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O contexto internacional e a retomada do debate sobre desenvolvimento no Brasil contemporâneo (2000/2010)

INTRODUÇÃO Este artigo pretende avaliar a articulação dos fatores externos e internos que, na presente década, propiciaram um contexto favorável à retomada do debate sobre estratégias alternativas de desenvolvimento na América Latina em geral e no Brasil em particular. No que se refere à primeira ordem de fatores, serão destacadas as mudanças de natureza econômica e política, focalizando-se principalmente a forte inflexão no debate acadêmico internacional, bem como o impacto da crise mundial de 2008-2009 na reconfiguração do capitalismo na América Latina. Considerando-se os fatores internos, a ênfase se desloca para o papel das elites governantes nacionais, suas escolhas políticas, apoiadas por novas coalizões eleitorais, que originaram alternância do poder em vários países da região. No Brasil, tal alternância verificou-se nas eleições de 2002, com a ascensão de um governo de centro-esquerda tendo em vista sua posição no leque multipartidário que caracteriza a política brasileira. Dar-se-á atenção especial à influência do ambiente intelectual, ao embate entre valores, ideias e concepções quanto aos novos caminhos abertos ao desenvolvimento capitalista no Brasil. O exame dos matizes que adquirem as diferentes visões acerca das estratégias alternativas de desenvolvimento que se apresentam para o país, no período pós-reformas orientadas para o mercado, constitui, portanto, o cerne da segunda parte do presente artigo1.

Por último, tomando como ponto de partida o esgotamento da agenda das reformas estruturais que, no Brasil, adquirem hegemonia na década de 19902, indaga-se sobre a possibilidade de identificar um núcleo básico de consenso em torno de um novo modelo de desenvolvimento para o país. Em que medida é possível identificar novas formulações sobre estratégias desenvolvimentistas adequadas ao novo contexto do capitalismo globalizado, quais seriam seus aspectos-chave, seus principais elementos propulsores e, sobretudo, a coalizão que daria suporte à viabilização de uma nova rota. Eis as perguntas centrais a que se procura responder.

CAPITALISMO INDUSTRIAL E AS METAMORFOSES DO MODELO NACIONAL-DESENVOLVIMENTISTA, IDEIAS E PACTOS DE SUSTENTAÇÃO: UMA BREVE REVISÃO HISTÓRICA As raízes do desenvolvimentismo brasileiro situam-se na chamada Era Vargas (1930/1945). Nesse período, se deu a transição da economia agroexportadora para a ordem urbano-industrial. Definiram-se as bases da industrialização por substituição de importações (ISI), sob a égide de um regime político fortemente autoritário. O suporte doutrinário-ideológico do capitalismo industrial em formação expressou a confluência de quatro vertentes: o pensamento autoritário, a doutrina corporativa, o pensamento industrialista e a concepção do papel de um Estado forte e intervencionista para viabilizar a ruptura com o modelo oligárquico da República Velha. Sob a liderança do presidente Vargas, articulou-se uma nova coalizão de sustentação política, de caráter heterogêneo, incorporando à estrutura de poder, ao lado das elites tradicionais (ligadas ao setor agroexportador), os setores urbanos emergentes, notadamente o empresariado industrial e os trabalhadores urbanos. Mediante sua incorporação na estrutura corporativa de intermediação de interesses, os novos atores são inseridos no sistema político de maneira assimétrica. Por um lado, os empresários industriais preservaram suas associações civis nacionais, criadas desde os primórdios do processo de industrialização, ao lado da representação corporativa, dando origem à estrutura dual de representação de interesses. Por outro lado, aos trabalhadores urbanos impôs-se a integração exclusiva pela via da estrutura corporativa, observando-se a destruição de suas antigas organizações legadas pelo movimento anarquista. Integrando a nova arquitetura político-institucional, ganharam vulto os inúmeros conselhos e comissões econômicas inseridos no aparato burocrático-estatal. A célebre polêmica entre Eugênio Gudin e o líder industrial Roberto Simonsen (FIESP-CIESP), no interior da Comissão de Planejamento Econômico e do Conselho Nacional de Política Industrial e Comercial, em 1945, simboliza a essência do debate intelectual e ideológico entre liberais, por um lado, e adeptos do intervencionismo estatal, por outro3.

O segundo momento desenvolve-se entre 1946 e 1964 e está marcado pela consolidação do chamado nacional-desenvolvimentismo, que evolui em estreita conexão com o regime democrático que se instaura no pós-guerra. O suporte doutrinário-ideológico dessa fase baseia-se nas teorizações da CEPAL(Comissão Econômica para a América Latina) para o conjunto dos países latino-americanos e, no caso do Brasil, tem o respaldo do pensamento do ISEB (Instituto Superior de Estudos Brasileiros). O predomínio da visão nacionalista, ainda que se admitisse a participação do capital estrangeiro, industrialização, modernização e intervencionismo estatal combinam-se para produzir um ambiente intelectual que vê na construção de um país industrial a chave do progresso nacional4.

Articulou-se o chamado pacto nacional-desenvolvimentista, que teve um amplo suporte social, incluindo as forças políticas de centro-esquerda, os sindicalistas, os militares nacionalistas, um expressivo segmento do empresariado industrial e setores da intelectualidade brasileira. À burguesia nacional atribuiu-se um papel relevante na rede de alianças para o fortalecimento do capitalismo industrial no país. Segundo a visão então dominante, a aliança com setores do empresariado industrial nacional seria pré- requisito para romper a hegemonia das oligarquias agrárias. Nessa fase, o Brasil experimentou altas taxas de crescimento econômico, cerca de 7% ao ano. O auge deste processo se deu sob o governo Juscelino Kubitschek (1956-1961), com a execução do Plano de Metas e o desenvolvimento da indústria automobilística, carro-chefe do modelo industrial que se implantou. A burocracia estatal, agora integrada pelos Grupos Executivos, ilhas de excelência criadas para fortalecer o núcleo tecnocrático do governo, continuou exercendo papel central na execução da estratégia desenvolvimentista.

Entre 1961 e 1964, sob o impacto da Guerra Fria, no plano externo, da polarização das forças políticas de esquerda e direita, internamente rompe-se a coalizão nacional-desenvolvimentista, gerando-se um clima de forte instabilidade política que culminou com a eclosão do golpe militar de 1964.

Implanta-se o mais longo período autoritário da história política do país.

Tem início o segundo ciclo do desenvolvimentismo (1964-1980), agora sob o domínio dos governos militares. Pela segunda vez, na história recente do país, observa-se a associação entre estratégia desenvolvimentista e regime autoritário. Implanta-se o modelo do tripé que tem por base: a empresa nacional, a empresa de capital estrangeiro e um forte setor estatal. Articula- se o pacto autoritário integrado pelos militares com o apoio de diferentes setores do empresariado, incluindo o segmento industrial representado, entre outras organizações, pela Federação das Indústrias de São Paulo (FIESP) e a Confederação Nacional da Indústria (CNI) (Diniz, 2010). O suporte doutrinário- ideológico do desenvolvimentismo militarista tem por fundamento as formulações da Escola Superior de Guerra, a doutrina da Segurança Nacional, com ênfase na ideologia Brasil Grande Potência, cuja máxima enfatiza o binômio ordem- crescimento econômico. Tais diretrizes se expressam pelos Planos Nacionais de Desenvolvimento. Do ponto de vista institucional, observou-se a expansão dos conselhos econômicos de estilo corporativista no interior do aparelho estatal, propiciando a diversificação dos canais de interlocução entre o setor público e o setor privado. O auge desta estratégia foi o Milagre Econômico (1968-1974), sob o governo do general Médici, quando o país cresceu a uma taxa anual de 10,1% ao ano, tendo a indústria alcançado o ritmo de crescimento de 12,2% ao ano5. O forte desempenho da economia coexistiria com alta concentração da renda, forte endividamento externo e altas taxas de inflação. Por outro lado, entre 1930 e início dos anos 1980, o Brasil havia realizado a construção de um parque industrial complexo e altamente diversificado, sendo o porte da industrialização um importante diferencial da economia brasileira em relação aos demais países latino-americanos. Ademais, entre 1960 e 1980, como salienta Barros de Castro (1993; 2011), a despeito da persistência da desigualdade na distribuição de renda, observou-se expressiva redução da incidência da pobreza no país. Sob tais aspectos, não se pode subestimar o legado da industrialização substitutiva conduzida pelo Estado desenvolvimentista no Brasil6.

Entre 1975-1980, após as duas crises do petróleo (1973 e 1979) e do colapso do modelo de Bretton Woods, o modelo nacional-desenvolvimentista entra em declínio. Observa-se a erosão do pacto autoritário e o esgarçamento da aliança empresários-governos militares. Paralelamente, observa-se o avanço do movimento pela restauração da democracia, desencadeia-se, com o apoio dos empresários, a campanha contra a estatização da economia, ganhando espaço a ideologia privatista de forte conteúdo antiestatista.

Entre 1985-1989, apoiado por ampla coalizão política, o governo Sarney conclui a transição para a democracia. Assume o primeiro plano a configuração de uma agenda marcada por prioridades de natureza política: a elaboração da Constituição de 1988 e a instauração do Estado de Direito com ênfase nos direitos políticos e sociais. Evolui-se para um modelo de democracia competitiva e pluralista com alto grau de liberdade de organização e funcionamento dos partidos políticos.

Do ponto de vista econômico, entretanto, o governo fracassa em seus dois principais objetivos: conter a inflação e equacionar o problema da dívida externa. No que se refere ao modelo de capitalismo, observa-se a sobrevivência do ideário nacional-desenvolvimentista. Não se formara ainda um consenso acerca do esgotamento do antigo padrão de desenvolvimento e da necessidade de se articular um novo pacto em prol de uma estratégia mais afinada com os parâmetros de uma ordem mundial globalizada.

As décadas de 1980 e 1990 do século passado configuram o que Ricardo Bielschowsky e Mussi designaram por Era Pós-desenvolvimentista, cuja marca seria a instabilidade macroeconômica inibidora. Os autores ressaltam as circunstâncias que tomaram conta do debate brasileiro a partir do início dos anos oitenta, "quando se inicia a era da instabilidade macroeconômica que travou o crescimento e inibiu a reflexão sobre desenvolvimento econômico. Em seu lugar, prosperou a reflexão sobre as restrições ao crescimento" (Bielschowsky e Mussi, 2005:48). A sessão a seguir ilustra a reversão das diretrizes dominantes nas etapas anteriores e a introdução de novas prioridades na agenda pública brasileira.

A DÉCADA DE 1990: GLOBALIZAÇÃO E REDEFINIÇÃO DA AGENDA PÚBLICA Como ressaltei em outros trabalhos7, os anos 1990 representaram um corte na trajetória do capitalismo brasileiro, cujo cerne seria a ruptura com o nacional-desenvolvimentismo. Tal ruptura, iniciada no início dos anos 1990 sob o governo Collor, radicalizou-se sob a Presidência de Fernando Henrique Cardoso. Este, sustentado por ampla coalizão de centro-direita, executa uma drástica redefinição da agenda pública, atribuindo prioridade absoluta ao binômio estabilização econômica e reformas estruturais. Programas como as privatizações, a abertura comercial, a liberalização dos fluxos financeiros, a disciplina fiscal, o refluxo do Estado são alçados ao primeiro plano8.

Inspirando-se na matriz teórica da economia neoclássica e apoiando-se na hegemonia do neoliberalismo em escala mundial, o governo redireciona o país de forma a introduzir uma nova ordem centrada no primado do mercado. No que tange ao controle da inflação, em 1994, na qualidade de ministro da Fazenda do presidente Itamar Franco, Fernando Henrique, mediante a bem-sucedida execução do Plano Real, conseguiu neutralizar a alta inflação inercial, que desde os governos militares fragilizava a economia brasileira. A estabilidade econômica foi consolidada ao longo de seus dois mandatos presidenciais (1995-2003), tornando-se um valor incorporado ao ideário político de grande parte da população, indo além das divisões ideológicas.

Por outro lado, considerando-se o desempenho da economia em seu conjunto, os resultados foram medíocres: o período teve como característica o estancamento econômico, baixas taxas de crescimento (média de 2,7 a.a.), alto desemprego, queda da produção industrial e ampla desnacionalização da economia. No plano das ideias, predominou a reflexão sobre as restrições ao desenvolvimento, enfatizando-se, em contrapartida, as metas de disciplina fiscal e saneamento financeiro. Em consequência, a partir de final dos anos de 1990, surgem claros indícios de corrosão da coalizão neoliberal, observando-se uma insatisfação crescente com a incapacidade do governo de gerar o prometido dinamismo da economia e retomar o caminho do desenvolvimento9.

APRIMEIRA DÉCADA DO NOVO MILÊNIO:O CONTEXTO INTERNACIONAL E OS PRINCIPAIS PONTOS DE INFLEXÃO O período 2002-2008 notabilizou-se pelo fortalecimento do pensamento crítico e pela procura de uma redefinição de rumos no que se refere às prioridades da agenda pública. Não por acaso, à luz da literatura acadêmica internacional, este novo momento passou a ser designado como o Pós-Consenso de Washington, dado o volume dos trabalhos e a notoriedade dos intelectuais que assumiram uma postura de questionamento da ortodoxia convencional. Ao mesmo tempo, em vários países latino-americanos, em especial no Brasil, a perspectiva pró- desenvolvimentista ganha progressivamente espaço e consistência teórico- metodológica.

Nesta linha de reflexão, no plano internacional, entre os economistas que assumiram papel de liderança, podemos destacar Ha-Joon Chang. Em seu já famoso livro, Kicking away the Ladder (2002), traduzido para o português pela editora Unesp, em 2003, Chang refuta um a um os argumentos, diagnósticos e recomendações que os países desenvolvidos e as instituições financeiras internacionais (IFIs) preconizaram, ao longo das décadas de 1980 e 1990, como fórmula indubitável para a adaptação dos países em desenvolvimento à nova ordem mundial10. Em trabalhos subsequentes, Chang retoma a crítica à perspectiva ortodoxa e à sua suposta eficácia como saída para os problemas experimentados pelos países menos desenvolvidos da América Latina e da África, em contraste com a estratégia independente adotada pelos países asiáticos dinâmicos, que não se submeteram ao receituário neoliberal11.

No período acima referido, o pensamento hegemônico consagraria a estratégia neoliberal como via por excelência para se alcançar a modernidade e superar a crise econômico-financeira que atingira, com particular intensidade, os países da periferia do mundo capitalista. Estes sofreriam uma grande pressão para aderir às novas prioridades da agenda pública e para adotar uma série de "boas políticas" e "boas instituições" destinadas a promover o desenvolvimento econômico. Segundo essa óptica, "boas" seriam as políticas prescritas pelo chamado Consenso de Washington (Williamson, 1990), figurando, entre elas, as políticas macroeconômicas restritivas, a liberalização comercial e financeira, a privatização e a desregulamentação. Já as "boas instituições", nas palavras de Chang, seriam aquelas inspiradas no modelo anglo-saxão, tais como uma burocracia moderna, obedecendo ao padrão gerencial, "uma governança empresarial transparente e orientada para o mercado, assim como um banco central politicamente independente" (Chang, 2003:12). Analisando, a partir de uma perspectiva histórica, as estratégias de desenvolvimento adotadas pelos países avançados, o autor conclui que estes não seriam o que são hoje se tivessem adotado as políticas e as instituições que recomendam agora às nações em desenvolvimento. Por outro lado, os países que aplicaram o receituário indicado pelo saber dominante não alcançaram os resultados propalados (Chang, 2003:230).

Cabe notar que, nos primeiros anos do novo milênio, este tipo de crítica não surge como voz isolada. Ao contrário, o debate internacional enriqueceu-se substancialmente com novas contribuições, ao longo dos últimos dez anos. A era das chamadas reformas orientadas para o mercado deixou de ser considerada inquestionável e a reflexão internacional alcançou um novo patamar, abandonando a uniformidade anterior e abrindo-se ao confronto de ideias e paradigmas. A agenda que se tornara hegemônica nos anos 1990 passou a ser objeto de crítica acirrada e consistente, transcendendo os limites doutrinários e ideológicos do pensamento de esquerda para alcançar projeção internacional através de uma produção volumosa de artigos e livros de autores de diferentes tendências, incluindo alguns intelectuais ligados ao mainstream econômico12. Crítica similar já vinha sendo feita por intelectuais, políticos, sindicalistas e movimentos sociais dos países submetidos ao receituário neoliberal nos anos 1980 e 1990. Porém agora o questionamento ganha maior visibilidade política e ideológica. Teóricos de grande projeção internacional, ligados aos principais centros de produção mundial do conhecimento, como, entre outras, as universidades de Colúmbia, Cambridge e Harvard, colocam em xeque a visão da eficácia do mercado na alocação de recursos e na promoção do bem-estar coletivo dos países laboratórios das experiências neoliberais.

Este foi o caso de Joseph Stiglitz, economista-chefe e vice-presidente sênior do Banco Mundial (1997-2000), cujas conferências pronunciadas entre 1998 e 2000 foram compiladas por Chang em livro publicado em 2001, Joseph Stiglitz and the World Bank. The Rebel Within,destacan-do-se, além do tom crítico em relação à ortodoxia convencional, a ideia de que se há um consenso atualmente sobre que estratégias seriam as mais favoráveis para promover o desenvolvimento dos países mais pobres, é que não há consenso, exceto quanto à conclusão de que o Consenso de Washington não tem a resposta13.

Em outras palavras, não existe apenas um caminho e, por mais estreitas que sejam as margens de manobra, há sempre espaço para a criatividade na busca de alternativas próprias. Aos países em desenvolvimento cabe a responsabilidade de realizar suas escolhas, consultando seus interesses e respeitando suas especificidades históricas e culturais.

No âmbito deste debate, o livro de Stiglitz, Globalization and its Discontents, publicado nos Estados Unidos em 2002, foi também um fato marcante. Nele, o autor faz uma contundente crítica da forma de atuação das agências multilaterais na propagação das receitas liberais - ao longo das décadas de 1980 e 1990 - e da incorporação passiva deste receituário por parte de inúmeros países em desenvolvimento, destacando as consequências desastrosas de grande parte de tais experiências14.

Segundo esta diretriz, é exatamente o reconhecimento do teor multidimensional do processo de globalização, incluindo seus aspectos políticos, bem como a rejeição da visão determinista, economicista e idealizada predominante no passado recente, o que caracteriza a atual geração de interpretações sobre a globalização e seus impactos nas economias periféricas. Não menos relevantes são os aspectos ligados à geopolítica internacional e à governança global. Em contraposição, ao omitir, em nome de um conceito naturalizado de interdependência, a autonomia da dimensão política, os enfoques hegemônicos nas décadas de 80 e 90 do século passado trataram políticas de teor contraditório em seus efeitos, tais como a liberalização comercial e financeira, como aspectos consensuais de uma agenda supostamente inquestionável. Em seu livro mais recente, Stiglitz retoma o argumento dos efeitos perversos da falta de regulação dos mercados, ao analisar os impactos da crise mundial de 2008 (Stiglitz, 2010).

A primeira década do novo milênio apresenta-se, portanto, como um divisor de águas, produzindo um ambiente marcado pela controvérsia e pelo debate. Nesse sentido, comporta o conflito de paradigmas, em detrimento da aparente calmaria de certezas inabaláveis mais afinadas com o mundo dos dogmas do que com o terreno mais flexível e aberto à dúvida, característica da produção científica.

Desta forma, o dissenso assume o primeiro plano e sobrepõe-se à platitude de ideias e convicções das décadas anteriores. É neste sentido que se pode falar no advento de uma fissura na comunidade epistêmica internacional, rede transnacional de conexões, envolvendo atores externos e internos, entre os quais se destacam elites econômicas, tecnocráticas, intelectuais e acadêmicas, que desempenham papel decisivo na difusão de conhecimentos em diferentes áreas do saber (Haas, 1997). Estamos, portanto, diante de um momento propício à reflexão e à busca de novas formulações. Neste contexto, não deve ser motivo de estranhamento que se tenha estabelecido, entre os países emergentes, o acirramento do debate em torno de estratégias nacionais de desenvolvimento e de formas alternativas de inserção na ordem global. A interlocução acadêmica alcança maior alcance e profundidade, assumindo novos matizes e, sobretudo, maior força política15.

Em segundo lugar, para além da dimensão intelectual, as condições histórico- políticas revelaram-se igualmente favoráveis a posturas menos ortodoxas e mais receptivas à inovação. A partir do início do novo milênio, o cenário político latino-americano mudou substancialmente mediante um movimento de inflexão à esquerda por via eleitoral. Este fato, que fazia parte da experiência europeia desde fins do século XIX, constituía um dado novo nos marcos de um continente pouco afeito ao princípio da alternância do poder, caracterizado que foi por um processo histórico de instabilidade política e de recurso à intervenção militar para enfrentar eventuais crises de governabilidade. A ascensão de governos de esquerda e de centro-esquerda em países como Brasil, Argentina, Venezuela, Bolívia, Uruguai e Chile, não foi fruto do acaso, senão que o reflexo da frustração generalizada diante dos fracos resultados da execução da agenda neoliberal. A despeito de sua heterogeneidade e de suas especificidades históricas e culturais, a emergência de tais governos expressou uma aspiração por mudança em busca de estratégias menos excludentes e mais igualitárias.

Embora a grande imprensa, e mesmo diversos autores da área acadêmica insistam na utilização da já tão desgastada categoria de populismo para classificar os líderes desses movimentos, é inegável que a emergência dos novos governos deflagrou um debate em torno da necessidade de redefinição de prioridades da agenda pública para além da estabilização e da rigidez fiscal. Ascendem ao primeiro plano temas antes relativamente relegados. Entre tais temas, cabe destacar: a redução da exclusão social, o inconformismo diante de uma posição periférica na ordem internacional, a aspiração por transformações na geopolítica mundial, pela busca de autonomia e pelo reforço da integração regional, pela diversificação de parcerias e alianças, pela revitalização do debate sobre as reformas sociais, ou, ainda, pela defesa de novas formas de inserção no mercado internacional.

Fazendo um balanço das principais consequências teóricas do debate acima referido, cabe destacar seus impactos quanto à interpretação da globalização, que podem se resumidos nos seis pontos abaixo enumerados: 1 - O fortalecimento da terceira geração de interpretações do processo de globalização com o advento da crítica ao determinismo economicista e a ênfase na visão contemporânea da natureza multidimensional daquele processo, com destaque para suas dimensões políticas, ideológicas e institucionais.

2 - A crítica da chamada perspectiva globalista, segundo a qual a interdependência financeira e produtiva dos países em escala internacional seria determinante do esvaziamento do papel dos Estados nacionais (Bresser- Pereira, 2010:80-81)16, levando, no limite, ao eclipse do Estado (Evans, 1997).

3 - O questionamento do pressuposto de que a implementação das reformas orientadas para o mercado conduziria à convergência das agendas públicas nacionais; ao contrário, o que se verificou foi a diversidade. Nessa linha de reflexão, observa-se a revalorização da literatura sobre variedades de capitalismo (Hall e Soskice, 2001; Amable, 2003). Esta refuta o argumento da uniformidade, oferecendo uma abordagem teórica alternativa à perspectiva da homogeneização na direção do modelo neoliberal. À luz dessa vertente, não há razão para se esperar a convergência em direção a sociedades, cuja economia seria regida pelas leis de mercado e seu funcionamento garantido pelo modelo institucional anglo-saxão.

4 - Ganha realce a visão de que não há um caminho único e inquestionável para definir as prioridades das agendas nacionais.

5 - Por mais estreitas que sejam as margens de manobra, há sempre espaço para a busca de alternativas próprias e para a execução das estratégias mais convenientes para os objetivos nacionais (Stiglitz, 2002; Rodrik, 2002a; 2002b; Chang, 2001; 2003; Bresser-Pereira, 2010).

6 - Invertendo o argumento de Margaret Thatcher hegemônico nos anos 1980, a chave do êxito das economias nacionais residiria não na busca de uniformidade, a partir de uma receita universal, mas no exercício da autonomia dos governos domésticos na consecução de seus objetivos.

Repensando o Desenvolvimento A argumentação acima desenvolvida não pode desconsiderar um segundo ponto de inflexão no debate internacional. Trata-se da reflexão acadêmica que levaria à redefinição do conceito de desenvolvimento.

Sob esse aspecto, vale lembrar a contribuição de Armatya Sen em dois de seus mais conhecidos livros: Sobre Ética e Economia (1999) e Desenvolvimento como Liberdade, (2002). Nesses dois livros, o autor rompe com uma visão unidimensional da economia, ao enfatizar a dimensão ética e política de problemas econômicos prementes de nosso tempo, colocando em xeque a concepção convencional de desenvolvimento. As visões mais restritas de desenvolvimento - como crescimento do PIB, aprofundamento da industrialização ou expansão das exportações - passam ao largo da importante concepção de que liberdades substantivas, como a liberdade de participação política, a oportunidade de receber educação básica ou assistência médica, estão entre os elementos constitutivos do desenvolvimento. Segundo Sen, desenvolvimento deve ser interpretado como um processo de expansão das liberdades reais de que desfrutam os cidadãos de um país. Como tal requer, antes de tudo, que se removam as principais fontes de privação de liberdade, tais como a tirania e a pobreza, a carência de oportunidades econômicas, a destituição social sistemática, a negligência de oferta de serviços públicos essenciais e a insegurança econômica, política e social. O crescimento econômico é, sim, um componente importante, pois contribui não só elevando rendas privadas, mas também possibilitando ao Estado financiar a seguridade social e a intervenção governamental ativa. Entretanto, é condição necessária, mas não suficiente.

Desta forma, a contribuição do crescimento econômico tem que ser avaliada não apenas pelo aumento da renda, mas também pela expansão dos serviços sociais que o crescimento pode viabilizar (Sen, 1999, especialmente Cap. 2). Trata-se, portanto, de utilizar a dimensão do crescimento a serviço da consecução de metas coletivas, tarefa que, por sua vez, transcende o livre jogo das forças do mercado17. Nessa perspectiva, o objetivo do desenvolvimento é, antes de tudo, a construção do bem-estar coletivo, o que implica compatibilizar as metas da satisfação individual e a da justiça coletiva.

Os desafios éticos, sobretudo aqueles ligados à equidade, passam, portanto, para o centro do debate sobre o desenvolvimento. Este tipo de concepção abrangente do desenvolvimento refletiu-se na adoção pela ONU do Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) para medir o grau de avanço alcançado pelos diferentes países do mundo18.

A estas dimensões incorpora-se, posteriormente, a não menos importante questão da sustentabilidade. A ação dos movimentos ambientalistas em âmbito mundial e o êxito da Cúpula Mundial de Desenvolvimento Sustentável, realizada em Johanesburgo em agosto de 2002, foram certamente fundamentais para incluir essa nova dimensão no conceito de desenvolvimento.

Cabe finalmente ressaltar que a noção contemporânea implica considerar os diferentes componentes da visão abrangente aqui enfatizada como aspectos indissociáveis da nova concepção de desenvolvimento, o que requer uma nova agenda de políticas públicas voltada para a consecução desse conjunto de metas coletivas. Tais metas, por sua vez, necessitam de um aparato institucional adequado e de mecanismos de governança capazes de fortalecer as capacidades de implementação e de coordenação do Estado.

Reformulando a Visão do Estado Estas considerações nos remetem ao terceiro ponto de inflexão na produção acadêmica internacional que diz respeito ao resgate da relevância do papel do Estado no atual estágio da globalização. Sob esse aspecto, sobressai a contribuição de autores como Weiss (1998; 2003), Evans (1995; 2002; 2007) e Schmidt (2006; 2009). A partir de um balanço desta literatura é possível destacar alguns pontos importantes para nossa reflexão.

Em primeiro lugar, deve-se ressaltar a crítica do pressuposto da ineficiência intrínseca do Estado. Refiro-me à visão tipicamente liberal de que o Estado intervencionista tenderia necessariamente a estimular a prática do rent seeking, gerando corrupção e dilapidação dos recursos públicos. Nesse sentido, o Estado se transformaria em campo propício para a apropriação do público pelo privado, solo fértil, enfim, para a difusão das práticas de instrumentalizar o Estado para a busca de rendas, em que sobressai a figura do burocrata típico - maximizador do interesse próprio. Segundo esta perspectiva, o antídoto seria naturalmente o Estado mínimo, meta da visão liberal ortodoxa.

Em segundo lugar, deve-se mencionar a reafirmação e o revigoramento da vertente analítica das variedades de capitalismo, numa linha que resgata a relevância do Estado associada à dimensão externa relativa à inserção das economias nacionais no mercado mundial (Schmidt, 2006). Sob essa ótica, faz sentido falar em estratégias diferenciadas de desenvolvimento, descartada pela perspectiva globalista. A ênfase se desloca para a importância da coordenação estatal para administrar de maneira equilibrada o aumento do crescimento e da competitividade das economias nacionais no contexto atual do capitalismo crescentemente globalizado. Trata-se de utilizar a abordagem das variedades de capitalismos como recurso heurístico para entender o ambiente institucional mais amplo no qual se dá a interação entre os atores fundamentais da ordem capitalista, produzindo a diversidade de rotas para alcançar o desenvolvimento.

Ou ainda para avaliar os fundamentos institucionais das diferenças nacionais no interior do sistema capitalista. Tais considerações nos levam à rejeição da monocultura institucional nos termos salientados por Evans (2003). E mais ainda, as relações Estado-sociedade não podem permanecer restritas às relações com as elites capitalistas. É preciso efetivamente democratizar o acesso aos centros de poder e deixar de lado a visão minimalista da política a qual acompanhou a visão minimalista do Estado, no auge da primazia do pensamento neoliberal (Evans, 2002).

Em terceiro lugar, considerando a dimensão política, cabe estabelecer a distinção de fronteiras teóricas entre regime político (democracia, regime autoritário), por um lado, e natureza do Estado, por outro. Essa linha de pensamento permite realizar a crítica ao pressuposto de que quanto mais sólida a democracia, maior a capacidade do Estado. Trata-se de processos interligados, porém distintos. Em outros termos, a democracia não se traduz automaticamente em maior capacidade do Estado. Pode haver e ocorre com frequência um descompasso entre, por um lado, o robustecimento da democracia e, por outro, a debilidade do Estado como instituição pública capaz de prover e universalizar o acesso a bens públicos essenciais, nas áreas de segurança, saúde, educação e saneamento básico, traduzindo-se em baixo poder infraestrutural do Estado no sentido de Michael Mann (1986)19.Em seu percurso histórico, o Estado brasileiro apresenta um déficit em termos de seu poder infraestrutural, traço que se agravou durante a primazia da agenda neoliberal nos anos 1990. Segundo Mann, poder infraestrutural é a capacidade do Estado de penetrar na sociedade e implementar logisticamente suas decisões, abarcando, em seu âmbito de ação, todo o território nacional e os diferentes segmentos de sua população. Requer que os Estados tenham infraestruturas que penetrem universalmente toda a sociedade civil, de modo a que as elites políticas possam extrair recursos e fornecer serviços para todos os indivíduos. Logística significa para Mann a existência de técnicas e recursos que permitam ao Estado penetrar na sociedade e exercer o seu poder, reforçando a capacidade de formulação e implementação de políticas. Traduz-se, enfim, pelo alcance territorial da ação do Estado.

Portanto, pode-se dizer que modernizar o Estado implica o aumento de seu poder infraestrutural20, o que é indispensável para viabilizar a concepção multidimensional do desenvolvimento, indo além dos indicadores econômicos e abarcando de forma interligada as dimensões da equidade, ética e sustentabilidade.

De uma perspectiva histórica, importante lacuna manifestou-se ainda na dificuldade revelada pelo aparato estatal em garantir a eficácia de seus ordenamentos legais. Deste ponto de vista, ganha realce, no contexto latino- americano, a questão da baixa efetividade da lei. Esta se estende de forma bastante irregular sobre o conjunto do território nacional e sobre os diferentes segmentos da população, resultando um amplo contingente que se situa fora da cobertura legal e jurídica proporcionada pelo Estado (O'Donnell, 1993; 1998; 1999 e 2002). Aqui o que há é omissão do poder público. Regiões inteiras escapam do controle do Estado, situando-se fora de seu raio de ação, gerando-se de fato uma situação de hobbesianismo social (Santos, 1992 e 1993; Reis, 2001).

Sob esse aspecto, cabe insistir, não há excesso de Estado, senão que uma grande lacuna a ser preenchida21.

Segue, portanto, tendo atualidade a discussão sobre o papel do Estado. Porém, esse debate para ser eficaz deve concentrar-se não mais na questão do grau de intervenção do Estado, senão que no tipo equalidade da intervenção. Tal perspectiva se contrapõe às análises de primeira e segunda geração relativas à globalização, as quais a concebiam como um processo inexorável, postulando a abertura indiscriminada, o retraimento do Estado e a adesão incondicional à lógica do mercado financeiro internacional. Este caminho seria insistentemente apontado como o mais adequado para o êxito dos países em desenvolvimento.

Quanto a essa questão, no atual estágio da produção internacional, também se abandonou a ortodoxia convencional, ascendendo ao primeiro plano o pensamento crítico. Neste ponto da argumentação, caberia uma pergunta. Em que medida a crise internacional, desencadeada a partir de setembro de 2008, não teria alterado esse quadro? Certamente alterou! Mas do ponto de vista que me interessa aqui salientar, a crise vem produzindo efeitos que acentuam as tendências anteriormente referidas.

Como é sabido, as conjunturas de crise criam incentivos ao debate e à revisão de paradigmas. Muitas certezas e posições arraigadas são profundamente questionadas, abalando-se os alicerces de antigas convicções. Este argumento está desenvolvido de forma convincente no conhecido livro de Peter Gourevitch, Politics in Hard Times (1986), no qual o autor analisa vários exemplos históricos, contrapondo os tempos de bonança, em que se anula a propensão a refutar e a desafiar, aos tempos de crise, quando se acirra a busca de novas ideias e novos caminhos22.

Considerando-se, portanto, a atual conjuntura crítica, é possível admitir que o processo de crise que atingiu a todos os países do mundo poderá acentuar a tendência assinalada a se repensarem modelos de ação, a formular novos pacotes de políticas públicas, voltadas não apenas para o enfrentamento da crise, a curto prazo, mas também para definir rumos para o futuro. Torna-se historicamente descartada a possibilidade de olhar para trás em busca de orientação. Isto porque ficou claro, no decorrer desse processo, que não há volta ao passado, que não há como buscar, no passado, a inspiração para o enfrentamento das questões e dos desafios do presente. Torna-se imperativo pensar o futuro mediante novas ferramentas e novos recursos analíticos.

Ademais, o Estado volta a ocupar o centro dos acontecimentos em função de sua relevância para corrigir os desmandos do mercado.

A Contribuição dos Economistas Brasileiros e o Alargamento do Debate sobre Desenvolvimento na Primeira Década do Novo Milênio Como ressaltado anteriormente, fatores externos e internos combinaram-se para produzir mudanças de vulto. Portanto, não podem ser desconsiderados os pontos de inflexão que se verificaram na trajetória dos países latino-americanos entre fins do século passado e o início do novo milênio. Aqui interessa-nos focalizar especificamente o caso brasileiro.

Um primeiro ponto de inflexão relevante para os fins da análise empreendida neste texto refere-se à ruptura do consenso em que se sustentava a agenda neoliberal implementada durante o governo Fernando Henrique Cardoso. A dissidência se desdobra entre 1998 e 2002, iniciando-se, portanto, no final do primeiro mandato do presidente Cardoso. O segundo mandato (1999-2003) transcorreu sob crescente perda de popularidade. O resultado foi a corrosão do consenso em torno da estabilidade econômica e do ajuste fiscal como prioridades absolutas da agenda pública. Difunde-se a percepção de que as políticas neoliberais tiveram um alto custo social, gerando efeitos perversos de grande impacto, como os altos índices de desemprego, a recessão, a redução do mercado formal de trabalho (eliminação de cerca de dois milhões de empregos formais na indústria) e a destruição do já precário sistema de proteção social ligado ao padrão anterior.