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A poliarquia brasileira e a reforma política: análise de uma contribuição de Wanderley Guilherme dos Santos à Teoria Política

A obra de Wanderley Guilherme dos Santos, como a de alguns outros intelectuais de sua geração, carece ainda de um estudo mais sistemático a seu respeito. Como parece ser próprio do pensamento político brasileiro, sub área acadêmica das Ciências Sociais no país, estudos sobre os intelectuais mais recentes são a exceção, não a regra.

Tendo publicado diversos livros e artigos no círculo mais restrito da academia, mas também na imprensa sobre a política brasileira ao longo de mais de cinquenta anos, Santos pode ser considerado um dos "pais-fundadores" da Ciência Política no país que, no final dos anos 1960, contribuiu para a delimitação e a autonomização desse campo de estudos, através da incorporação e da criação de metodologias, de índices de pesquisa e de novas teorias para se pensar a política.

O presente artigo não tem a pretensão de recobrir toda a lacuna mencionada, simplesmente visa apresentar uma visão parcial de seu pensamento, abordando a sua obra através de um dos seus modos de presença na cena pública brasileira, isto é, as maneiras pelas quais esse conjunto de ideias e falas se fazem presentes nos discursos dos atores políticos e na intelectualidade de hoje.

A interpretação aqui esposada assevera que a sua obra se mantém presente, entre outras razões, quando se avalia a qualidade da democracia e, especialmente, quando essa avaliação é associada ao debate acerca da reforma política. Desde os anos 1990, Wanderley Guilherme tem se esforçado em salientar os aspectos positivos do atual sistema político brasileiro, não se opondo a todas as propostas de reforma política, mas àquelas que, em sua opinião, limitariam o potencial da democracia brasileira, sobretudo a adoção da cláusula de barreiras para os partidos, o voto em lista fechada e a substituição do sistema de representação proporcional pelo majoritário, isto é, justamente a terapêutica comumente recomendada por alguns estudiosos e defendida, com frequência, nos meios de comunicação do país. Muitos de seus textos têm como objetivo principal contestar as supostas vantagens de adotar essas propostas, constituindo-se em um interessante material de estudo do debate público brasileiro, como contraponto a certa hegemonia de valorização dessas medidas e de avaliação precipuamente negativa da democracia brasileira. Para Santos, essas propostas representam (ao contrário do que se afirma) um esforço das oligarquias tradicionais, temerosas frente ao processo de expansão cívica vivenciado no país desde a redemocratização, visando reduzir a competição pelos cargos de poder.

Além de ter um papel de destaque na cena pública brasileira no que tange à avaliação da qualidade de nossa democracia (e, por conseguinte, no debate sobre a reforma política), Santos formulou uma nova e importante narrativa histórica acerca da formação política do país. Nela, a democracia brasileira emerge dos conflitos internos à oligarquia do passado em um processo que não é teleológico, nem encarcerável, e, portanto, sujeito a retrocessos. O caso do Brasil é, na visão do autor, particularmente mais complexo do que o das democracias mais "antigas", dado que a formação de sua democracia ocorreu em um contexto institucional adverso, na medida em que nem mesmo a integração do território nacional havia sido plenamente realizada e na qual se tinha que lidar, simultaneamente, com pressões por ampliação da participação política e também por distribuição da riqueza. A democracia, assegura ele, como fenômeno político mundial é uma invenção de efetividade muito recente, uma vez que é irreal falar nela antes da consolidação do sufrágio universal. Nesse sentido, sua dinâmica é ainda pouco compreendida, o que deveria sugerir mais prudência ao tentar modificar as suas regras de competição política, sobretudo porque os efeitos das inovações tendem a contrariar as expectativas de seus propugnadores.

Como horizonte normativo da consolidação da democracia no Brasil, o autor reafirma a necessidade de manter (e, se possível, aumentar) os atuais níveis de competição e de participação política (bastante satisfatórios quando comparados com os de outros países) e de realizar, ao mesmo tempo, a constitucionalização de todo o território brasileiro. É essa última dimensão ' a dos direitos civis e não a dos direitos políticos ' que ainda carece de efetiva universalização no país. Por conta disso, o autor assevera que subsiste no Brasil um "híbrido institucional", caracterizado por excessiva legislação poliárquica a contrastar com uma sociabilidade belicosa e não cívica.

Essa interpretação do Brasil criada por Wanderley Guilherme dos Santos expressa, por seu turno, uma teoria política bastante particular, formada em evidente contato com os conceitos e métodos forjados pela moderna Ciência Política, especialmente na sua matriz estadunidense, da qual Santos foi um dos primeiros a se apropriar de modo sistemático no país. No entanto, longe de constituir uma mera imitação de ideias criadas alhures, trata-se de uma reflexão crítica e criativa, como é o caso da incorporação por parte de Santos da conhecida teoria da poliarquia, formulada por Robert Dahl. É precisamente mediante essa teoria que Wanderley Guilherme organiza sua interpretação do Brasil e, ao mesmo tempo, se arma contra aqueles que querem reverter o processo de democratização do país. Considera-se que, para além de apenas analisar a realidade brasileira à luz dessa teoria, Santos foi capaz de dar uma contribuição importante para a teoria democrática como um todo, revelando possibilidades não antevistas pela obra dahlsiana.

É curioso constatar que a obra de Santos também foi formada mediante a apropriação de certos intelectuais da tradição nacional, como José de Alencar e Oliveira Vianna, entre outros, retomados por Santos desde as suas primeiras publicações, no final dos anos 1960, e que constituíram estudos pioneiros no que hoje se convencionou chamar de pensamento político brasileiro. Assim, Santos é igualmente um intelectual profundamente interessado no que foi denominado, muitas vezes de modo pejorativo, de tradição "ensaísta" brasileira, revelando que nem sempre o desejo de se fundar uma nova ciência da política no país esteve associado a um esforço de romper com o nosso passado intelectual1.

Mais do que isso, esses textos de Santos continuam a servir de referência obrigatória (ainda que não necessariamente suficiente) para aqueles que se dedicam ao estudo do pensamento do país, como é o caso de sua interpretação acerca da obra de Vianna. Há, enfim, afinidades interessantes a serem exploradas entre o pensamento desses autores e do próprio Wanderley Guilherme, como a crítica contra certa tendência à imitação, tida como típica dos intelectuais brasileiros, que descurando das particularidades próprias do contexto nacional, acabam por incorporar diagnósticos e prognósticos feitos por especialistas dos países centrais.

É nesse sentido que Santos intervém polemicamente no debate público não apenas contra os que, receosos da perda de privilégios, se armam contra ela, pretendendo restringir a competição política, mas também contra aqueles que, baseados numa concepção "idealizada" de governo ' e organizados teoricamente sob as denominações da "democracia participativa" e do "neorrepublicanismo" ', identificam atualmente um déficit democrático entre nós.

A argumentação deste artigo compreenderá cinco momentos distintos. No primeiro, far-se-á uma breve exposição de algumas ideias correntes no debate que se trava no país desde a redemocratização acerca da reforma política. Sem exaurir esse debate, o trabalho se volta centralmente para textos publicados por Bolívar Lamounier, outro intelectual da primeira geração de politólogos brasileiros, e tomado aqui como um dos expoentes dos que defendem uma ampla transformação do sistema político brasileiro. Em seguida, passa-se à interpretação de Wanderley Guilherme sobre a criação e consolidação da democracia brasileira, formulada a partir da teoria poliárquica. No terceiro momento, avalia-se um tema fundamental em sua interpretação do Brasil, qual seja, a construção do Estado nacional e da ordem burguesa, e a contribuição e limites da política varguista na realização dessas metas. A questão da ordem burguesa é encarada por ele como um patamar necessário para o bom funcionamento da poliarquia, requisito ainda não satisfeito plenamente no Brasil. Com frequência, as propostas de reforma política são justificadas a fim de negar a influência da era Vargas, o que justifica essa breve digressão no argumento. Em um quarto momento, retoma-se a discussão sobre o conceito de poliarquia, a fim de considerar as críticas de Wanderley Guilherme dos Santos a essa teoria e expor sua interpretação da reoligarquização da democracia brasileira. Na quinta seção, discute-se a avalição de Santos acerca de algumas das principais propostas de reforma política em pauta hoje e, por fim, pondera-se sobre a contribuição desse intelectual brasileiro em relação ao debate da reforma política, levando em consideração a disputa normativa em torno da definição do que deve ser a democracia no tempo presente. A despeito de se concordar ou não com os argumentos desse autor, fato é que sua obra foi fundamental na conformação da moderna Ciência Política brasileira e que criou uma interpretação original e relevante sobre o país.

O DEBATE SOBRE A REFORMA POLÍTICA Nas últimas três décadas, o debate sobre as instituições políticas da democracia brasileira tem se intensificado bastante. Inúmeras propostas de reforma política têm sido apresentadas no Congresso Nacional, algumas vezes apoiadas por parte da mídia, sendo que algumas delas podem vir a ser aprovadas em breve. Adoção do parlamentarismo, do voto facultativo, do financiamento exclusivamente público das campanhas eleitorais, da cláusula de barreira para os partidos "nanicos", da proibição das coligações partidárias para os cargos de representação proporcional, da substituição desse sistema de representação pela representação majoritária, implementação do voto em lista fechada, são, em suma, as principais modificações sugeridas desde a redemocratização do país. Em geral, defende-se que a adoção de tais medidas serviria para corrigir as deficiências herdadas de nossa política oligárquica, populista, corrupta, centralizadora, fragmentada, instável, distorcida do ponto de vista da representação etc.

Bolívar Lamounier elenca algumas das razões mais comuns favoráveis à reforma política. O Brasil, logo após ter-se redemocratizado, estaria vivendo uma crise por causa do esgotamento de seu sistema político. Segundo esse autor, esse sistema, que teve suas bases estabelecidas por Getúlio Vargas a partir dos anos 1930, caracteriza-se por um tripé "extremamente problemático" formado por "arranjos excessivamente consociativos na esfera eleitoral-partidária, corporativismo na área sindical e presidencialismo plebiscitário" (Lamounier, 1992: 4). O consociativismo seria decorrente da representação proporcional, que faz com que o Executivo federal tenha que negociar com um número muito elevado e diversificado de partidos na Câmara dos Deputados, produzindo um sistema político-partidário fragmentado, com dificuldade de estabelecer uma maioria estável. Aliados a isso, haveriam ainda os agravantes do voto em lista aberta e da facilidade da formação de partidos. Equacionando-se esses três elementos, o resultado inevitável seria a ingovernabilidade. O segundo elemento é o corporativismo sindical que consiste em "remover os conflitos capital/trabalho da arena político-partidária e confiná-los a um subsistema específico, no qual preponderam enfoques judiciários e administrativos" (Lamounier, 1992: 47). O processo de negociação de conflito entre trabalhadores e empresários passara a ser tutelado pelo Estado que, por meio do monopólio da representação sindical e do imposto sindical obrigatório, conseguiu controlar os trabalhadores com vistas a promover a ordem social. Mesmo sendo duramente criticado como "fascista", o corporativismo teria sido mantido, em linhas gerais, na política brasileira. O último elemento caduco legado pelo getulismo seria a predisposição do país à emergência de líderes políticos que, ao assumirem o poder, dispensam e negligenciam as instituições políticas básicas de uma democracia moderna.

Dado o diagnóstico pessimista, Lamounier passa então a descrever como reformar nosso arcabouço institucional. Negando a razoabilidade da aplicação imediata de um sistema bipartidário e do voto distrital puro, o autor defende um conjunto de medidas que inclui parlamentarismo, voto distrital misto e cláusula de barreiras, isso frente à iminência (à época) da realização de um plebiscito popular sobre a forma de governo2.

Não é o caso, todavia, de assumir que esse autor resuma todas as razões favoráveis à reforma política no Brasil, nem tampouco que a defesa de uma dessas medidas implique o assentimento com as demais. No entanto, Lamounier pode ser considerado um intelectual representativo de uma corrente importante na Ciência Política brasileira (e com notória visibilidade nos meios de comunicação) que ressalta a ineficiência, a instabilidade e o anacronismo de alguns aspectos do sistema político brasileiro e que defende a necessidade de uma ampla reforma política no País.

Apesar de tentar justificar seus argumentos mediante a opinião majoritária de "especialistas" da política, a posição de Lamounier está longe de ser consensual. Mesmo restrita à Ciência Política, área acadêmica que concentra boa parte do debate especializado sobre a reforma política, cada uma dessas propostas é bastante controversa. Há, inclusive, uma vertente frontalmente contrária à representada por Lamounier e que se constitui de certa "apologia" do regime democrático brasileiro em seu estado atual; ainda que não seja considerado como isento de problemas, ele é caracterizado, sobretudo, pelos seus avanços em incorporar boa parte dos indivíduos do país à vida democrática, tornando a disputa pelos cargos de poder cada vez mais competitiva. Nessa vertente, destaca-se, sobremaneira, a obra de Wanderley Guilherme dos Santos.

POLIARQUIA: UM MODELO TEÓRICO PARA SE PENSAR O BRASIL A obra de Santos é, decerto, muito extensa para ser avaliada metodicamente no espaço de um artigo3. Ao se concentrar na teoria da poliarquia, a presente pesquisa está pressupondo que ela, embora não seja a única referência importante, é certamente aquela que melhor caracteriza sua obra, pelo menos no que se refere ao conceito de democracia de que esse autor se vale (Santos, 1993:2).

Como se sabe, o conceito de poliarquia é utilizado por Dahl para descrever a concepção de democracia que concilia a maximização das metas da soberania popular e da igualdade política com as condições políticas da modernidade.

Ainda que imperfeita, a poliarquia é o regime político que mais se aproxima do ideal democrático.

No célebre livro Poliarquia, Dahl assevera que esse tipo de regime político é definido por ser um governo responsivo às preferências de seus cidadãos. Para que isso ocorra, é forçoso que oito garantias sejam oferecidas4, o que pode também ser traduzido como a consolidação de dois eixos da dinâmica política: a liberalização (contestação pública) e a participação. Regimes poliárquicos são regimes amplamente (ainda que não totalmente) liberalizados e participativos.

Dahl argumenta que a poliarquia é um tipo de regime que baseia sua existência numa confluência de condições sociais prévias, mais do que em freios constitucionais. Essa confluência compõe uma sociedade "moderna, dinâmica e plural" (MDP): 1) moderna (urbana, industrializada, com elevados índices de riqueza, educação etc.); 2) dinâmica (crescimento econômico e um aumento contínuo no padrão devida dos indivíduos); e 3) plural, pois há uma dispersão entre os atores sociais dos recursos politicamente relevantes. Embora não seja condição suficiente, uma sociedade MDP é um fator decisivo para o sucesso da poliarquia.

Esse tipo de sociedade acaba por constituir o que Dahl denomina um sistema de segurança mútua, no qual os competidores pelos cargos de poder consideram que é mais razoável tolerar a derrota eleitoral do que romper com as regras da competição política. O autor considera algumas variáveis que contribuem para a criação das garantias mútuas, dando um destaque particular para a sequência histórica. No que diz respeito a esse fator, é mais provável que surja uma poliarquia estável quando a liberalização precede a ampliação da participação, pois a prática competitiva se restringe inicialmente a poucos grupos, mais coesos entre si, só depois sendo estendida a outros indivíduos.

Outros caminhos da democratização seriam mais arriscados, exatamente por não terem consolidado o sistema de segurança mútua e por ser improvável que isso ocorra quando já há um número elevado e heterogêneo de líderes representando camadas sociais diversas. Entretanto, essa sequência histórica estava vedada aos países que se democratizavam no século XX, visto que a pressão por ampliação da participação já era muito forte a essa época. O grande desafio, então, é a construção desse sistema de garantias mútuas sob a vigência de participação ampliada.

Ora, o Brasil é justamente um caso de democratização tardia. Levando em consideração esse prognóstico pouco otimista, Wanderley Guilherme dos Santos adotou a teoria da poliarquia para pensar a realidade brasileira, formulando uma nova interpretação sobre a democracia brasileira.

No livro Razões da Desordem,Wanderley Guilherme procura analisar, em comparação com a experiência inglesa (tomada por Dahl como modelo), como se formou a ordem brasileira, enfatizando duas questões comuns às sociedades modernas: o "alargamento da participação e da institucionalização da competição política" e a "integração institucional", sendo que somente o primeiro processo foi analisado com centralidade por Dahl (Santos, 1993:9).

No fim do século XIX, a Inglaterra terminou o seu primeiro surto de industrialização e preparava-se para a adoção do livre-comércio e a expansão imperial de sua economia, que auxiliaria o país a passar de forma menos instável pelos séculos XIX e XX. Esse processo foi fundamental, pois permitiu a integração institucional da Nação, garantindo também um mercado nacional, um sistema de comunicação e transporte ampliados etc. Outro fator de estabilização, afirma Santos, consistiu no fato de que o País contou com um sistema político aceito por boa parte das lideranças operárias. Restrito às tradicionais oligarquias do país, o regime de competição política pôde se institucionalizar, criando as garantias mútuas. Doravante, foi-se ampliando aos poucos, mediante a extinção de barreiras à participação. Até aqui, nada de novo: Santos repete a descrição de Dahl na qual a liberalização precede a ampliação da participação, gerando, por suposto, maior estabilidade política.

Santos observa, contudo, que houve um terceiro momento desse processo, não avaliado por Dahl. Somente depois de liberalizado e já inclusivo, com as identidades políticas dos atores já formadas por meio dos partidos, é que o sistema político inglês começa a solucionar a questão social.

Comparado à Inglaterra, o caso brasileiro é bem diverso. Sendo uma colônia, o mesmo processo de acumulação de riquezas via expansão mundial do comércio, que favorecera a integração nacional inglesa, gerou segmentação e desigualdade entre as regiões brasileiras. Como outros países latino-americanos, aqui vivia- se "extemporaneamente" o problema liberal básico: o caráter errático do país impedia a formação de uma ordem burguesa5. O pacto oligárquico, ainda que instável, mantinha sob seu comando o Estado brasileiro, que pouco podia contra os "leviatãs estaduais". O verdadeiro divisor de águas com esse padrão foi a Revolução de 1930, pois, daí em diante, o Estado brasileiro, em condições ainda de reduzidas institucionalização e participação política, garantiria precocemente os direitos sociais, sendo utilizados a fim de garantir a inclusão à cidadania, ainda que de forma tutelada.

A partir da contraposição resumida entre as histórias políticas da Inglaterra e do Brasil, Santos conclui que seria possível pensar em outras possibilidades do processo de democratização, se o problema distributivo fosse levado em consideração. O caso brasileiro seria exemplar (mas não único), no qual a legislação social foi empregada em momentos de crise e de reduzidas liberalização e participação política, como se deu no Estado Novo e durante a ditadura militar de 1964.

Tendo em vista essa outra sequência de democratização, indaga-se Wanderley Guilherme: deve-se considerar o Brasil no fim do século XX uma poliarquia? Para responder a essa questão, ele passa à análise das características sociopolíticas típicas de uma poliarquia. A primeira delas é a acumulação material: o Brasil não apenas cumpriu, no intervalo entre 1965 e 1980, o requisito da acumulação, com uma média de crescimento do PIB de 8,8% (Santos, 1993:81), como a sua estrutura econômica tornou-se acentuadamente diversificada. Verificou-se, concomitantemente, intensa urbanização e crescimento das associações civis, quebrando o monopólio organizacional corporativista estabelecido nos anos 1930. Pode-se, então, dizer que a sociedade brasileira no final do século XX é uma sociedade moderna, dinâmica e plural (MDP), ainda que não igualitária. Outra característica é a expansão do eleitorado: ele teve uma média de crescimento de 31,2% entre 1945 e 1986, o que se deu concomitantemente ao aumento da competitividade. "De 1950-1966 e, depois, a partir de 1974, o sistema partidário brasileiro foi, e é, competitivo" (ibidem:88). O último traço típico das poliarquias, a correlação entre participação e renda e educação aplica-se também à sociedade brasileira.

Levando em consideração esse cenário, o autor indaga: Ao que parece, e por todas as evidências, os requisitos de um sistema poliárquico foram atendidos apropriadamente pela sociedade brasileira (...). [Tudo isso] devia manifestar adequada capacidade de aprendizado diante de crises, reduzida taxa de desperdício e maior velocidade de recuperação após períodos de dificuldade. Por que tal não acontece com a poliarquia brasileira? (ibidem:89).

A resposta de Santos a essa pergunta exige avaliar, mais detidamente, outro elemento fundamental de seu pensamento: a formação da ordem burguesa no Brasil.

A ORDEM BURGUESA E A ERA VARGAS O caso brasileiro sugere uma via complexa de democratização, na qual as identidades políticas são formadas sem a mediação dos partidos e antes da constituição da ordem política liberal, de modo que os atores envolvidos no conflito distributivo procuram vocalizar suas demandas não por meio da participação e da competição partidária, mas através da influência direta com parte da burocracia estatal, que passa a arbitrar essa disputa. Essa via produz, por seu turno, três consequências perversas. Em primeiro lugar, a submissão do operariado em relação à burocracia estatal. Em segundo, a irrelevância dos partidos políticos, instituições fundamentais nas poliarquias6. Esse formato institucional, o "corporativismo subdesenvolvido", no qual o conflito social está dissociado do processo político-partidário, dificulta a criação do sistema de segurança mútua, uma vez que às demandas da população foi dada uma outra solução. A terceira consequência é a própria utilização das políticas sociais a fim de compensar a participação limitada e a pouca competitividade política. Se, no caso inglês, os direitos sociais contribuíram para uma maior integração política, no Brasil significaram mais um obstáculo à institucionalização política.

Contra os que diagnosticavam uma crise de governabilidade nos anos 1990, como Lamounier, o autor apresenta uma outra explicação para a dificuldade governativa brasileira. Para ele, o principal dilema atual da ordem brasileira consiste num "híbrido institucional" aqui instaurado: por um lado, "uma morfologia poliárquica, excessivamente legisladora e regulatória" e, por outro, um "hobbesianismo social pré participatório e estatofóbico" (Santos, 1993:79).

Como em um estado de natureza, a fragilidade das normas de convivência produz uma desconfiança generalizada, prevalecendo, então, os códigos privados de comportamento. O resultado ulterior desse estado de natureza é, na visão de Santos, uma "cultura cívica predatória", com um padrão de interação social de soma zero quando bem-sucedida, ou de soma negativa quando fracassa.

Curioso pensar que a tese do híbrido institucional retoma o tema caro aos intelectuais da década de 1920-30 dos "dois Brasis" e a percepção dicotômica da realidade nacional, identificada pelo próprio autor (Santos, 1970). Justo dizer que não se trata dos "dois Brasis", tal como em Euclides da Cunha (um rural e atrasado e outro, urbano e modernizado), mas "dois Brasis" porque há um hiato entre a ordem institucional (poliárquica) e a ordem social (hobbesiana).

As funções básicas de uma poliarquia eficaz, a saber, provisão de segurança, proteção, previsibilidade e administração da justiça, não chegam a alcançar extensão considerável do universo social brasileiro. Não se trata aqui, porém, e isto é de extraordinária importância e extrema gravidade, de uma segmentação geográfica (...), nem um hiato explicável pela estratificação das classes ou pela distribuição de renda. (...). Os dois Brasis apontam para uma dicotomia institucional, um híbrido, do qual participam ricos e pobres, profissionais liberais, líderes sindicais e empresários, em todas as regiões do país. (Santos, 1993:100-101; ênfases do autor) O descrédito com a eficácia governamental ' expresso tanto pelo indivíduo que, violentado, não procura o auxílio da polícia, quanto por aquele que dispensa o recurso do voto como mecanismo de participação ' é visto como decisivo no insucesso de algumas políticas públicas. Santos argumenta que, se os "especialistas" da política revelam a impressão difusa de um mal funcionamento da democracia, isto se deve menos a uma deficiência das instituições políticas e mais a uma carência de direitos constitucionais elementares. Para Santos, há uma péssima distribuição desses direitos no país, mais grave do que a sempre lembrada desigualdade social. Sem uma cultura cívica capaz de fundamentar as instituições poliárquicas existentes, o autor vê com descrença qualquer reforma institucional e explica ironicamente que "não se trata de pessimismo, mas neste momento, não há cultura cívica no país, apenas natureza. Exuberante, é claro, como convém a um país tropical" (Santos, 1993:135).

Para ele, é imprescindível expandir o Estado Mínimo a fim de garantir eficácia à ação estatal. É por isso que Santos polemizava, à época, contra a política adotada pelo governo federal de sucatear o Estado brasileiro (constituído incialmente por Vargas e já bastante frágil) sob a justificativa de ele ser corrupto, clientelista etc. Embora os críticos tenham razão em apontar alguns aspectos negativos da tradição varguista, eles não compreendem, argumenta Santos, que essas políticas se constituíram como uma reação viável diante de circunstâncias tão adversas. Se até 1930 reinava a total ausência de leis de proteção social, a partir daí inaugura-se uma nova ordem na política brasileira, a cidadania regulada: Por cidadania regulada entendo o conceito de cidadania cujas raízes encontram-se, não em um código de valores políticos, mas em um sistema de estratificação ocupacional, e que ademais, tal sistema de estratificação ocupacional é definido por norma legal. Em outras palavras, são cidadãos todos aqueles membros da comunidade que se encontram localizados em qualquer uma das ocupações reconhecida se definidasem lei. (Santos, 1979:75; ênfases do autor) Se isso significou um avanço em comparação com a ausência institucional anterior (com a criação de vários direitos para os trabalhadores que coibiam os excessos do processo de produção), representou, ao mesmo tempo, a possibilidade de o Estado "domesticar" o operariado. Apesar de ter gerado a "cidadania regulada", Santos não endossa o diagnóstico totalmente negativo a respeito do varguismo. Em primeiro lugar, por ele ter sido o responsável por construir inicialmente o Estado nacional. Em segundo, porque ele resolveu quase simultaneamente outros dois dilemas fundamentais da ordem social moderna, a redistribuição das riquezas e a participação política ampliada, dilemas, em geral, solucionados em momentos distintos e ao longo de séculos nas democracias europeias. A maior dificuldade em solucionar concomitantemente os problemas da integração nacional, da participação política e da redistribuição é que a criação de uma ordem liberal promoveria a continuação do domínio exclusivo dos oligarcas, como ocorria na Primeira República. Assim, a via da modernização, iniciando-se pela integração nacional, seguida da ampliação da participação política e, por fim, da redistribuição (sequência adotada pelos países desenvolvidos) não era viável para o Brasil.

É no tratamento a esse tópico que o democrata Wanderley Guilherme dos Santos dá destaque à obra do saquarema Oliveira Vianna, na sua visão, um "autoritário instrumental" (Santos, 1978), que teria sido capaz de perceber que a constituição de uma ordem liberal no Brasil exigia, paradoxalmente, a utilização de meios não liberais. Evitando o debate sobre a adequação dessa interpretação, cumpre anotar que, para ambos, Vianna e Santos, o governo brasileiro necessitava, no contexto da Primeira República, recorrer ao autoritarismo a fim de romper com a sociedade oligárquica.

Conforme a interpretação formulada por Santos sobre a política brasileira, com a Era Vargas, se inicia um processo de decadência das oligarquias tradicionais, como decorrência da ação do Estado. Mesmo considerando as heranças negativas do varguismo na política nacional, como o corporativismo subdesenvolvido, a cidadania regulada e o autoritarismo, Wanderley Guilherme conclui, portanto, que essa tradição criou as condições mínimas para o surgimento da poliarquia brasileira, institucionalizando gradualmente a competição política e ampliando a participação política de setores antes marginalizados7. Quando o número de competidores é restrito e o eleitorado, em sua maioria, vive na zona rural, esse se encontra basicamente dependente dos clãs familiares que competem pelo poder através das eleições. Na medida em que ele se expande, tornando o eleitor um anônimo e preponderantemente da cidade, essa dinâmica acaba.

Políticos cortejam os eleitores porque os temem e quanto mais intensa for a competição, maior é a insegurança dos candidatos sobre o veredicto público. Com o crescimento do eleitorado e do número de eleitores, além da percepção de que a maioria absoluta dos eleitores revela plena autonomia na escolha de seus candidatos (...), os resultados eleitorais tendem a se tornar cada vez mais imprevisíveis.

(Santos, 2007a:223) A transformação da política nacional, costumeiramente menosprezada pelos analistas políticos que se limitam a caracterizar Vargas como ditador e/ou populista, trouxe consequências novas e radicais para a construção da democracia brasileira. Todavia, tal processo contém potencialmente formas de regresso ao nosso passado oligárquico. Essas formas estariam sendo defendidas sob as propostas da reforma política, verdadeiras "máscaras institucionais do liberalismo oligárquico" (Santos, 1994).

PROCEDIMENTOS DECISÓRIOS E PARTICIPAÇÃO POLÍTICA Em "Poliarquia em 3D", Wanderley Guilherme retoma a teoria poliárquica a fim de destacar sua importância na interpretação da realidade política, mas também mais algumas de suas insuficiências. A crítica de Santos não redunda em uma ruptura com a teoria poliárquica, mas visa aprimorá-la, sobretudo, no que concerne ao modo de se conceber o eixo da participação política. Além disso, a apropriação crítica de Santos da teoria de Dahl revela algumas afinidades e também diferenças entre esses autores.

Wanderley Guilherme esclarece no referido artigo que sua abordagem da democracia é meramente institucional. Uma vez que mesmo regimes democráticos podem originar decisões antidemocráticas, isto é, não atendendo à maioria dos interesses, não se deve definir democracia em função de seus resultados, mas sim baseando-se nas instituições adotadas para a consecução dos resultados.

Dahl, por seu turno, recusa a distinção entre democracia substantiva e democracia procedimental, afirmando que todo procedimento é imbuído de valores; pressupõe, portanto, certos resultados, do mesmo modo que todo resultado exige um certo procedimento para ser obtido (Dahl, 1989). Além disso, Dahl assevera que existem três critérios que servem para determinar quando o método democrático é melhor do que um não democrático: 1) quando o processo decisório pode garantir que a decisão corresponda à própria escolha do indivíduo envolvido (critério da escolha pessoal); 2) quando o processo democrático pode assegurar que decisões informadas por um especialista competente são piores do que as tomadas a partir de procedimentos democráticos (critério da competência); 3) quando, apesar de ser menos perfeita que os outros procedimentos, a autoridade democrática poupa ao indivíduo tempo, energia e empenho (critério da economia).

A grande dificuldade, como comenta Santos, é que Dahl aceita que, desde que respeitados esses três critérios, em casos de dissenso da maioria ' principalmente, com grupos dotados de preferências intensas e díspares ', é legítima a adoção do princípio de autoridade não democrática. No entanto, é exatamente esse princípio que é definido, no livro Poliarquia, como ilegítimo em contextos democráticos. Como resolver esse impasse? Dahl não apresenta uma resposta concludente para a questão, ao passo que a solução de Santos consiste, como se viu, em esposar uma concepção exclusivamente procedimental dos regimes políticos.

Essa questão é relevante, argumenta o autor brasileiro, porque revela um dilema concreto das democracias contemporâneas: o da representatividade da representação. De acordo com Wanderley Guilherme, quanto mais complexas as sociedades e quanto maior o eleitorado, maior a probabilidade, por um lado, de que o eleitor dependa de uma representação mais específica para seus interesses e, por outro, de que o candidato ao mandato tenha que, paradoxalmente, representar um número maior de interesses diversos. Sendo assim, o autor se interroga: deve-se aceitar o princípio de autoridade não democrática, quando a regra de decisão da maioria parecer plenamente arbitrária? Como a representatividade da representação é inversamente proporcional ao número de representados, é razoável supor, mesmo no caso de poliarquias, que "o número de interesses desfavoravelmente afetados por decisões majoritárias é potencialmente superior ao número de interesses atendidos (Santos, 1998a:214).

O que está em jogo, portanto, é que, mesmo atendendo a todos os requisitos básicos da poliarquia, os cidadãos podem se sentir efetivamente não representados. Ao modo de Robert Michels, Santos elabora esse dilema como "lei de ferro da insatisfação poliárquica": "Quanto mais heterogênea a sociedade e homogênea a classe política, maior o paradoxal hiato entre a adesão à mecânica da democracia e o repúdio à sua operação poliárquica; ou quem diz democracia, diz insatisfação democrática" (Santos, 1998a:217, ênfases do autor).

Destarte, conclui Santos, não se pode definir democracia em função de resultados, sem correr o risco de se deparar com resultados antidemocráticos.

Ele apresenta, então, definições minimalistas de poliarquia, oligarquia e autocracia. A poliarquia, diz ele, é o sistema político que combina ampla competição eleitoral, com regras públicas e regulares, e sem o uso de violência por parte dos competidores (primeira condição), com a participação política ampliada na competição eleitoral (segunda condição). Sendo assim, pode-se dizer que as oligarquias caracterizam-se por satisfazer a primeira (liberalização), mas não a segunda condição (participação), já que o jogo político está restrito a poucos. A autocracia, por seu turno, distingue-se das duas primeiras formas de governo por não satisfazer nenhuma das duas condições, não podendo ser chamada de sistema representativo.

A fim de definir mais formalmente os sistemas representativos, o autor afirma que esses sistemas combinam quatro direitos fundamentais: 1) direito de expressão; 2) direito de organização, inclusive para competir pelos cargos representativos; 3) direito de votar; 4) direito de ser votado. Todo regime que suprimir qualquer um dos quatro direitos deixa, ipso facto, de ser representativo. O que distingue os dois tipos existentes de sistemas representativos é que, sendo escassa a competição no caso das oligarquias, torna-se mais ou menos previsível o seu resultado, ao passo que nas poliarquias ele é, no limite, aleatório.

Santos assevera que a teoria democrática não só desconsidera essa familiaridade entre esses dois sistemas políticos, como também costuma dar um tratamento ambíguo à oligarquia, na medida em que a classifica como próxima da autocracia, quando quer criticá-la, e associa-a à democracia, quando quer elogiá-la.

Incorrendo nesse equívoco, os analistas fecharam os olhos para o fato de que várias sociedades do passado, tidas como democráticas, não passavam, a rigor, de oligarquias.

Os estudos mega-históricos de que tenho notícia adotam a dualidade autocracia/democracia, desconhecendo a possibilidade de a dicotomia fundamental ser sistemas não-representativos/sistemas representativos e, consequentemente, da mesma maneira que existem diversas formas de autoritarismo, a democracia ser, também, apenas uma das trajetórias dos sistemas representativos. (Santos, 1998a:208, ênfase do autor) É importante frisar que essas oligarquias do passado demonstraram ser altamente estáveis, o que só não foi percebido porque elas eram identificadas como democracias e se associava, equivocadamente, estabilidade apenas a regimes democráticos. Esses regimes, inicialmente oligárquicos, foram capazes de constituir um sistema de segurança mútua e, só no desenrolar do século XX, transformaram-se em poliarquias, sem a ocorrência de qualquer violência institucional. Desta feita, a institucionalização das regras de competição política, nos termos de Dahl, que tem como princípio o sistema de garantias mútuas, é um fator de estabilidade de qualquer sistema representativo, poliárquico ou oligárquico. Discordando de Dahl, Santos sugere que a estabilidade própria às poliarquias deve consistir em outro fator, não apenas nas garantias mútuas.