e de composição de seus gabinetes (Amorim Neto, 2006).

Uma nova vertente analítica nega, teórica e empiricamente, tais predições, indicando a possibilidade de formação e sucesso de governos de coalizão com base em premissas motivacionais equivalentes às usadas no estudo dos países parlamentaristas europeus (Cheibub, Przeworski e Saiegh, 2004; Cheibub, 2007).

Partindo da premissa de que políticos buscam cargos, votos e políticas públicas, a motivação política do presidente é a implementação de políticas públicas, e ele se preocupa com elas. Quanto ao aspecto institucional, não são as diferenças básicas entre os dois sistemas de governo que importam. O mandato fixo, por exemplo, só se torna importante dependendo da localização da política pública vigente e de condições institucionais e políticas especificadas nos vários modelos propostos (Cheibub, Przeworski e Saiegh, 2004:570-573) .

Negretto (2006) também procura identificar situações em que conflitos entre Executivo e Legislativo ou interrupções de mandatos podem ocorrer na América Latina. Os piores desempenhos, ou seja, a probabilidade de observar altos graus de conflito entre os poderes depende, como no trabalho de Cheibub, Przeworski e Saiegh (2004), do controle pelo partido ou coalizão governamental do legislador mediano ou do legislador de veto. Seus resultados mostram que presidentes que saem minoritários da eleição mas são capazes de formar coalizões majoritárias não enfrentarão problemas com o Legislativo. Poucos problemas também enfrentam os presidentes que, mesmo minoritários, têm em seu partido o legislador que ocupa a posição mediana do plenário. No entanto, presidentes que não formam coalizões majoritárias, permanecendo minoritários, tenderão a ter alto grau de conflito com o Legislativo, com uma situação não necessariamente de fracasso se em sua base estiver o legislador de veto.

Além desses, outros estudos comparativos já haviam constatado a crescente fracionalização do sistema partidário nos países latino-americanos, paralelamente à predominância de governos de coalizão majoritária (Deheza, 1998; Chasquetti, 2001), capazes de conferir ao presidente condições de governabilidade e sucesso para a aprovação de sua agenda legislativa (Figueiredo e Limongi, 1999). Apesar do avanço teórico que representou, essa última vertente ainda confere pouca atenção à ocorrência de governos minoritários nos regimes presidencialistas da América Latina.

Em trabalho de grande impacto na análise comparada, Strom (1990) examina a formação de governos minoritários na Europa continental de 1945 a 1987.

Empiricamente, seu trabalho chama a atenção para a significativa proporção de governos minoritários no parlamentarismo europeu -cerca de um terço -, sistema que, em princípio, requer a aprovação, senão formal, pelo menos tácita de maiorias. Considerados até então decorrentes de crises, instabilidade, clivagens ou cultura política, Strom argumenta que governos minoritários resultam de escolhas racionais feitas por líderes partidários, motivados por políticas, e limitadas por estruturas institucionais. Mecanismos institucionais internos ao Legislativo afetam a aprovação de políticas públicas, e regras do processo eleitoral afetam as chances eleitorais dos diferentes partidos. Se a oposição não pode influenciar políticas públicas sem participar no governo, poderá aceitar fazer parte deste, mas fará isso dependendo dos efeitos que sua participação poderá ter nas eleições futuras, função das regras do jogo eleitoral.

Com essas inovações, a análise de governos minoritários alcançou novo patamar no estudo do parlamentarismo. No entanto, como entender o fenômeno no presidencialismo? O que leva presidentes a permanecerem minoritários? Suas razões são muito diferentes das que motivam os primeiros-ministros? Nossa resposta é que não são as diferenças institucionais básicas entre os dois sistemas que influenciam o cálculo presidencial para a decisão de permanecer minoritário. Na verdade, coalizões de governo que não alcançam maioria legislativa são formadas muitas vezes. Presidentes podem ser levados a formar governos minoritários seja porque não conseguiram a adesão de outros partidos, seja porque decidiram não incorporar novos partidos antes de completar maioria legislativa. Em ambos os casos, as decisões dos atores políticos envolvidos não são afetadas por características básicas do sistema de governo.

A teoria de Strom para a ocorrência de governos minoritários não inclui características do sistema de governo. Da mesma forma, as premissas comportamentais e motivacionais em que se apoia o autor se aplicam igualmente ao presidencialismo. Ou seja, assim como formateurse partidos parlamentares, partidos políticos e presidentes são atores racionais e motivados por políticas públicas. Com base nessas premissas, é possível derivar previsões opostas às da literatura existente.

GOVERNOS MINORITÁRIOS NA AMÉRICA LATINA: FATOS Governos minoritários ocorrem frequentemente na América Latina. Nos últimos trinta anos, quase metade dos presidentes latino-americanos formou gabinetes minoritários unipartidários ou em coalizão com partidos que, juntos, ocu pam uma minoria de cadeiras na Câmara baixa. A base de dados analisada compreende 79 mandatos presidenciais e 130 coalizões governativas que, no total, correspondem a 287 anos, considerando o período de 1979 a 2011. Seu formato não envolve a penas a formação de coalizões no início do mandato do presidente, como é mais comum, mas também as mudanças de coalizão ocorridas durante o mandato presidencial. O critério usado para demarcar o fim e o começo dos governos é o mesmo definido por Müller e Strom para os sistemas parlamentares: "1) qualquer mudança na composição dos partidos que compõem o gabinete; 2) qualquer mudança na identidade do primeiro-ministro; 3) qualquer eleição geral, seja porque foi demandada por lei pelo fim do período intereleitoral constitucional, seja porque foi precipitada pela dissolução prematura do Parlamento" (2000:12)5.

No Gráfico_1, distinguimos seis tipos de gabinete: três uni partidários, quando o partido do presidente monopoliza os ministérios, e três de coalizão, nos quais as pastas ministeriais são divididas entre partidos apoiadores. Os gabinetes são classificados como supermajoritários, quando a coalizão ou o partido do presidente ocupa mais de 55% das cadeiras no Legislativo; majoritários, quando a coalizão ou partido possui um número de cadeiras maior que 50% mais uma, até 55% na Câmara baixa ou única; e minoritários, quando a coalizão ou partido do presidente obtém menos de 50% das cadeiras legislativas.

O primeiro aspecto a destacar no Gráfico_1 é que a maioria dos gabinetes formados nesse período é de coalizão, correspondendo a 74,6% do total dos governos. Esses resultados confirmam achados de estudos recentes indicando que presidentes eleitos por partidos minoritários não optam necessariamente por governar sozinhos. No entanto, um percentual significativo dos presidentes busca aliados em outros partidos, mas não atinge a maioria de cadeiras (30%).

Como mostra o Gráfico_1, o segundo tipo mais frequente de gabinete corresponde aos governos de coalizão minoritária. Nos gabinetes unipartidários, o tipo mais frequente é também o minoritário. Somando os casos unipartidários e de coalizão, os governos sem maioria correspondem a 47,7% do total de gabinetes.

No Gráfico_2, é possível observar o apoio legislativo médio dos gabinetes minori tários quando os presidentes governam apenas com seu partido ou em coalizão. O percentual médio de cadeiras dos governos minoritários unipartidários é superior ao de governos de coalizão: 42,5% e 33,8%, respectivamente, considerando o país/ano como unidade de análise.

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No Gráfico_3, tendo como unidade o país / ano, analisamos a distribuição de gabinetes majoritários e minoritários na América Latina. Alguns países, como o Chile e a República Dominicana, formaram apenas governos majoritários. Por outro lado, no Equador e no Peru, são raras as experiências com esse tipo de governo. Entretanto, a maioria dos países a presenta tanto governos minoritários quanto majoritários.

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A variação entre países e ao longo do tempo em um mesmo local reforça a importância de examinar os incentivos e as condições, políticas e institucionais, para a formação de gabinetes que não se traduzem em maioria legislativa.

o debate em torno da formação de governos de coalizão e tipos de gabinete conta com uma longa tradição de estudos empíricos e com contribuições importantes da teoria dos jogos e de análises neoinstitucionais. Essa literatura, porém, selimitou ao estudo de países europeus de governo parlamentar. A partir dos anos 1990, o tema ganhou relevância na análise de países presidencialistas, resultando em um volume crescente de estudos sobre a América Latina. Com a intenção de contribuir para essa literatura e de avaliar empiricamente a plausibilidade de algumas de suas proposições, no próximo tópico, buscamos identificar os fatores políticos e institucionais que condicionam a incidência de governos minoritários.

GOVERNOS MINORITÁRIOS NO PRESIDENCIALISMO: DETERMINANTES Nosso objetivo é investigar a influência defatores institucionais e políticos na ocorrência de governos minoritários na América Latina. Muitos outros fatores contribuem para esse fenômeno. No entanto, partimos do suposto de que esses fatores - sobretudo os sociais, culturais e econômicos - podem ser mantidos constantes e, por isso, não os incluiremos nos modelos examinados.

Procuramos testar modelos compreendendo as variáveis mais enfatizadas pela literatura geral sobre o presidencialismo. Selecionamos algumas hipóteses sobre as condições políticas e institucionais que, segundo a literatura, dão origem a governos minoritários e os impedem de produzir governos efetivos, gerando instabilidade política e, possivelmente, colapso da democracia.

Dentre os fatores políticos, destaca-se o número de partidos, ou seja, o nível de fragmentação do sistema partidário. A previsão de que o número de partidos afeta a formação de governos minoritários se deve à pressuposição de que o sistema de governo não oferece incentivos para a formação de coalizões e para a obtenção de maiorias. Dessa forma, o aumento no número de agremiações com expressão parlamentar aumenta a probabilidade de governos minoritários.

A literatura também considera a posição do presidente no espectro ideológico.

Seu extremismo contribui para a dificuldade de formar coalizões e / ou alcançar maiorias legislativas. Tendo sua legitimidade originária diretamente das urnas, o presidente espera poder contar com o apoio eleitoral obtido, buscando mobilizar a população em seu favor e, por isso, não busca o apoio partidário (O'Donnell, 1994).

O grau de polarização do sistema partidário traz ainda mais dificuldades à formação de maiorias legislativas. O suposto aqui é que os atores políticos são motivados por políticas e teriam pouco incentivo para chegar a um acordo sobre suas posições ideais para formar um governo de coalizão majoritário.

Sendo assim, dessa primeira abordagem da literatura, é possível derivar as seguintes hipóteses: H1: Quanto maior a fragmentacão_partidária, maior a probabilidade de formação de governos minoritários.

H2: Quanto maior o extremismo_ideológico_do_partido_do_presidente, maior a probabilidade de formação de governos minoritários.

H3: Quanto maior a dispersão_ideológica_do_Parlamento, maior a probabilidade de formação de governos minoritários.

Dentre as variáveis institucionais, destacam-se os poderes legislativos do presidente, que se manifestam nas etapas iniciais do processo legislativo - os chamados poderes de agenda ou poderes proativos -ou em sua fase final, na forma do veto presidencial, expressando o poder reativo. As principais hipóteses preveem que: H4: Quanto mais extensos os poderes_legislativos_do_presidente, maior a probabilidade de formação de governos minoritários.

Tendo em vista a etapa do processo decisório sobre a qual o poder legislativo do presidente pode incidir, essa hipótese pode ser desdobrada em duas: H4a: Quanto maiores os poderes_de_agenda, maior a probabilidade de governos minoritários.

H4b: Quanto maior o poder_de_veto (mais difícil de ser derrubado), maior a probabilidade de governos minoritários.

Estudos recentes sobre governos de coalizão no presidencialismo procuram também avaliar os efeitos do ciclo eleitoral sobre a ocorrência de governos minoritários e, mais especificamente, sobre a ruptura de coalizões. O argumento é que a proximidade do fim do mandato leva a uma fuga dos partidos da coalizão de governo em virtude da competição nas eleições seguintes. Esse argumento está presente também nos estudos inspirados em trabalhos de Juan Linz que consideram a Presidência o grande prêmio político. Seguindo essas indicações, testaremos a hipótese abaixo.

H5: Quanto mais próximas as eleicões_presidenciais, maior a probabilidade de governos minoritários.

A premissa de que os atores são racionais e motivados por políticas nos permite formular predições contrárias às três primeiras hipóteses da literatura listadas anteriormente. Já foi demonstrado que o número de partidos não tem efeitos independentes importantes para a formação de coalizões, o desempenho do governo e a queda da democracia (Cheibub, Przeworski e Saiegh, 2004; Cheibub, 2007). Nossa expectativa, portanto, não é a de que a fragmentação do sistema partidário, o extremismo do presidente e a dispersão ideológica do Parlamento aumentem as chances de governos minoritários. Essas variáveis podem ser irrelevantes ou até ter efeito negativo sobre a formação de governos minoritários.

O cálculo do presidente é influenciado por seu objetivo de governar, produzir políticas públicas e, para tanto, esse ator precisa da aprovação do Legislativo. Se o presidente espera obter apoio legislativo por meio da oferta de cargos ministeriais, a expectativa é que procure incorporar novos partidos no governo. Se, ao contrário, espera contar com o apoio de coalizões legislativas formadas de forma ad hoc,por afinidades em torno de políticas públicas específicas, ele não tem por que oferecer parcelas de poder, podendo permanecer minoritário e ainda assim obter sucesso legislativo.

Uma das razões que podem levar um presidente a permanecer minoritário, sendo grande ou pequeno o número de partidos parlamentares, é se a distância ideológica entre eles for pequena. Nesse caso, o presidente pode governar sem precisar abrir mão de poder com a incorporação de novos partidos no governo. No entanto, se a distância ideológica for grande, o presidente pode não ser capaz de negociar políticas e obter apoio legislativo ad hoc,e por isso passa a ser necessário chamar os partidos para compor a coalizão de governo e alcançar uma maioria sistemática, oferecendo ministérios e cargos em troca de apoio político no Legislativo (Cheibub, Przeworski e Saiegh, 2004).

Já a associação entre governos minoritários e poderes legislativos se assenta na premissa, equivocada a nosso ver, de que estes influenciam a disposição do presidente em negociar ou não com o Legislativo (Shugart e Carey, 1992; Cox e Morgenstern, 2002; Amorim Neto, 2006). Sendo assim, não esperamos encontrar essa associação, pois poderes legislativos, constitucionalmente atribuídos, podem aumentar a influência do Executivo na formulação de políticas, mas não lhe permitem agir contra maiorias congressuais. Mesmo o poder de decreto, o mais forte desses instrumentos por ter força de lei, não dispensa a aprovação congressual. Por isso, podem servir como instrumentos de negociação, mas não como formas de passar por cima do Legislativo.

Por outro lado, a facilidade do presidente de manter o veto pode influenciar sua decisão de permanecer minoritário. Além de constituir um mecanismo de negociação, um veto forte pode impedir que medidas muito afastadas do ponto ideal do presidente sejam aprovadas. Para manter o veto, porém, é importante ter em suas fileiras o "legislador de veto", ou seja, ser capaz de negar ao Legislativo a maioria constitucionalmente exigida para a derrubada do veto presidencial, capacidade essa que varia em função da dificuldade de derrubada do veto (exigência de quórum e maiorias) e do tamanho do apoio legislativo do presidente.

Finalmente, supondo que o presidente seja racional e motivado por políticas, é possível que sua decisão de permanecer minoritário seja altamente influenciada pelo fato de liderar ou ter em sua coalizão o partido que ocupa a posição mediana no espectro ideológico dos partidos representados no Legislativo. O presidente pode, assim, prescindir de uma coalizão executiva, na expectativa de contar com a formação de coalizões legislativas de apoio, o que nos leva a uma última hipótese.

H6: Quando o partido do presidente ocupa a posição_mediana dos partidos representados no Legislativo, é maior a probabilidade de governos minoritários.

Nesse caso, o presidente não tem incentivo para formar coalizão, pois muito provavelmente poderá contar com coalizões legislativas, tendo em vista a posição de seu partido no espectro ideológico.

Dados e Métodos Para a análise dos determinantes da formação de governos minoritários, as hipóteses indicadas foram testadas por meio de modelos de regressão logística, pelo método de máxima verossimilhança, estimando as probabilidades e chances de o gabinete existente em dado ano em cada país ser minoritário.

O banco de dados utilizado conta com 287 anos / observações relativos a 14 países da América Latina, compreendendo o período entre 1979 e 2011, durante o qual 130 governos/gabinetes foram formados. Desse total, 223 observações são relativas a presidentes eleitoralmente minoritários, sendo considerados 221 casos na análise estatística7. Cada observação corresponde ao registro de um país / ano, formato que permite não somente examinar a relação entre as variáveis no momento em que um novo gabinete é formado mas também possibilita investigar a manutenção do mesmo gabinete vis-à-vis a possíveis mudanças nas variáveis independentes, especialmente as de ordem política, que ocorrem durante a permanência de um governo. Ou seja, a preocupação analítica recai sobre a decisão contínua de formar e manter gabinetes ministeriais minoritários.

Os países e períodos incluídos na amostra são: Argentina (1984-2011), Bolívia (1994-2003 e 2006-2011), Brasil (1989-2011), Chile (1990-2011), Colômbia (1992- 2011), Costa Rica (1986-2011), Equador (1979-2011), México (1989-2010), Panamá (1990-2002), Paraguai (1993-2011), Peru (2001-2011), República Dominicana (2004-2011), Uruguai (1985-2010) e Venezuela (1979-1998)8.

Variável dependente A variável dependente do trabalho é uma dummyrelativa ao tipo de gabinete, majoritário ou minoritário. Se o gabinete ministerial é composto de partidos que ocupam mais de 50% das cadeiras na Câmara baixa (gabinete majoritário), recebe o score O. Caso os partidos no gabinete possuam até 50% das cadeiras no Legislativo (gabinete minoritário), atribuímos o score 1.

Variáveis independentes Partindo das hipóteses listadas anteriormente, selecionamos oito variáveis explicativas para a formação e a manutenção de governos minoritários em sistemas presidencialistas: 1) fragmentação partidária do Congresso; 2) poder presidencial de decreto constitucional; 3) índice de poderes de agenda; 4) poder de veto parcial; 5) extremismo ideológico do partido do presidente; 6) dispersão ideológica dos partidos parlamentares; 7) ciclo eleitoral; e 8) posição mediana do plenário ocupada pelo partido do presidente. Para operacionalizar essas variáveis, adotamos os seguintes indicadores: 1) Fracionalização partidária na Câmara baixa (países federativos) ou da Câmara única (países unitários).Calculado de acordo com a fórmula de Rae (1967), em que F = 1 -Σ (proporção de cadeiras por partido)9.

2) Poder presidencial de decreto constitucional.Esse indicador foi medido por meio de uma variável dummyque indica a existência ou não de poder constitucional de decreto.

3) Índice de poderes de agenda.Índice ponderado composto de 16 diferentes prerrogativas constitucionalmente conferidas aos presidentes para organizar a agenda do Legislativo, baseadas em Figueiredo, Salles e Vieira (2009)10.

Contudo, diferentemente desse trabalho, procuramos avaliar a importância relativa de cada prerrogativa por meio de uma análise fatorial para uma dimensão, de acordo com Filmer e Pritchett (1999) e Sahn e Stifel (2003). Para tanto, adotamos como ponderador do índice o valor padronizado de cada componente, com base no loading da fatorial, quando essa estatística ultrapassou a marca 0,511.

Foi utilizada também uma variação desse indicador que divide os valores obtidos classificando os poderes de agenda em baixo, médio e alto.

4) Poder presidencial de veto parcial.A força do veto parcial é medida por um índice que varia de O a 1 quanto maior a dificuldade de derrubada do veto, conforme exigências de quórum e maiorias. Inspirado em Altman (2008), o índice assume os seguintes valores: 0= a derrubada do veto requer quórum de maioria absoluta dos mem bros e maioria simples dos presentes; 0,2 = a derrubada do veto requer maioria absoluta dos membros; 0,4 = a derrubada do veto requer quórum de três quintos; 0,6 = a derrubada do veto requer três quintos dos membros; 0,8 = a derrubada do veto requer quórum de dois terços; 1 = a derrubada do veto requer dois terços dos membros.

Uma variação do indicador corresponde a uma dummyque assinala apenas os casos em que o veto exige dois terços (quórum ou membros) para derrubada12.

5) Extremismo ideológico do partido do presidente.Indicador que mede a posição do partido do presidente em relação ao centro ideológico. Corresponde à diferença absoluta entre a posição do partido do presidente e o ponto central do espectro ideológico formatado em um intervalo contínuo de cinco posições no sentido esquerda-direita13.

6) Dispersão ideológica dos partidos parlamentares.Indicador que corresponde à diferença absoluta entre os dois partidos mais extremistas com representação parlamentar, adotando como referência o espectro ideológico formatado em um intervalo contínuo de cinco pontos no sentido esquerda-direita.

7) Ciclo eleitoral.Indicador que visa captar o impacto da proximidade das eleições no fim do mandato presidencial para a formação de gabinetes minoritários. Como sugere Altman (2000), espera-se que a proximidade eleitoral incentive a formação desses gabinetes, dada a "fuga" partidária dos parceiros da coalizão no ano eleitoral. Seguindo os procedimentos adotados por Amorim Neto (2006), o índice adquire o valor Ono primeiro ano do mandato presidencial e aumenta até adquirir o valor 1 no último ano. Os valores intermediários dependem do número de anos do mandato.

8)Legislador mediano.Indicador que aponta se o partido do presidente ocupa a posição mediana entre os partidos representados no Parlamento, ordenados ideologicamente. Ou seja, identificamos se o partido que divide o Parlamento ao meio, em uma linha correspondente à ordenação ideológica dos partidos representados no Congresso, é o do presidente. Essa medida considera a distribuição de preferências de todas as forças partidárias, conforme seu posicionamento no espectro ideológico e sua magnitude em termos de cadeiras parlamentares.

Resultados A Tabela_1 apresenta os principais resultados para os modelos completos, ou seja, aqueles que incluem todas as variáveis e suas alternativas, considerando a totalidade dos casos em que o presidente é eleitoralmente minoritário, ou seja, quando pode optar entre formar um gabinete minoritário ou buscar apoio para alcançar maioria legislativa14. O primeiro modelo inclui como variáveis independentes: a fracionalização do sistema partidário; a existência de decreto constitucional; o poder de veto parcial; o extremismo do partido do presidente; a dispersão ideológica do Parlamento; o ciclo eleitoral; e o fato de o partido do presidente conter o legislador mediano do plenário.

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Os modelos seguintes contêm apenas variações na forma de mensuração dos poderes positivos e negativos de agenda. Assim, o segundo modelo substitui o indicador binário relativo à existência de decreto constitucional pelo índice ponderado dos poderes de agenda, obtido com base em análise fatorial. Mantendo esse índice, o terceiro formato substitui a variável relativa ao poder de veto parcial por um indicador simplificado, assinalando apenas se o presidente possui veto forte; possuindo apoio de mais de um terço do Legislativo, pode impedir sua derrubada (votando contra ou negando quórum). O quarto modelo mantém esse indicador de veto e retoma a variável relativa ao decreto constitucional. O penúltimo adota a variável geral para o poder de veto parcial e um indicador dos poderes positivos de agenda organizado em três categorias (baixo, médio e alto). Por fim, o último modelo mantém tal indicador para os poderes de agenda e simplifica a mensuração do veto.

O percentual de predições corretas dos modelos varia de 72% a 79%15, superando, em todos os casos, o teste de razão de verossimilhança em comparação ao modelo nulo para cada especificação. No entanto, como tais variações não correspondem a modelos aninhados, não é correto comparar seus ajustes entre si. Mais importante é analisar a mudança no comportamento geral das variáveis.

Conforme nossos argumentos na seção anterior, as principais variáveis políticas presentes na literatura não têm o efeito esperado. A fracionalização do sistema partidário tem significância em todos os modelos especificados, estando sempre associada negativamente com a ocorrência de governos minoritários. Ou seja, no sentido inverso das hipóteses usuais da literatura, quanto maior a fragmentação do sistema, maior a probabilidade de o governante buscar maioria legislativa.

Da mesma forma, o extremismo do partido do presidente não contribui para a incidência de governos minoritários. Além de não significante, esse fator não tem efeito positivo sistemático na formação de governos minoritários.

A dispersão ideológica do Parlamento apresenta um comportamento interessante: aparece no sentido oposto ao esperado pela literatura em quatro modelos, mas apenas no primeiro se mostra significativa a 5%. Vale notar que, mesmo quando recortamos a amostra e analisamos apenas os casos em que o sistema é multipartidário, o sentido negativo da associação é mantido, o que também ocorre com a fracionalização. Essa associação negativa sugere apoio à rationalepara formação de coalizões indicada por Cheibub, Przeworski e Saiegh (2004). Quando as forças políticas têm mais proximidade ideológica, é possível ao governante negociar suas posições e propostas, formando coalizões legislativas ad hoce mantendo representação minoritária em seu gabinete.

Contudo, à medida que a distância entre as preferências aumenta, a negociação de políticas se torna mais difícil, o que leva o presidente a trocar cargos por apoio sistemático a fim de ampliar a participação de outros partidos em seu gabinete. Apenas nos modelos em que o índice de poderes de agenda em três categorias é utilizado, a dispersão ideológica tem o sentido esperado pela literatura, mas também não tem significância.