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Internacionalização pelo envolvimento de atores externos no conflito colombiano: atuação da OEA na desmobilização de grupos paramilitares na Colômbia

Qualquer análise que se proponha a compreender os processos políticos na Colômbia não deve se distanciar da existência de um conflito de longa duração nesse país. Suas raízes são domésticas, sob o pano de fundo das disputas entre os dois partidos nacionais, predominantes no século XIX, as quais, associadas a fatores de ordem social e econômica e ao contexto da Guerra Fria, constituíram o caldo sociopolítico para o surgimento das primeiras guerrilhas organizadas.

No sentido mais estrito de sua definição, e em uma apropriação livre do conceito de Edward E. Azar, o conflito colombiano é um "protracted social conflict" (um conflito social prolongado) em que as percepções e motivações por trás do comportamento dos atores estatais e comunais são condicionadas por experiências, temores e um sistema de crenças de cada um dos grupos comunais. Em uma situação de interações limitadas ou proscritas, as piores motivações tendem a ser atribuídas ao outro lado. Há pouca possibilidade de falsificação, e a consequência são as recíprocas imagens negativas que perpetuam o antagonismo comunal e fortalecem o conflito social prolongado (Azar, 1990:15; tradução dos autores).

Embora, para efeitos da temática deste artigo, não seja possível aceitar os termos de Azar para denominar o caso da Colômbia "conflito comunal" e, mais ainda, no caso das relações entre o Estado colombiano e um dos atores políticos envolvidos - os grupos paramilitares -, uma das condições que permitiu um acerto de cooperação foi a existência de "imagens recíprocas positivas" entre o governo Álvaro Uribe e grupos paramilitares, dentre os quais se destacam as Autodefesas Unidas da Colômbia (AUC), muito provavelmente em virtude dos alegados vínculos entre o passado de Uribe e tais organizações armadas.

Para além disso, a partir da década de 1990, o conflito adquiriu uma complexidade tal que se tornou problemático enquadrá-lo como um conflito armado interno, haja vista que seus efeitos já se faziam sentir muito além de suas fronteiras. Desde seu nascimento como Estado nacional, a história da Colômbia foi marcada pela violência. Já no início do século XIX, a Independência foi resultado de guerras civis cujo objetivo era a libertação do domínio espanhol.

De 1810 - ano da promulgação da primeira Constituição - até 1886, as acirradas e violentas disputas entre os dois polos da elite criolla, agrupadas em torno dos projetos federalista e centralista, resultaram em numerosas guerras civis.

Posteriormente, a Guerra dos Mil Dias (1899-1902) e o período La Violencia (1948-1958), que, juntos, totalizaram aproximadamente 300 mil mortos, corresponderam a dois dos capítulos mais sangrentos da história da Colômbia.

Mais do que representar um histórico de disputas políticas entre os dois tradicionais partidos - o Conservador e o Liberal -, esses episódios constituem uma espécie de prenúncio sem fim de um violento capítulo que se desdobrará em um futuro próximo, em uma sucessão de eventos sangrentos que fazem da violência um componente presente em praticamente toda a linha histórica do país. Não seria, pois, exagero afirmar - como o fazem diversos estudos sobre a Colômbia (Pécaut, 1987; Ostos, 2004; Alves, 2005; Guerrero, 2006, para citar alguns) - que as disputas violentas que caracterizaram a trajetória política colombiana formam o caldo sociopolítico para o surgimento dos principais movimentos insurgentes do país.

A incapacidade do Estado colombiano em apresentar uma resposta aos projetos revolucionários, por meio de políticas de inclusão social e do estabelecimento de mais capilaridade da presença de instituições estatais nas regiões historicamente alijadas dos projetos de integração territorial promovidos pelo governo colombiano, abriu espaço para o aumento da complexidade do conflito armado, que está presente no país há mais de quarenta anos (Bonilla, 2001; Ostos, 2004; Villa e Viana, 2008).

Ao mesmo tempo que floresceu de um quadro de crescentes desigualdades sociais, exclusão política e estagnação econômica, esse conflito de longa duração tem contribuído para o agravamento de problemas da mesma natureza na Colômbia, tendo gerado mais de 37 mil mortos de 1990 a 2002 (International Crisis Group, 2007) e mais de 3,5 milhões de deslocados internos entre 1999 e 20101. O conflito contribui, entre outros fatores, para o desvio de recursos do Estado para a área de segurança e para o sentimento permanente de insegurança na população, além de criar exigências emergenciais de políticas que deem conta dos enormes custos sociais decorrentes do deslocamento dessa população2.

Além do caráter doméstico, conforme mencionado, atribuído ao conflito armado colombiano, este possui uma dimensão internacional, entendida pela literatura em dois sentidos principais: o primeiro deles, a "internacionalização de fato" (Leongómez, 2004:160), diz respeito à propagação dos efeitos do conflito para além das fronteiras nacionais; o segundo atribui a qualificação internacional ao conflito em virtude da participação de atores externos nas iniciativas voltadas para sua resolução.

A internacionalização de fato diz respeito tanto ao nível regional quanto ao global. Dentre os fatores que permitem identificar a transposição das fronteiras no caso colombiano, destacam-se: narcotráfico; refugiados; deslocamento das guerrilhas; e fluxo de armamentos. O tráfico de drogas constitui uma atividade essencialmente internacional, na medida em que sua extensa cadeia produtiva envolve diversos países: desde a importação de insumos químicos da Europa3, passando pelo cultivo e processamento da folha de coca, atividades concentradas nos países andinos, à distribuição da droga nos Estados Unidos da América (EUA) e na Europa (Thoumi, 2002; Camacho, 2006). Além disso, as políticas antinarcóticos e contrainsurgentes levadas a cabo pelo governo colombiano têm produzido o deslocamento dos cultivos de narcóticos em direção aos países limítrofes à Colômbia, bem como das guerrilhas em direção ao Equador e à Venezuela - notadamente a partir da administração Uribe (2002-2010). A ação das guerrilhas, de grupos paramilitares e, por vezes, das forças oficiais tem gerado um deslocamento massivo de populações interna e externamente ao território colombiano. No segundo caso, estima-se que 300 mil colombianos tenham deixado o país em busca de segurança4 entre 1996 e 2005 (Tokatlián, 2001:81). O aumento do fluxo de armas para a Colômbia também tem sido apontado por governos vizinhos como um fator preocupante de desequilíbrio militar e de desestabilização regional.

O outro sentido em que se atribui uma dimensão internacional ao conflito armado colombiano parte da identificação do envolvimento de atores externos nas tentativas de resolução do conflito. No caso da Colômbia, a participação internacional ocorreu por meio de iniciativas voltadas para as negociações com os grupos armados (forma direta) - bons ofícios, facilitação e verificação - e de programas de assistência ao governo e/ou à sociedade civil com vistas à paz (indireta). Durante a administração César Gaviria (1990-1994), por exemplo, Venezuela e México ofereceram bons ofícios nas negociações com a Coordenadora Nacional Guerrilheira Simón Bolívar - constituída de Forças Armadas Revolucionárias da Colômbia (Farc), Exército de Libertação Nacional (ELN) e Exército Popular de Libertação (EPL) -, culminando nos acordos de Caracas (1991) e Tlaxcala (1992).

Que relação existe entre a internacionalização de fato e a internacionalização pelo envolvimento de atores externos no caso colombiano? Parece plausível supor que, quanto mais forte a propagação dos efeitos do conflito além das fronteiras do país que constitui seu núcleo, maior será o envolvimento de atores externos - sobretudo daqueles diretamente afetados pelo conflito5. Com efeito, a natureza transnacional dos problemas colombianos acabou impulsionando uma exposição da agenda doméstica à comunidade internacional, na medida em que a resolução dos problemas do país exigia a cooperação entre os estados.

Embora se entenda a relação entre ambos os focos conceituais, para fins de análise neste artigo, opta-se pela internacionalização do envolvimento dos atores externos por meio de seus programas e propostas. O contexto internacional favorável para esse envolvimento só começou a se configurar no pós-Guerra Fria, quando a ampliação do conceito tradicional de segurança incluiu novos temas na agenda de segurança internacional, como drogas ilícitas, democracia, pobreza, direitos humanos e meio ambiente. Assim, muitas das preocupações internacionais definidas na década de 1990 foram identificadas na Colômbia, de modo que esta passou a ser caracterizada como a maior fonte de instabilidade regional.

No entanto, a maior visibilidade adquirida pelo conflito colombiano nesse período não pode ser explicada unicamente pelo contexto internacional: os desdobramentos de natureza doméstica desempenharam um papel significativo nesse processo. Conscientes da caracterização da Colômbia como um "país problema" (García-Peña, 2006) no cenário internacional, as lideranças políticas desse país passaram a demandar mais envolvimento de atores externos e a exigir que estes reconhecessem sua corresponsabilidade quanto a alguns aspectos da crise colombiana. Note-se, pois, a existência de um continuum entre o transbordamento dos efeitos do conflito além da fronteira nacional e a participação de atores externos.

Nesse processo de internacionalização dos processos de paz na Colômbia, destaca-se a participação dos EUA, da União Europeia (UE), da Organização das Nações Unidas (ONU) e da Organização dos Estados Americanos (OEA)6. Esses atores governamentais e intergovernamentais, entretanto, não apresentam visões e propostas harmônicas em direção ao conflito armado - o que incrementa a complexidade do tabuleiro da paz na Colômbia.

No que diz respeito a esse último ponto, parece interessante aprofundar a discussão acerca do papel da OEA na Colômbia, na medida em que, recorrentemente, algumas iniciativas dessa Organização são consideradas uma continuidade da política estadunidense (Diamint, 2000; Tickner, 2000; Villa, 2008). Parafraseando Monica Herz (2008), a OEA importaria na mediação de conflitos no sistema interamericano? Quais seriam as motivações da Organização ao propor agir no processo de internacionalização por meio de mecanismos de resolução de conflito no caso da Colômbia? Desde os anos 1990, a OEA tem desempenhado, no campo das relações interestatais do sistema interamericano, um papel destacado nesse sistema. Um passo firme foi dado em 1991, no chamado Compromisso de Santiago do Chile, que culminou com a Declaração de Defesa Coletiva da Democracia e a Resolução 1080, ou "cláusula democrática" - mecanismos normativos que preveem a suspensão do sistema interamericano em países onde há ruptura da ordem constitucional democrática. Esse processo foi afirmado, no aspecto operacional, com a fundação da Unidade para o Desenvolvimento Democrático (UDD), que coordena as chamadas Missões de Observadores da OEA (MOEA) em processos eleitorais do continente.

Desde sua fundação, a OEA tem participado de mais de cem processos eleitorais, tanto em níveis legislativos quanto presidenciais. Por outro lado, a Resolução 1080 foi invocada durante a década de 1990 no caso de quatro estados membros: Haiti (1991), Peru (1992), República Dominicana (1994) e Paraguai (1996), havendo ainda um pedido de aplicação no caso das eleições peruanas de 2000, no regime de Alberto Fujimori.

No entanto, talvez a maior fragilidade atual do sistema de governabilidade regional gerado pela OEA esteja relacionada à administração de conflitos intraestatais, o que teoricamente é importante pela seguinte razão: um sistema de governabilidade regional como a OEA poderia administrar conflitos intraestatais que eventualmente surgissem, bem como aqueles que já se encontrassem em andamento, mas a ausência de iniciativas da OEA em conflitos desse caráter revela a fragilidade da Organização em operacionalizar os mecanismos de intervenção de que dispõe, mesmo no caso de conflitos já contemplados em sua estrutura normativa. Assim, a participação da OEA no processo de desmobilização na Colômbia muito provavelmente buscava sinalizar o esforço de testar, em conflitos intraestatais, os mecanismos de que a Organização dispõe. É possível que, como resultado da ausência de conflitos interestatais no continente em quase trinta anos (além do colombiano), a OEA tenha se descuidado de testar mecanismos de solução de conflitos daquela natureza. Além disso, aproveitou o learning da experiência acumulada por suas instituições em outros campos de atuação, como as MOEA, para o planejamento da metodologia de abordagem de diferentes atores envolvidos no conflito.

Outra motivação está relacionada com a legitimidade atribuída à atuação da OEA: atores com posições em conflito (o governo e os grupos paramilitares) perceberam, na Organização, uma arena legítima para a resolução do problema.

Nesse aspecto, a OEA, por meio da Missão de Apoio ao Processo de Paz na Colômbia (MAPP/OEA), exerceu uma espécie de liderança multilateral, afastando possibilidades de solução unilateral, da mesma forma que iniciativas como o Plano Colômbia no passado. A intervenção da OEA, aliás, é uma oportunidade para mostrar que os alinhamentos automáticos com os EUA eram mais problemáticos com o fim da Guerra Fria.

Um olhar mais atento sobre a MAPP/OEA aponta uma relação diferenciada da OEA com os EUA, como será visto ao longo deste artigo. Além disso, a MAPP/OEA, criada em 2004 com a finalidade de acompanhar o processo de desmobilização dos grupos paramilitares conduzido pelo governo Uribe, assinala um envolvimento mais consistente da Organização no processo de paz da Colômbia.

Tendo as linhas esboçadas anteriormente como desafios analíticos, este artigo está dividido em três seções. Na primeira, a passagem do doméstico para o internacional ao longo da trajetória do conflito é problematizada, identificando os principais atores estatais e multilaterais que medeiam ou intervêm nesse conflito. A segunda seção é dedicada à análise do papel da MAPP/ OEA no processo de desmobilização dos grupos paramilitares colombianos. Na terceira seção, retoma-se a discussão sobre o impacto da internacionalização, pela incorporação de atores externos, em face do balanço que se faz da atuação da MAPP/OEA.

INTERNACIONALIZAÇÃO DO PROCESSO DE PAZ NA COLÔMBIA PELO ENVOLVIMENTO DE ATORES EXTERNOS O aumento da participação internacional nas tentativas de resolução do conflito armado colombiano - aqui denominada "internacionalização do processo de paz" -, observado desde finais da década de 1990, pode ser atribuído à combinação de duas variáveis: a debilidade do Estado colombiano e o contexto do pós-Guerra Fria (Bonilla, 2001). A erosão das atribuições do Estado colombiano no manejo das políticas sociais e econômicas contribuiu para a transferência de parte de sua capacidade decisória para agências internacionais dedicadas à gestão de problemas dessa natureza, além de expor à comunidade internacional e à sociedade colombiana a imagem de um Estado incapaz de fazer frente ao conflito armado com os próprios meios. Soma-se a isso o contexto global, que contribuiu para que tais agências internacionais incrementassem sua capacidade de intervir em âmbitos anteriormente regulados pelos estados (ibidem:62).

Conscientes da forte exposição da agenda doméstica ao cenário internacional no pós-Guerra Fria, os governos colombianos passaram a demandar, desde finais dos anos 1990, mais cooperação estrangeira nas tentativas de resolução do conflito, sob o argumento de que não eram capazes de fazê-lo isoladamente. As palavras do ex-presidente Misael Pastrana são elucidativas nesse sentido: "A Colômbia não conseguirá sozinha. O desafio que enfrentamos como nação e como parte da comunidade mundial é, talvez, o maior desafio de nossa história" (apud Bonilla, 2001:61-62; tradução dos autores).

A trajetória da internacionalização do processo de paz apresentou dois pontos de inflexão principais. O primeiro deles ocorreu no governo César Gaviria (1990-1994), período que coincidiu com a reformulação da agenda internacional no pós-Guerra Fria. Trata-se de um ponto de inflexão que marcou o início do envolvimento de atores estrangeiros com o processo de paz colombiano. Com efeito, no governo Gaviria, México e Venezuela ofereceram seus bons ofícios para as negociações junto à Coordenadora Guerrilheira Simón Bolívar, constituída pelas Forças Armadas Revolucionárias da Colômbia (Farc), pelo Exército de Libertação Nacional (ELN) e pelo Exército Popular de Libertação (EPL) nos anos 1980. Ao longo da administração Ernesto Samper (1994-1998), esse processo foi aprofundado por meio da participação da Espanha e da Alemanha em acordos de paz com o ELN. Além disso, o Congresso colombiano aprovou, nesse período, o Protocolo II de Genebra, referente à proteção da população não combatente em meio ao conflito. Foi incorporado à legislação da Colômbia após ter sido aprovado pelo Congresso, sendo então incorporado à legislação do país; e o presidente Samper assinou um convênio com a ONU, por meio do qual se estabelecia um escritório de representação do Alto Comissariado das Nações Unidas para os Direitos Humanos (ACNUDH), em Bogotá.

Embora as observações feitas anteriormente se refiram estritamente às iniciativas com vistas à pacificação do conflito armado, cabe considerar que, na época do governo Gaviria, os EUA apresentavam um envolvimento crescente em torno da temática das drogas na Colômbia. Um olhar desatento nos levaria a afirmar que esse aspecto não diz respeito diretamente à preocupação central desta análise. Contudo, é preciso tomar em conta que, de certa forma, o tema do narcotráfico acabou por escancarar a dinâmica do conflito armado em virtude da forte relação entre os fenômenos do narcotráfico e do conflito armado. Assim, não somente os EUA mas também os demais atores aqui destacados direcionaram gradualmente um olhar mais amplo em direção à crise da Colômbia, processo que resultou na expansão horizontal (ampliação do leque temático) da agenda internacional de paz para o conflito armado colombiano.

Ainda que as gestões de Gaviria (1990-1994) e Samper (1994-1998) tenham contribuído para a crescente exposição da agenda interna da Colômbia à comunidade internacional, é preciso considerar tais governos uma etapa embrionária da internacionalização do processo de paz. Isso porque a participação de atores estrangeiros nesse período se mostrou errática e não sinalizou a existência de um debate amadurecido na Colômbia - tanto na sociedade quanto no governo - acerca do que se esperava com essa cooperação (Ramírez, 2004).

O segundo ponto de inflexão identificado na trajetória da internacionalização do processo de paz foi o governo Pastrana, no qual foi possível observar, de um lado, esforços voltados para a estruturação da participação internacional no processo de paz; e, de outro, o aumento do número de atores envolvidos (Carvajal e Bello, 1999; Chernick, 1999; Leongómez, 2004; Ramírez, 2004; Pardo e Carvajal, 2004; Valdivieso, 2005-2006; García-Peña, 2006). O maior número de atores envolvidos com a problemática colombiana decorreu da confluência de um contexto internacional favorável com uma demanda mais estruturada por parte do governo colombiano em relação aos objetivos do processo de paz. Disso resultaram não somente a expansão horizontalda agenda internacional para o conflito armado - em termos de número de atores e de temas - mas também sua expansão vertical, no sentido de que a participação externa foi aprofundada a partir desse período.

Pastrana implementou a chamada "Diplomacia pela Paz", pilar de sua política externa que visava à obtenção de apoio internacional ao processo de paz por meio de recursos humanos e financeiros. Além disso, criou instituições e canais cujas atribuições refletiam bem a natureza interméstica7 do contexto em que se inseria a Colômbia: o Fundo de Investimentos para a Paz e as Mesas de Doadores8. Tais iniciativas ilustram um esforço, por parte do governo colombiano, de manter as rédeas do processo de paz - o que revela o caráter induzido desse processo de internacionalização -, ao mesmo tempo que reconhecia sua vulnerabilidade perante a crise vivida pelo país. Essa leitura fica evidente em trechos do Plano Colômbia, conjunto de diretrizes gerais que definem as prioridades e as linhas de ação dos EUA na Colômbia: "O papel da comunidade internacional também é vital para o êxito do processo de paz", e essa "[...] pode desempenhar o papel de mediadora, inspetora ou, em uma etapa posterior, verificadora do cumprimento dos acordos realizados" (Presidência apud Pardo e Carvajal, 2004:196-197).

Em 2000, a arquitetura da política de Pastrana foi completada pelo Plano Colômbia, o qual agradara, inicialmente, os países europeus por sua ênfase nas raízes sociais do conflito e pelo delineamento de propostas alinhadas aos princípios europeus de cooperação. A versão finalmente aprovada pelo Congresso dos EUA, entretanto, inverteu a ordem de prioridades em favor de soluções militares e antidrogas à crise colombiana. De todo modo, a aprovação do Plano Colômbia marcou, de um lado, a intensificação da ajuda (essencialmente militar) dos EUA à Colômbia e, de outro, a elaboração de um projeto europeu de intervenção sobre a crise colombiana caracterizado, em linhas gerais, pelo aspecto humanitário - embora este não seja equiparável à assistência dos EUA em termos de recursos (Ramírez, 2004; Viana, 2012).

A oposição europeia à ênfase militar da intervenção estadunidense9 fez com que a UE definisse uma inserção diferenciada - comparativamente aos EUA - no processo de paz. Note-se, pois, que o Plano Colômbia constituiu um marco nas relações entre a UE e a Colômbia, na medida em que o bloco europeu, antes reticente a um envolvimento mais constante em relação ao conflito armado, definiu as linhas gerais que orientariam seus programas com vistas à paz no país10.

A intervenção dos EUA, por sua vez, priorizava nitidamente o combate às drogas ilícitas desde meados da década de 1980 e mantinha certo distanciamento em relação à problemática do conflito armado colombiano. No entanto, a retomada das relações amistosas entre Washington e Bogotá em 1998, associada ao recrudescimento do conflito armado, deu início a um processo ambíguo de sobreposição entre a estratégia antinarcóticos e a luta contrainsurgente. Essa ambiguidade só foi removida no contexto posterior aos atentados de 11 de setembro, quando o conflito colombiano foi enquadrado na lógica de combate ao terrorismo (Villa, 2010). Assim, embora não tenha sido precisamente a partir do Plano Colômbia que os EUA removeram as ambiguidades existentes entre a luta antidrogas e a contrainsurgente, o referido plano pode ser considerado um prelúdio de um envolvimento mais direto dos EUA nas tentativas de resolução do conflito por meio do combate às guerrilhas.

Os desdobramentos desencadeados pelo Plano Colômbia e pelo 11 de Setembro agruparam as iniciativas de atores hemisféricos e globais em torno de duas propostas centrais: a estadunidense e a europeia. De um lado, a iniciativa estadunidense enfatizava o confronto militar contra as guerrilhas em vez do diálogo. O elo conceitual entre guerrilhas e narcotráfico - narcoguerrilha11 - permitiu que as lideranças estadunidenses sobrepusessem as estratégias antidrogas e contrainsurgente. Dito de outra forma, o governo Bush compartilhava da tese do governo Uribe de que o enfraquecimento das guerrilhas passava necessariamente pela erradicação de cultivos de coca. Assim, a transição da ajuda estadunidense ocorreu mais sob a forma de uma transposição da estratégia antidrogas com a luta contrainsurgente do que propriamente por uma nova formulação política. Desse modo, de uma intensa securitização da agenda estadunidense para as drogas, passou-se à narcotização da política dos EUA para o conflito colombiano.

Apesar da ênfase militar da ajuda estadunidense, parte do Departamento de Estado e a maior parcela da Agência dos Estados Unidos para o Desenvolvimento Internacional (USAID na sigla em inglês) lograram incluir dois dispositivos que vinculavam a transferência de recursos à Colômbia ao cumprimento de exigências relativas a direitos humanos: a Emenda Leahy12 e a certificação regular em matéria de direitos humanos. Na prática, entretanto, tais mecanismos foram esvaziados por meio de cláusulas que autorizavam a suspensão da referida vinculação quando os interesses relacionados à segurança nacional dos EUA assim o exigissem. Desse modo, o alinhamento de algumas instâncias estadunidenses a recomendações em matéria de direitos humanos é apenas aparente na prática, na medida em que somente vigora em situações em que os preceitos que regem instâncias governamentais como o Departamento de Estado dos EUA não são desafiados. Mais recentemente, entretanto, o aumento das pressões para que a vinculação fosse cumprida de forma mais rigorosa contribuiu para a paralisia no processo de aprovação do Tratado de Livre-Comércio com a Colômbia - o qual, após cinco anos de negociação, foi aprovado em outubro de 201113.

Já a proposta europeia de participação no processo de paz apresentou como principais características a ênfase no respeito aos direitos humanos e no desenvolvimento social; o alinhamento aos princípios e às propostas da ONU; e um forte caráter humanitário no delineamento de seus programas para a Colômbia.

Ademais, os países europeus engajaram-se em grupos de facilitação das negociações sob o argumento de que privilegiavam a negociação como meio de resolução do conflito em detrimento do confronto. Com esses esforços, parece plausível identificar um propósito de que a leitura dos fatores originários da crise colombiana não apresentasse um viés securitizador.

O contexto posterior aos atentados de 11 de setembro implicou alguns desafios ao modelo desenhado pela UE visando diferenciar sua abordagem da estadunidense no que tange ao conflito. A política de segurança defendida por Álvaro Uribe (2002-2010), bem como sua negação em incorporar elementos sociais, econômicos e políticos à sua leitura do conflito armado colombiano, exigiu que a UE retomasse a postura reticente em relação à cooperação com a Colômbia a fim de manter a coerência dos princípios orientadores de sua política de cooperação com a América Latina. Em face da dificuldade de alcançar uma posição consensual entre seus membros no que dizia respeito à luta antiterrorista, a UE optou por uma estratégia de apoio aos termos gerais do Plano Colômbia, mas não aos meios utilizados pelo presidente colombiano no combate às guerrilhas14.

Os atentados terroristas de Madri (2004) e Londres (2005) puseram novamente à prova a capacidade da UE de apresentar uma posição consensual em relação à cruzada antiterrorista conduzida pelos EUA. Diferentemente de outras ocasiões, a resposta europeia ocorreu na mesma linha que a Declaração de Cartagena15, assinada em fevereiro de 2005, quando da realização de uma reunião multilateral com potenciais financiadores para a resolução do conflito armado colombiano. Em contraste com a Declaração de Londres16, assinada pelo mesmo grupo de financiadores em 2003, no documento elaborado em Cartagena, a ênfase na necessidade de avanços cedeu lugar ao reconhecimento dos avanços alcançadose ao tom conciliador com o governo Uribe. Com efeito, o texto da declaração reafirma o "respaldo ao governo colombiano em seus esforços para fortalecer o bem-estar e a segurança de todos os cidadãos colombianos, assim como na luta contra o terrorismo e as drogas ilícitas" (tradução dos autores)17; ressalta a relevância do processo de desmobilização dos paramilitares; condena as guerrilhas por não demonstrarem uma atitude favorável a uma negociação séria; e omite - conforme desejava o governo Uribe - as expressões "conflito armado interno" e "crise humanitária" na Colômbia. Assim, a Declaração de Cartagena foi anunciada pela mídia colombiana como um "respaldo menos tímido" ou o primeiro respaldo considerável da comunidade internacional ao governo Uribe (El Tiempo, 1o/2/2005).

Embora a Declaração de Cartagena tenha marcado a aproximação da UE em direção à Colômbia, isso não implica dizer que tenha marcado a aproximação entre as propostas dos EUA e da UE para o conflito colombiano. A ajuda europeia continuou a ser pautada em temas como proteção aos direitos humanos, desenvolvimento alternativo, fortalecimento do Estado de direito e da sociedade civil. O caráter descentralizado do modelo europeu - segundo o qual os destinatários finais dos recursos são organizações da sociedade civil, e não o Estado - permitiu a continuidade da assistência europeia mesmo em momentos de atrito diplomático.

Apesar de sua relevância para o equilíbrio entre as diferentes posições políticas em face do conflito armado colombiano, a proposta da UE ainda não constitui uma compensação à dos EUA. De um lado, isso decorre de uma limitação político-institucional inerente ao bloco, a qual pode ser entendida sob dois aspectos principais: a diversidade de posições políticas entre seus membros e entre os próprios órgãos da UE. O Plano Colômbia e os atentados de 11 de setembro são exemplos emblemáticos do que foi dito anteriormente. Nessas ocasiões, o Parlamento Europeu e a Comissão Europeia divergiram quanto ao posicionamento a ser adotado, e a conduta política de alguns estados europeus - destacadamente, Espanha e Inglaterra - também destoou em relação à posição dos demais membros.

De outro lado, a presença hegemônica dos EUA no hemisfério, notadamente na região andina, leva alguns autores (García-Peña, 2001; Ramírez, 2004; 2006) a explicar o distanciamento com que a UE encarou o conflito colombiano como resultado da leitura de que se trata de uma área de influência dos EUA. De fato, historicamente a UE se manteve distante de uma cooperação estreita com a América Latina, apesar de ensaiar, em algumas ocasiões, a formulação de mecanismos de cooperação que a aproximassem da região. Com a ampliação do número de estados membros da UE, essa possibilidade se tornou ainda mais distante, na medida em que equacionar as diferenças estruturais - em termos econômicos e políticos - que separam os países da Europa Central daqueles do Leste Europeu se tornou uma prioridade para o sucesso do projeto de integração.

Além disso, a proposta da UE não poderia constituir uma compensação humanitária ao caráter essencialmente militar da presença estadunidense se considerarmos a disparidade entre os montantes que cada um desses atores destina à Colômbia.

Antes de tudo, os US$ 315 milhões destinados pela Comissão Europeia ao país andino estão longe de fazer frente aos US$ 5,2 bilhões destinados pelos EUA entre 1997 e 2007. Entre 2003 e 2006, período em que a ajuda da Europa é ampliada, os EUA responderam por 42% dos recursos destinados à Colômbia, ao passo que a Comissão Europeia por pouco menos de 13%18.

Em relação à polarização das propostas em torno dos EUA e da UE, cabe ressaltar que a OEA e a ONU não escaparam a essa tendência. Na primeira, os principais temas relacionados ao conflito foram, em linhas gerais, abordados em conformidade com os interesses estadunidenses, fornecedores de parcela representativa dos recursos à Organização hemisférica, sobretudo na gestão Uribe, que privilegiou de forma nítida a aliança com os EUA. Além disso, a sintonia da OEA com os interesses desse país favoreceu a cooperação da Organização com o governo colombiano por meio do envio da MAPP/OEA.

Quanto à ONU, suas recomendações em matéria de direitos humanos só adquiriram força no contexto colombiano a partir do momento em que foram associadas à política de cooperação da UE com a Colômbia. Isso ocorreu de forma mais explícita na Declaração de Londres (2003), enfática quanto à exigência de que as recomendações do ACNUDH fossem cumpridas sob pena de interrupção da transferência de recursos da Europa para a Colômbia.

O estreito vínculo entre as formulações da UE e da ONU se reproduziu também nos esforços diplomáticos empreendidos por ambas nas negociações de paz. Assim como no caso europeu, o fracasso das negociações de paz em 200219 implicou o afastamento do polo político da ONU (situado em Nova York) em relação à problemática colombiana. Isso culminou no esvaziamento - e na posterior extinção - do cargo de delegado do secretário-geral para a Colômbia, ao qual cabia se dedicar exclusivamente às tratativas de paz.

Por outro lado, as iniciativas da OEA apresentam uma orientação mais voltada para os interesses estadunidenses, com poucas ressalvas. Desse modo, no contexto mais recente, os estreitos laços entre o governo Uribe e os EUA repercutiram em um apoio mais discreto por parte da ONU. Esta manteve apenas as atividades executadas por suas agências instaladas na Colômbia - atualmente, 23 -, mas optou pelo silencia-mento de seu polo político a respeito da crise colombiana. Foi na OEA que o presidente Uribe encontrou amparo ao pilar de sua estratégia de resolução do conflito armado relativo à desmobilização dos grupos paramilitares.

De fato, a MAPP/OEA foi comemorada pelo governo colombiano como um atestado do apoio multilateral, em contrapartida à recusa da ONU em atender aos insistentes pedidos de Uribe de que enviasse uma missão de paz que garantisse a segurança nas regiões já ocupadas pelo Exército colombiano, a fim de permitir que a população deslocada pelo conflito retornasse a seus lares.

O CASO DA MAPP/OEA E A DESMOBILIZAÇÃO PARAMILITAR Durante a Guerra Fria, o debate sobre o perigo de uma guerra nuclear ofuscou o tratamento adequado à questão das armas ligeiras20 no âmbito da OEA, problema já bastante presente em conflitos regionais à época. O mesmo ocorreu no caso da Comissão de Desarmamento das Nações Unidas, criada em 1978, cuja atuação foi engessada pela União Soviética e pelos EUA, restringindo-se, assim, à abordagem das armas de destruição em massa.

Em meados da década de 1980, entretanto, o tema das armas ligeiras começou a ganhar notoriedade nos debates da OEA graças ao papel desempenhado pela Organização nos processos de desmobilização, desarmamento e verificação21 da "contra"22 na Nicarágua e no Suriname (Ramírez, 1995:140-141). No primeiro país, além de uma Missão de Observação Eleitoral composta de 400 integrantes para acompanhar o pleito de 1990, a OEA criou o Acompanhamento e Verificação de Garantias (PSV na sigla em espanhol) - com a função de receber denúncias de porte ilegal de armas ligeiras e encaminhá-las ao Ministério de Governo da Nicarágua para os casos serem averiguados - e a Comissão Internacional de Apoio e Verificação (Ciav), que também atuava nos processos de desmobilização e reinserção da "contra"23.

O estreito vínculo entre a atividade do narcotráfico e o tráfico de armas ligeiras foi utilizado como justificativa para o tratamento do tema exclusivamente no âmbito da Comissão Interamericana para o Controle do Abuso de Drogas (Cicad). Tal vinculação ocorreu formalmente em 1990, quando da Reunião de Estupefacientes e Substâncias Psicotrópicas realizada em Ixtapa (México)24.

Nessa reunião, os estados membros da OEA solicitaram à Cicad a elaboração de um estudo em profundidade acerca do controle de armas e explosivos e seu vínculo com o narcotráfico no hemisfério, bem como a elaboração de um marco normativo que pudesse servir de modelo para os estados membros da OEA (pontos 6 e 12 da declaração).

No entanto, isso não implica afirmar que o debate em torno da temática das armas ligeiras tenha sido substancialmente alterado com o fim da Guerra Fria. A continuidade da influência estadunidense sobre o tratamento do tema ficou evidente no caso do documento Medidas de Fomento à Confiança25 (CBM na sigla em inglês), aprovado em 1993 pela Assembleia Geral da OEA. O referido documento visava à definição de um conceito amplo de segurança, que incluísse, entre outros fatores, a problemática relacionada às armas convencionais no debate internacional. Todavia, as duas reuniões que seguiram à aprovação do docu- mento26 mantiveram a ênfase sobre as armas de destruição em massa com a justificativa de que a Cicad se encarregaria de avaliar a questão das armas ligeiras apropriadamente27. Tal lógica fez com que o tema fosse retirado dos trabalhos no âmbito da Comissão Especial de Segurança Hemisférica, o que tornou seu debate intermitente, haja vista que as reuniões da Cicad ocorrem somente duas vezes por ano.