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Instituições fortes, moeda estável e Banco Central do Brasil autônomo

O Brasil precisava ter uma moeda estável. E para ter uma moeda estável precisava ter pelo menos um início de Banco Central (Otávio Gouveia de Bulhões, idealizador da Sumoc e do Banco Central do Brasil) Bancos centrais modernos devem afirmar sua independência em relação aos mercados financeiros tão vigorosamente quanto afirmam sua independência em relação à política (Alan S. Blinder, vice-chairman Federal Reserve Board ' 1994/1996)

INTRODUÇÃO A concessão de autonomia aos bancos centrais em todo o mundo capitalista se transformou, sobretudo a partir da década de 1990, em tema de acalorados debates que passaram a mobilizar, não apenas as comunidades de policy-makers, mas também parte significativa dos círculos acadêmicos.

O pressuposto dessa discussão é que bancos centrais independentes em relação a seus governos são muito mais eficientes na tarefa de manter baixos índices de inflação, uma vez que os governos, pela sua própria natureza política, temem, sobretudo nos períodos eleitorais, adotar medidas impopulares, como, por exemplo, aumentar as taxas de juros que afetarão o crescimento econômico elevando o nível de desemprego.

Apesar desse recente interesse acadêmico e da presença recorrente do tema no debate público nacional, a discussão sobre a independência do banco central não é uma novidade na trajetória da política econômica brasileira. Desde a criação da Superintendência da Moeda e do Crédito (Sumoc) em 1945 até o atual período de estabilidade econômica iniciado em meados da década de 1990, o grau de autonomia concedido à autoridade monetária mostra-se como um tema controverso.

Ao analisarmos o percurso institucional da autoridade monetária no Brasil, podemos perceber que o grau de sua autonomia tem variado de acordo com as preferências e prioridades de governos em relação à estratégia de desenvolvimento econômico a ser implementada.

Com essa perspectiva, o presente artigo destina-se a discutir a autonomia do Banco Central do Brasil (BCB) e sua tortuosa relação com a estabilidade da moeda nacional. Para tanto, fixamos-nos em uma argumentação que se apoia em duas hipóteses centrais, desenvolvidas ao longodotexto.

1) De acordo com a primeira hipótese, a estabilidade da moeda nacional depende, para além do equilíbrio das contas públicas e da autonomia do Banco Central, da estabilidade política e institucional do próprio Banco Central. Para fins desse artigo, utilizamos para medir tal estabilidade, não só o grau de circulação dos presidentes do Banco Central, como também dos ministros da Fazenda1. Um segundo indicador importante que será utilizado é o da composição do Conselho Monetário Nacional (CMN), uma vez que no arranjo institucional brasileiro esse órgão detém a prerrogativa de elaboração da política monetária. Segundo nossa hipótese, a estabilidade política e institucional da autoridade monetária é maior em situações de baixa circulação de titulares da área econômica e de composição mais reduzida do CMN,uma vez que torna esta instituição mais impermeável a demandas clientelísticas (Raposo, 1997).

2) Uma segunda hipótese nos remete à autonomia concedida por diferentes governos à Sumoc e ao BCB na execução das políticas monetárias e creditícias do país. A trajetória brasileira mostra que, em períodos históricos desenvolvimentistas, os governos, que priorizaram implementar altas taxas de crescimento à economia nacional, tenderam a submeter a autoridade monetária ao Poder Executivo. Por outro lado, em períodos estabilizadores, com governos preocupados em controlar desequilíbrios fiscais e altas taxas de inflação, os mesmos tenderam a atribuir maior autonomia à autoridade monetária. Assim, a autonomia dessas instituições dependeu das preferências que diferentes governos ou coalizões políticas majoritárias apresentaram, ao longo do tempo, em relação às suas estratégias de política econômica (Raposo, 1997).

A fim de testar e refletir sobre as hipóteses acima enumeradas, realizamos uma análise comparativa da atuação da autoridade monetária brasileira dos governos compreendidos entre 1945 (Dutra) e 2003, final do segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso. Com essa perspectiva, procuramos integrar o processo de institucionalização da autoridade monetária brasileira na trajetória mais ampla do desenvolvimento político e econômico nacional, ressaltando os conflitos e contradições nele presentes (Raposo, 1997; Thelen, 1999). Portanto, em uma perspectiva mais geral, este trabalho considera as condições políticas e as motivações econômicas como elementos indispensáveis para avaliarmos os momentos de maior ou menor autonomia de bancos centrais ao longo do tempo (Raposo, 1997; Quaglia, 2005; Corazza, 2006; Patrício, 2001; Santos e Patrício, 2002; Sola, Garman e Marques, 2002).

Sobre a metodologia adotada, esse artigo se vale de dois procedimentos. Um deles é a utilização de entrevistas realizadas com alguns dos principais presidentes do Banco Central do Brasil que, dialogando com cenários por vezes extremamente adversos, explicam estratégias, defendem projetos, interpretam fatos e expõem-se como protagonistas de nossa história política e econômica moderna. Uma história engendrada por uma lógica que envolve a ação dos atores políticos que, a um só tempo, influenciaram e foram condicionados por conjunturas de crises, conflitos e pelo caráter de nossas instituições públicas. A contribuição dos depoimentos está intimamente ligada ao reconhecimento das visões e versões dos fatos narrados como manifestações de determinados momentos históricos da construção institucional da Sumoc e do Banco Central do Brasil. Essas versões subjetivas e comprometidas com posições políticas e institucionais são mais do que simples visões ideológicas e parciais. Constituem-se, na verdade, em elementos a partir dos quais será possível conhecer e esclarecer fatos e processos históricos aparentemente contraditórios. Assim, essas entrevistas oferecem um material de grande valor para o pesquisador e que, juntamente com outros documentos, possibilitam um entendimento mais rico e consistente da formação institucional brasileira.

Um segundo procedimento é a análise comparativa dos indicadores de estabilidade institucional, da autonomia da autoridade monetária e do comportamento da taxa de inflação em relação às políticas econômicas adotadas por cada governo em questão (desenvolvimentistas ou estabilizadoras). Com essa comparação, procuramos estabelecer correlações que permitam melhor compreender os contextos nos quais as autoridades monetárias desfrutaram de maior ou menor autonomia.

O artigo desenvolve-se em três partes. Na primeira, resumimos os principais achados da bibliografia mais significativa sobre a autonomia dos bancos centrais. Na segunda parte, apresentamos a trajetória do caso brasileiro, desde a criação da Sumoc até o período recente de autonomia do Banco Central do Brasil (Bacen) no governo Fernando Henrique Cardoso. A terceira parte procura sintetizar a argumentação desenvolvida em um quadro comparativo dos diferentes governos analisados. Por fim, concluímos propondo algumas questões a serem desenvolvidas nas próximas pesquisas sobre a institucionalização da autoridade monetária no Brasil.

O DEBATE RECENTE SOBRE AUTONOMIA DE BANCOS CENTRAIS Nas últimas décadas, alguns trabalhos dedicaram-se a discutir não só a possível relação existente entre autonomia dos bancos centrais e estabilidade monetária, mas também as circunstâncias e as motivações que levaram à sua adoção por parte dos bancos centrais, reanimando o debate sobre sua eficiência, seus limites e suas características. Nesse contexto, a literatura sobre o tema consolidou-se em torno de duas perguntas: 1) por que bancos centrais autônomos são benéficos para a economia de um país? e 2)o que levaria governos a adotarem bancos centrais autonômos, a despeito dos incentivos em contrário? Um dos trabalhos que tenta responder à primeira questão foi formulado por Alan Blinder, para quem autonomia significa que os bancos centrais devem dispor de liberdade para decidir como tentar atingir seus objetivos; porém, isto não quer dizer que o banco, por si só, pode selecionar tais objetivos. Blinder acredita que em regimes democráticos as autoridades políticas devem indicar os objetivos a serem atingidos pelos seus bancos centrais.

As razões técnicas para a adoção desta autonomia encontram-se bem resumidas na sua argumentação, em que a política monetária, por sua própria natureza, requer um horizonte de longo prazo [...], mas políticos em países democráticos ' e até mesmo não democráticos ' não são conhecidos nem por sua paciência, nem por sua visão aguda de longo prazo. [...] Sabendo disso, muitos governos sabiamente tentam despolitizar a política monetária, por exemplo, colocando-a nas mãos de tecnocratas não eleitos com longa experiência no governo e protegidos do agito da política. O raciocínio é o mesmo de Ulisses: ele sabia que iria ter melhores resultados a longo prazo se se amarrasse ao mastro, apesar de saber que não se sentiria muito bem com isto a curto prazo! (Blinder, 1999: 76)2 Blinder nos fala, também, da independência do banco central em relação aos mercados financeiros.

Se o banco central se esforçar demais para agradar aos mercados, é provável que tacitamente adote os horizontes extremamente curtos dos mercados como seus próprios. Isso pode criar um perigoso fenômeno do tipo "cachorro perseguindo o próprio rabo", em que o mercado reage, ou melhor, reage exageradamente, a percepções sobre o que o banco central poderiafazer e o banco central recorre aos mercados para orientação sobre o que deveriafazer. (Blinder, 1999:79) Outro autor é o cientista político Arend Lijphart que chama a atenção para a política monetária, que se tornou particularmente importante no mundo contemporâneo a partir do ano de 1971, quando o presidente dos Estados Unidos, Richard Nixon, desvalorizou o dólar america no rompendo a relação fixa do dólar com o ouro e com as outras moedas, estabelecida no acordo de Bretton Woods, em 1944.

Nessa situação muito mais incerta de flutuação das taxas de câmbio, a independência dos bancos centrais se transformou num instrumento ainda mais importante na limitação da instabilidade de preços.

(Lijphart, 2003:267) Sylvia Maxfield (1997), por sua vez, tenta entender as razões que levaram inúmeros governos a conceder independência a suas autoridades monetárias a partir da década de 1990. Ela nos lembra que o aumento da independência dos bancos centrais, verificado na Europa, encontra-se, em parte, ligado ao Tratado de Maastricht, de 1992, por ter estabelecido a independência dos bancos centrais como condição necessária para a participação na nova moeda europeia.

Maxfield também chama a atenção para o caso específico da América Latina ' povoada por Estados nacionais com dificuldades de se financiarem de maneira não inflacionária ', onde os bancos centrais passaram a ser olhados como instituições estratégicas, recebendo pressões vindas de mercados financeiros muito mais liberalizados e credores de importantes dívidas de vários de seus países, para se tornarem independentes. No continente latino-americano, a independência dos bancos centrais ocorreu, sobretudo, a partir dos anos de 1990, em um ambiente no qual não havia mais recursos financeiros abundantes, como ocorria nos anos de 1970. Ao contrário, havia desconfiança por parte do mercado e das instituições financeiras em relação aos países que vinham demostrando dificuldades em pagar suas dívidas.

Outro caso seria a adoção, por países recém-saídos do comunismo, de bancos centrais independentes, situação que se encontra ligada às preferências dos mercados financeiros dos quais estes Estados, agora novos membros do mundo capitalista, precisavam se aproximar.

Nesse ambiente ' em que os bancos centrais passaram a protagonizar parte importante da discussão sobre o modelo institucional a ser adotado pelas sociedades contemporâneas ' é que surge o interesse em se verificar se bancos centrais autônomos são realmente mais adequados para controlar o processo inflacionário.

Como já dito anteriormente, a pressuposição básica é a existência de uma tensão estrutural entre alógicapolíticaealógicaeconômica.Bancoscentraissubmissosagovernos prioritariamente preocupados em promover o crescimento econômico e o aumento dos níveis de emprego a fim de garantir votos ou aprovação popular acabam por alimentar processos inflacionários. Ou seja, governos que pressionam seus bancos centrais para que, através do aumento da liquidez da economia, se vinculem a tais objetivos, produzem, em última instância, o aumento da inflação. Ou, ainda, governos que temem os efeitos políticos negativos de medidas recessivas ' como a elevação das taxas de juros, o desaquecimento da economia e o aumento das taxas de desemprego ' têm poucos incentivos para controlar processos inflacionários. De modo contrário, países com bancos centrais independentes para perseguir a estabilidade monetária poderiam enfrentar de modo mais eficiente tais processos (Bibow, 2004).

Tendo este cenário como pano de fundo, surgiram inúmeros trabalhos que examinaram aspectos dos bancos centrais que poderiam colaborar para o aumento de suas autonomias e, supostamente, para o aumento da estabilidade monetária de seus países, considerando esta autonomia como resultante de diferentes fatores, tais como os legais, os políticos, os econômicos e, até mesmo, a personalidade de seus dirigentes.

No artigo "Measuring the Independence of Central Banks and its Effect on Policy Outcomes", Cukierman, Webb e Neyapti (1992) realizam um dos mais completos estudos sobre a mensuração de tal correlação construindo três conjuntos de indicadores que foram aplicados a 72 países (21 industrializados e 51 em desenvolvimento) observados a cada década, desde 1950 até 1989. O primeiro conjunto de indicadores é relativo à independência legal dos bancos centrais; o segundo, sobre a rotatividade dos seus presidentes; o terceiro é baseado nas respostas de especialistas a um questionário. Com base nesses índices, os autores demonstraram a existência de uma forte correlação entre bancos centrais independentes e baixas taxas de inflação em países industrializados. Em relação aos países em desenvolvimento, as correlações mostraram-se indeterminadas.

Se para a cientista política Susanne Lohman (1998:443) é verdade que a independência dos bancos centrais só se correlaciona positivamente com estabilidade da moeda nos países desenvolvidos, é verdade, também, que meros estatutos legais ou instituições formalmente independentes, a despeito dessas correlações positivas, não têm a capacidade de reverter processos inflacionários. Para Lohman, um dos elementos que contribuiria de forma decisiva para a autonomia de bancos centrais seria a existência de um sistema de checks and balancescapaz de propiciar pontos de veto aos atores políticos relevantes. Segundo a autora, em sistemas federativos, normalmente com mais possibilidades de pontos de veto por diferentes atores políticos, a reversão da independência de um banco central seria mais difícil. Por isso, a autora chama a atenção para a correlação positiva entre sistemas federativos e bancos centrais independentes. Mais uma vez, porém, essa correlação só se mostra convincente quando olhamos para países considerados desenvolvidos, não sendo forte em países em desenvolvimento.

Para melhor entendermos as correlações indeterminadas entre autonomia de bancos centrais e estabilidade monetária em países em desenvolvimento, deve-se considerar que até a década de 1980 esses países não respeitavam, de maneira efetiva, a eventual independência legal de seus bancos centrais porque, frequentemente, a preocupação prioritária de seus governos era a promoção do crescimento econômico e do pleno emprego, e não a busca da estabilidade monetária. Assim, os bancos centrais desses países tenderam a atuar mais como bancos de fomento, fornecendo crédito para o desenvolvimento da economia a despeito da necessidade de controlar seus processos inflacionários, tendência esta que adquire predominância apenas a partir da crise dos anos de 1970.

Sobre o caso brasileiro, Sola, Garman e Marques (2002) mostram que a estabilidade recente de preços precedeu à maior autonomia do Banco Central. No mesmo sentido, Mendonça (1998) afirma não existir uma relação de causalidade estrita entre o aumento gradual do grau de independência do Banco Central do Brasil e a estabilidade de preços, sobre tudo no período pós-Plano Real; ao contrário, o aumento da independência foi resultado do sucesso da estabilização derivada deste Plano.

Francisco Rigolon (1993) assinala, igualmente, que a existência de bancos centrais independentes não seria condição suficiente para a manutenção de baixas taxas de inflação, sendo a autonomia recomendável como mecanismo preventivo após processos de estabilização bem-sucedidos, e que os mesmos só se tornam efetivos quando a sociedade chega a um consenso político que afaste a expansão monetária como instrumento de política econômica.

Chama, ainda, a atenção para o fato de a "rotatividade dos presidentes ser um indicador adequado para medir a independência real nos países em desenvolvimento, mas não nos desenvolvidos" e que "a rotatividade indicou progressiva deterioração na independência do Bacen, ao longo das décadas de 1960, 1970 e 1980". Acentua, também, que "inflação, indexação, dívida e déficit públicos afetam negativamente a independência dos bancos centrais", e que "a magnitude do mercado financeiro afeta positivamente [sua] independência [...]" (Rigolon, 1993).

Apesar das contribuições trazidas por esses e outros trabalhos, gostaríamos de ressaltar que pouca atenção foi dada a estudos de caso em que são analisadas as condições políticas e as motivações econômicas que levam países em desenvolvimento, como o Brasil, a concederem maior ou menor autonomia a suas autoridades monetárias. Como Taylor (2009) sugere, é necessário entender a construção da autoridade monetária brasileira como um processo gradual e cumulativo. Em sua argumentação, pequenas alterações na forma de elaboração e implementação das políticas monetária e econômica contribuíram decisivamente, ao longo do tempo, para a consolidação da autonomia da autoridade monetária brasileira.

Mais recentemente, após o sucesso do Plano Real e o maior insulamento experimentado pelo Banco Central do Brasil, surgiram trabalhos que analisam os mecanismos de prestação de contas da autoridade monetária perante o Congresso Nacional e que discutem a legitimidade da ação da autoridade monetária independente no contexto das sociedades democráticas (Santos e Patrício, 2002; Patrício, 2001). A partir desses trabalhos, podemos perceber que as prerrogativas de formulação da política monetária, no caso brasileiro, encontram-se historicamente concentradas no Poder Executivo federal. Por incorrer nos custos ' e colher os benefícios ' resultantes da política monetária e pela ausência de pontos de veto institucionais expressivos, historicamente as preferências do Poder Executivo federal ' em particular do presidente da República ' têm sido o principal elemento a garantir a estabilidade política da autoridade monetária e, consequentemente, de sua autonomia para atingir os objetivos desejados.

Com essas perspectivas, passamos então a analisar a trajetória de institucionalização da autonomia da autoridade monetária brasileira.

A SUPERINTENDÊNCIA DA MOEDA E DO CRÉDITO ' SUMOC E SEU CONSELHO No Brasil, a ideia de criação de um banco central independente foi cogitada inúmeras vezes. Passo importante neste sentido foi dado com a criação da Sumoc, ainda no apagar das luzes do Estado Novo, em 19453. Por ocasião da criação da Sumoc foi instituído o seu Conselho, que teve como função definir a política monetária e creditícia do país e estabelecer, por conseguinte, os limites de atuação, tanto da própria Sumoc, como do Banco do Brasil.

Se é verdade que a Sumoc e, mais nitidamente, o Banco Central transformaram-se gradativamente em instituições dotadas de princípios técnicos, compostas de funcionários admitidos por concurso que, para perseguirem suas metas, agiram progressivamente com mais autonomia, é verdade também que há variações e ponderações a serem feitas a esse respeito.

Primeiramente, foram diferentes os padrões de insulamento dessas instituições em seus sucessivos períodos históricos. Há, também, significativas alterações nos relacionamentos, tanto da Sumoc quanto do Banco Central, com os conselhos aos quais se ligaram por laços de dependência e através dos quais se relacionaram com o Poder Executivo. Estes conselhos tinham como atribuição estabelecer as metas a serem por elas seguidas e tiveram as composições políticas as mais diversas possíveis. Em alguns períodos, a Sumoc e principalmente o Banco Central foram mais autônomos, relacionando-se com o Poder Executivo através de conselhos de composição mais técnica; em outros, perderam suas autonomias, subordinando-se a conselhos mais políticos, ou através de suas ligações diretas com o Ministério da Fazenda e com o Banco do Brasil, órgãos comandados pelo Poder Executivo.

Como veremos no decorrer da análise, governos que adotaram políticas desenvolvimentistas tenderam a inchar esses Conselhos, que acabaram se transformando em verdadeiras assembleias nas quais tinham assento, inclusive, instituições fiscalizadas pelo próprio Conselho. Governos preocupados em estabilizar a economia, por sua vez, tenderam a reduzir o número de membros do Conselho Monetário como forma de insular a formulação da política monetária de interessés particulares e corporativos.

Assim, a Sumoc, o Banco Central e, sobretudo, seus Conselhos, foram inseridos em diferentes arranjos institucionais produzidos em épocas, governos e contextos internacionais muito singulares, tendo feito parte de um Estado que frequentemente promoveu parcerias políticas preferenciais e corporativas com alguns grupos e classes, ao mesmo tempo em que excluiu e abandonou outros.

O projeto de criação da Sumoc previa que este órgão ' subordinado ao Ministério da Fazenda ', além de exercer o controle monetário nacional, prepararia o terreno para a constituição de um banco central autônomo. Sua criação foi, de fato, a primeira tentativa institucional mais clara de se formular e executar uma política monetária de maneira mais autônoma.

Porém, na verdade, a Sumoc atuava à sombra do Banco do Brasil, já que este estava fortemente representado nos Conselhos da Sumoc, como se pode ver: Ministério da Fazenda (presidente), presidente do Banco do Brasil (vice- presidente), diretores das Carteiras de Câmbio e Redes-conto do Banco do Brasil, diretor da Caixa de Mobilização e Fiscalização Bancária e, finalmente, pelo diretor executivo da Sumoc. Isto limitava, na prática, sua capacidade de resistir às pressões expansionistas sobre o crédito exercidas pelas operações do Banco. O fato de não existir, à época, um processo ordenado de emissão de papel-moeda, e de serem, em geral, muito frágeis os instrumentos de controle das atividades bancárias, prejudicava também a autonomia operacional da Sumoc.

Outras relações que uniram o Banco do Brasil à Sumoc através de seu Conselho também nos ajudam a esclarecer a pouca autonomia de que desfrutou a Superintendência. Primeiramente, é preciso considerar que, na divisão de tarefas entre essas instituições, coube ao Banco do Brasil atuar como órgão executor das decisões do Conselho da Sumoc, como Banco dos bancos, e como depositário das reservas internacionais, continuando, portanto, a atuar sempre como agente financeiro do governo. Para tanto, recebia crédito do Tesouro Nacional, arrecadava tributos ou rendas federais e realizava pagamentos e suprimentos necessários à execução do Orçamento Geral da União.

Um efeito colateral da forte presença de diretores do Banco do Brasil no Conselho da Sumoc foi a frequente diluição de suas atribuições técnicas quando incorporou a seus quadros membros de formação essencialmente política, como Ovídio Xavier de Abreu, Tancredo Neves e José Maria Alkmin, durante as décadas de 1940 e 1950, por terem sido titulares da Carteira de Redesconto quando esta pertencia ao Banco do Brasil.

No interior do próprio Banco do Brasil os conflitos e resistências à criação de um Banco Central realmente autônomo vinham de longa data. Segundo Casimiro Ribeiro, antigo funcionário do Banco do Brasil e que pertenceu ao grupo "sumoqueano"4, "essa discussão já existia na década de 1940 e esquentou na década de 1950. As pressões vinham dos funcionários do Banco do Brasil [...] de funcionários que eram senadores da República, funcionários vereadores, deputados, professores [...]"5.

O fato é que um maior controle bancário e creditício exercido por uma instituição estatal mais impermeável aos interesses clientelísticos provocou reações.

Octávio Gouveia de Bulhões confirma que o projeto da Sumoc, mesmo tendo sido apenas um embrião de Banco Central, não conseguiu ser implantado em sua totalidade, e permaneceram nas mãos do Banco do Brasil algumas de suas atribuições legalmente estabelecidas, como o recolhimento dos depósitos compulsórios.

Apesar de todos os avanços conseguidos, a Sumoc não conseguiu se transformar em um Banco Central independente. A constituição de um sistema de contas das autoridades monetárias permitiu à instituição avançar na distinção das contas públicas, porém não adquiriu controle sobre elas (Malan, 1983).

Mesmo que a Sumoc tenha representado um importante passo na direção de mais racionalidade na execução das políticas monetária e cambial, a mesma não obteve autonomia em suas ações, permanecendo subordinada ao Banco do Brasil, ao Ministério da Fazenda e a conselhos de formação frequentemente política.

O BANCO CENTRAL DO BRASIL E O CONSELHO MONETÁRIO NACIONAL Um segundo momento importante no processo de autonomização dos instrumentos de gestão monetária no Brasil se deu por ocasião da reforma bancária realizada pelo governo Castelo Branco, em 1964, quando foram criados o Banco Central do Brasil e o Conselho Monetário Nacional (Lei 4.595/64), tendo ocorrido, nessa ocasião, um nítido fortalecimento dos instrumentos de gestão monetária e financeira que se credenciaram política e juridicamente para exercer um controle bastante mais incisivo, tanto sobre a receita, quanto sobre os gastos públicos nacionais.

O então recém-criado Banco Central, subordinado ao Conselho Monetário Nacional'órgão máximo do novo sistema financeiro ', adquire poderes claramente superiores aos exercidos pela agora extinta Sumoc, diminuindo, consequentemente, as atribuições do Banco do Brasil, o que não deixou de provocar resistências6. Octávio Gouvêa de Bulhões, ministro da Fazenda do governo Castelo Branco e patrocinador da proposta de criação do Banco Central, apesar de seu espírito extremamente avesso a polêmicas, e com tendências a amenizar a gravidade dos conflitos que envolveram a criação do Banco Central, admite as reações advindas da burocracia do Banco do Brasil, pouco satisfeita com sua perda de prerrogativas: "na época da criação do Banco Central houve um certo mal-estar no Banco do Brasil, porque ele perderia as faculdades que tinha como misto de banco central e banco comercial"7.

Ao mesmo tempo, porém, em que perdeu importantes atribuições com a reforma bancária de 1964, o Banco do Brasil ligou-se ao Banco Central através de uma conta ' conhecida como "conta-movimento" ' criada para registrar as atividades entre as duas instituições. Segundo Pedro Malan, Essa conta deveria ser "zerada" semanalmente com o pagamento de 1% de juros sobre o saldo. Isto na verdade nunca aconteceu. A "conta- movimento" ajustou-se sempre passivamente à transferência de recursos para o Banco do Brasil, tal como requerida para que este cumprisse as metas de empréstimos estabelecidas pelo governo através do Conselho Monetário8.

A esse respeito, Paulo Lira, membro do grupo sumoqueano que ocupará a Presidência do Banco Central do Brasil durante a Presidência de Ernesto Geisel, nos explica que: A compatibilização disso era feita através da ideia do Orçamento Monetário, que era preparado no Banco Central, no qual se inseriam, como uma das atividades principais, as atividades de empréstimo do Banco do Brasil. Então você tinha que estabelecer limites à atuação, à expansão do Banco do Brasil. Isso, realmente, sempre gerou um certo atrito, digamos assim, permanente, entre as duas instituições, que dependiam muito da orientação geral da política, não é? Mas o instrumento para realizar essa compatibilização da atuação do Banco do Brasil e da atuação do Banco Central era o orçamento monetário, que era aprovado pelo Conselho Monetário Nacional onde o próprio Banco do Brasil também sentava9.

O fato é que essa "conta-movimento" anulava, na prática, a autonomia do Banco Central, que se via incapaz de promover políticas monetárias verdadeiramente restritivas10. Esse entrelaçamento de funções foi mantido ainda por cerca de duas décadas, terminando somente em 1986, no governo José Sarney, quando foi encerrada a conta-movimento e retiradas do Banco do Brasil suas atribuições de autoridade monetária.

Para além da transformação da Sumoc em Banco Central ' que, por si só, representou importante passo no processo de autonomização e fortalecimento dos instrumentos de gestão monetária no país ', foi concebida uma fórmula que visava a conceder autonomia mais efetiva ao Banco Central. Para tanto, seus dirigentes foram providos de mandatos fixos ' não podendo ser demitidos ad nutum', cuja duração era maior que o do presidente da República. Bulhões nos explica o princípio da autonomia do Banco Central, baseado no mandato de seus diretores: A independência poderia ser garantida por meio da estabilidade dos diretores. Foi nesse sentido que se estabeleceu um esquema de nomeações de diretores de modo que eles fossem designados pelo governo passado, pelo governo presente e pelo governo futuro. Todos tinham o prazo de seis anos, mas uns a começar no ano X, outros no ano X1, outros no ano X2, e assim por diante. Assim, diferentes governos participariam das nomeações, e nenhum deles teria maioria na designação dos diretores11.

Quanto ao Conselho Monetário, em sua primeira fase, contava com nove membros com direito a voto, dos quais um número considerável ' quatro ' eram diretores do Banco Central, preocupados, portanto, com a manutenção da estabilidade monetária. Além disso, o fato de possuírem mandatos de seis anos garantia sua atuação, inclusive durante o governo seguinte12.

Principal instância de formulação e coordenação das políticas monetária, creditícia, fiscal e da dívida pública interna e externa do país, o Conselho Monetário tinha, portanto, entre suas atribuições, estabelecer os limites de atuação tanto do Banco do Brasil, como do Banco Central ' instituições que se restringiam a ser agentes executivos de suas deliberações.

A partir dessa primeira formulação, o Conselho sofreu tantas modificações ' não só nas suas atribuições como também na composição de seus membros ' que sua importância na promoção da política monetária nacional nos diferentes governos militares e, posteriormente, nos civis foi bastante irregular, o que consequentemente alterou não só a vocação, como também a função e o nível de autonomia de que desfrutou o Banco Central.

A primeira modificação ocorreu já na primeira "passagem de guarda" do Regime Militar, quando a política econômica restritiva praticada pelo governo Castelo Branco é substituída por uma outra de crescimento acelerado, adotada pelo governo Costa e Silva. Diante desse novo diagnóstico e desses novos desafios, as atribuições e a importância das instituições econômicas também mudaram, o que gerou conflito entre as duas equipes de governo, levando a que toda a Diretoria do Banco Central nomeada por Castelo Branco pedisse demissão.

Casimiro Ribeiro, então diretor da instituição, ao ser perguntado se houve ruptura por ocasião da passagem dos governos, respondeu, sem rodeios: "Houve um trauma"13.

A implantação do sistema de rotatividade de diretores implantado pelo governo Castelo Branco havia criado problemas para o recém-empossado presidente Costa e Silva, que desejava modificar toda a equipe econômica de seu antecessor. Dênio Nogueira, presidente do Banco Central no período Castelo Branco e, portanto, com presença central nessa disputa, acusa a nova situação pelo fracasso em tornar o Banco Central numa instituição autônoma. Para Nogueira, "os inspiradores do presidente seguinte, Marechal Costa e Silva, perceberam que um Banco Central independente poria fim à política de transferência de recursos da sociedade para a oligarquia através dos subsídios geradores do déficit público"14.

Em outra entrevista, continua Nogueira, "Se o Banco Central não for independente, será, automaticamente, instrumento de poder dos políticos eventualmente no governo em benefício de seus próprios interesses e da oligarquia a que pertençam ou representem"15.

Casimiro Ribeiro, um dos diretores demissionários, confirma as dificuldades nessa passagem de governo: Em relação a nossa atitude, mandamos dizer ao Delfim que não iríamos pedir demissão. E o Delfim, cheio de dedos porque ia ser ministro pela primeira vez, veio falar conosco e disse: "Estou muito constrangido, porque a decisão política é mudar todo mundo". Era mudar. Foi o Delfim que me disse, constrangido [...]. Num período militar o Sr. Costa e Silva entrou com uma gana em cima do governo Castelo Branco, como se fosse um governo de oposição, dos velhos tempos, compreendeu? Incrível. [...] Mas havia um aspecto formal, tínhamos de preservar o princípio de que o Banco Central tem uma administração independente, que cumpre os seus mandatos. Só interrompe o mandato se for um processo por crime, comprovado [...].

Eles sugeriram, informalmente, que nós pedíssemos demissão. A renúncia do cargo, porque nós não podíamos ser demitidos pela lei [...]. Levamos nossa resistência até um certo ponto, temendo poder até prejudicar o Banco Central como instituição16.

A esse respeito, Roberto Campos, ministro do Planejamento de Castelo Branco, narrou, em suas memórias, um episódio que exemplifica bem a mudança de postura em relação ao papel do Banco Central por parte do novo governo: Dois meses antes da transmissão de poder fui, como ministro do Planejamento, instruído por Castelo Branco para explicar ao presidente eleito, Costa e Silva, os capítulos econômicos da nova Constituição de 1967. Aproveitei para sugerir-lhe que pusesse termo aos boatos de substituição do presidente do Banco Central, pois a lei lhe dava mandato fixo, precisamente para garantir estabilidade e continuidade na política monetária.

'O Bacen é o guardião da moeda ' acrescentei.

' O guardião da moeda sou eu ' retrucou Costa e Silva.

Foi inútil tentar persuadi-lo de que nem o Legislativo nem o Executivo costumam portar-se heroicamente na luta anti-inflacionária, pois ambos são sujeitos a enormes pressões de gastança, que recrudescem nos anos eleitorais. Costa e Silva ignorou os mandatos, e Delfim Netto, o novo ministro da Fazenda, não tinha fanatismo pela ideia de independência do Banco Central. (Campos, 1994:669) Finalmente, após algumas negociações, e em função das pressões vindas da nova situação, a Diretoria do Banco Central, temendo criar um cenário de confronto mais grave, resolveu renunciar, decisão que, segundo Casimiro Ribeiro, foi tomada com o intuito de evitar futuras retaliações por parte do novo governo à instituição: Nosso receio era o de que de nossa intransigência podia vir até uma mudança de lei. O que infelizmente foi feito, não pelo Delfim, mas pelo Mário Henrique Simonsen. Essa resistência calou fundo em alguns militares. O Mário Henrique assumiu em 15 de março e, no começo de maio, ele levou um projeto de lei ao Geisel ' recebeu instruções para isso, evidentemente ' fazendo as seguintes modificações na estrutura legal: os diretores do Banco Central são nomeados pelo presidente da República, sem audiência do Congresso. Não têm mandato certo e são demissíveis ad nutum, e não têm mais quatro votos no Conselho Monetário. Apenas o presidente tem voto17.

Voltando ao governo Costa e Silva e a esse contexto de mudança na orientação econômica, uma quantidade enorme de atribuições foi transferida para o Conselho Monetário, que passou a se dedicar à política econômica como um todo, perdendo foco as atribuições relativas ao controle da inflação e perdendo autonomia o Banco Central.

O Conselho passa, a partir de então, a ter dez membros com direito a voto (Lei nº5.362/67) e aumenta de seis para sete o número de membros escolhidos pelo presidente da República devido ao acréscimo de mais um diretor ao Banco Central. Além disso, os membros escolhidos, a partir de então, não precisariam mais da aprovação do Senado Federal, passando a ter mandatos de sete anos.

Nessa época, o Banco Central amplia mais suas atribuições, tornando-se, também, responsável pela fiscalização do Mercado de Capitais.

A partir de dezembro de 1969, já no governo Médici, o Conselho passa a contar com quatorze membros (Decreto nº65.769/69). Passam a compor este Conselho os ministros do Interior e da Agricultura, sendo que os ministros do Planejamento e da Indústria e Comércio, antes sem direito a voto, passam a tê-lo. Além disso, os membros indicados pelo presidente tiveram seus mandatos reduzidos para quatro anos.

Essa nova situação amplia o poder do ministro da Fazenda, que passa a administrar a economia nacional através do Conselho, que ele preside, e do Banco Central, que segue suas determinações.

Também foi aumentado o poder do Conselho sobre todas as instituições financeiras que ficaram obrigadas, a partir de então, a remeter ao Banco Central, até o dia 30 de novembro de cada ano, o orçamento de recursos e aplicações para o exercício seguinte, devendo este enviá-lo para a devida aprovação do Conselho. As atribuições e poderes do Conselho aumentam ainda mais quando este se torna responsável pela política nacional de abastecimento, transformando a Superintendência Nacional de Abastecimento (Sunab) em simples fiscalizadora dessa política.