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Migração partidária na Câmara dos Deputados de 1987 a 2009

INTRODUÇÃO A persistência do fenômeno da migração partidária no Brasil levou a ciência política a afirmar que as trocas de legenda teriam um caráter endêmico, que fariam parte das práticas e costumes dos políticos brasileiros. Práticas que comprovariam a prevalência do comportamento individualista dos políticos, os quais, por meio da migração partidária, passaram a alterar a correlação de forças no interior do Parlamento sem o crivo eleitoral (Lamounier e Meneguello, 1986; Lima Junior, 1993; Mainwaring, 1991; Melo, 2004; Santos, 2001).

De fato, quase um terço dos deputados brasileiros troca de legenda pelo menos uma vez ao longo de uma legislatura. E mesmo a decisão do Tribunal Superior Eleitoral (TSE), confirmada pelo Supremo Tribunal Federal (STF), que coloca em risco o mandato dos migrantes, não foi capaz de impedir as trocas de legenda no momento anterior ao prazo de filiação mínimo com vistas às eleições de outubro de 2010. Desde março de 2007, quando o TSE determinou que o mandato pertence ao partido e não ao parlamentar, ocorreram 51 trocas de legenda.

No entanto, acredito que a migração partidária não é apenas o reflexo do comportamento individualista dos parlamentares. Assim sendo, este trabalho procura analisar o fenômeno das trocas de legenda no Brasil, com um enfoque diferente do que tradicionalmente se aplica. Em vez de explorar as ambições do migrante, procurei entender as trocas de legenda no agregado, buscando apreender como os atores coletivos - no caso, os partidos políticos - utilizam as trocas de legenda para aumentar seu poder na arena parlamentar e na arena eleitoral.

Não pretendo com isto afirmar que os parlamentares não busquem aumentar suas chances de sucesso quando mudam de partido. Ao contrário, eles só trocam de partido porque entendem que esta é uma estratégia vantajosa para suas carreiras políticas. Dito de outra forma: "Trocar de legendas passou a fazer parte do leque de ações desenvolvidas pelos membros do Congresso brasileiro com vistas à sobrevivência política" (Melo, 2004:64).

No entanto, uma troca de legenda é uma via demão dupla, para que um parlamentar saia de um partido e entre em outro, no mínimo é necessário que o partido da entrada o aceite (Laver e Benoit, 2003; Desposato, 2006; Freitas, 2009). Mas esta não é a única opção. Em parlamentos o tamanho das bancadas é definidor da capacidade de ação dos partidos políticos, assim pode-se esperar que estes também desenvolvam estratégias para aumentar suas bancadas. Então, o objetivo deste texto é explorar o que os partidos ganham nomomento em ocorre uma troca de legenda. O que se pretende é mostrar que os partidos políticos não são vítimas de parlamentares ultra individualistas, aqueles atuam no processo e estimulam a migração partidária na busca por aumentar seus recursos. Aliciam parlamentares para aumentar seu acesso a cargos no Legislativo, para aumentar seu tempo no horário eleitoral gratuito e para angariar mais votos em regiões onde não eram bem votados.

Os estudos dedicados a explicar este fenômeno procuram entender as mudanças de legenda com foco na decisão individual do parlamentar, buscam entender, quais as vantagens que o indivíduo obtém neste ou naquele partido. Ou seja, focam suas análises "exclusivamente na racionalidade dos migrantes, ignorando os incentivos aos partidos a que os migrantes estão tentando se juntar" (Laver e Benoit, 2003:215, tradução da autora). E, acabam por concluir que o movimento migratório é "predominantemente governista" (Melo, 2004:164). Em outras palavras, deputados trocariam de partido almejando mais acesso a recursos de poder, ou seja, buscando partidos que compõem a base governista. Nas palavras de Desposato: "Para o Legislador, o acesso a recursos públicos é maximizado quando esse entra na coalizão de governo e vota com o Executivo" (2006:70, tradução da autora).

O fato é que não há bases objetivas para tal afirmação, como observaremos na primeira seção. Uma vez que as estratégias desenvolvidas pelos parlamentares se baseiam, em grande medida, em uma avaliação subjetiva. Políticos não controlam, ainda que procurem fazê-lo, as variáveis que influenciam as suas chances de reeleição, isto porque a passagem pelo crivo dos eleitores implica se submeter às incertezas próprias ao mercado eleitoral.

O ponto a frisar é: a avaliação do parlamentar é, em última análise, pessoal e esses cálculos dificilmente configurarão algo além de apostas. Sendo assim, é provável que, sob as mesmas condições objetivas, diferentes parlamentares farão diferentes apostas.

O acento na decisão e motivação individual do parlamentar faz com que os analistas desconsiderem o peso dos demais atores envolvidos nesse processo.

Basicamente, parte-se do princípio de que os partidos políticos1 no Brasil são pouco importantes e que amigração partidária comprovaria esta afirmação.

Mas se no sistema político brasileiro os partidos políticos não importam, por que os parlamentares se dariam ao trabalho de trocar de partido? Dito de outra forma: não faz sentido trocar de partido se os mesmos não forem capazes de oferecer benefícios para os seus membros.

Assim, o objetivo deste trabalho é analisar as trocas de legenda2 na Câmara dos Deputados entre fevereiro de 1987 e outubro de 2009, da ótica dos partidos políticos. Parto da premissa de que parlamentares buscam maximizar suas chances de sucesso na carreira política; no entanto, entendo que os benefícios perseguidos por estes atores são obtidos apenas por meio dos partidos. Entendo, ainda, que ao nos concentrarmos apenas na motivação individual dos parlamentares, perdermos a complexidade da dimensão estratégica envolvida na situação.

Esta afirmação se baseia na constatação de que as trocas de legenda no Brasil são concentradas em momentos específicos no tempo, como veremos na segunda seção. Parlamentares com diferentes características e ambições trocam de partido em um mesmo período. Muitas vezes em apenas um ou dois dias são definidas 50% das trocas de legenda de uma legislatura. Ainda, esta concentração se dá em períodos decisivos para os partidos políticos3. Isto porque, nestes meses se define a distribuição de poder entre os partidos no parlamento, bem como quanto tempo será dado aos partidos no horário gratuito de propaganda eleitoral (HGPE), como veremos na terceira e quarta seções.

Devemos considerar, ainda, que, para os partidos, cada membro conta na arena parlamentar, particularmente em um sistema político que apresenta altos índices de disciplina. Na arena eleitoral, por sua vez, cada novo membro que o partido recebe traz com ele os votos dos eleitores que permanecerem fiéis a esse parlamentar. Esses incentivos são diretos e são dados aos partidos. Para os parlamentares, os benefícios são indiretos e apropriáveis apenas através dos partidos.

UM MOVIMENTO EM DIREÇÃO AO GOVERNO? A literatura explica a migração partidária a partir da premissa de que os parlamentares buscam maximizar suas chances de sucesso na carreira política, ou seja, buscam se reeleger. Sendo assim, ao trocar de legenda, os parlamentares dariam preferência a partidos que possam lhe fornecer melhores recursos na luta por sobrevivência política. Estes recursos são, basicamente, controlados pelo Executivo (tais como cargos e emendas ao orçamento), o que tornaria a coalizão governista potencialmente atrativa.

Potencialmente atrativa, porque, segundo Melo, o poder de atração da coalizão varia ao longo do tempo em função de dois fatores, a saber: a popularidade do presidente e a distribuição de poder dentro da coalizão. Sendo assim, o potencial de atração da coalizão do governo aumenta quando os "partidos governistas, [estão] inseridos em ministérios de coalizão comandados por presidentes bem avaliados pela população" (2004:164); e esse potencial é ainda maior "quanto mais central a posição da legenda [no governo]"(ibidem:165).

Desposato (2006) simplifica esse argumento afirmando que rumar para a coalizão governista e votar de maneira disciplinada as propostas do Executivo maximiza o acesso dos parlamentares a recursos preciosos na arena eleitoral. Ou seja, parlamentares aumentam suas chances de sucesso ao entrarem na coalizão governista.

Temos que as trocas teriam por objetivo final obter maior apoio eleitoral. E como os meios para transferir recursos públicos para as bases eleitorais estão concentrados nas mãos do Executivo, deputados trocariam de partido tomando a direção do governo justamente para obter acesso privilegiado a estes recursos, ou sinalização positiva para o eleitorado, quando a inserção se dá em partidos da coalizão capitaneados por presidentes bem avaliados (Melo, 2004; Desposato, 2006).

Na Tabela_1 observamos a porcentagem de trocas de legenda segundo a posição do partido do parlamentar em relação ao governo, que foi dividida em três, a saber: partidos da coalizão, partidos satélites4 epartidos de oposição.

A separação dos partidos em três categorias, em vez de apenas em duas, oposição e governo, é importante, pois não podemos considerar partidos em que 90%, 95%, da bancada votam de maneira sistemática com o governo como partidos da oposição5. Vejamos, a questão não é propriamente se estes partidos apoiamou não o Executivo, certamente isso não é suficiente para declaramos que esses partidos são diferentes dos demais partidos da oposição, o ponto é entender se esses partidos têm ou não acesso a recursos que os partidos de oposição não possuem.

Se os parlamentares trocam de partido buscando acessar recursos que são controlados pelo Executivo e, se os partidos satélites apoiam o Executivo e com isso acessam recursos controlados por este poder de maneira diferenciada dos partidos que não apoiam o Executivo, então temos que encará-los como diferentes. Este é precisamente o caso. Em trabalho anterior (Freitas e Mesquita, 2008), verificamos que os partidos satélites têm taxas de execução orçamentária similar, por vezes pouco superior à taxa de execução dos partidos que compõem formalmente a coalizão, ao mesmo tempo em que possuem taxas muito superiores às dos partidos que não apoiam o Executivo, ou seja, os partidos da oposição. Neste caso, têm acesso a recursos que os partidos da oposição não têm. Por outro lado, não gozam completamente dos recursos que gozam os partidos do governo, uma vez que não possuem pastas ministeriais.

Assim, a cada troca de legenda classifico o partido inicial do parlamentar e o partido de destino emrelação ao governo na data emque a troca foi realizada.

Neste sentido, a unidade de análise é a mudança de partido, e não o migrante.

Ou seja, se um parlamentar troca de partido mais de uma vez, cada troca é considerada.

A porcentagem de migrações que têm como destino os partidos que estão na coalizão ou que estão na oposição é bastante parecida, representando, respectivamente, 39, 4% e 40, 9%. Não podemos falar o mesmo da saída dos partidos segundo sua posição em relação ao governo. A coalizão governista perde 50, 4% de seus parlamentares, enquanto os partidos da oposição perdem 34, 5%.

De fato, o movimento migratório se revela eminentemente governista, mas não no sentido que usualmente se apregoa: verdadeiramente, são os parlamentares filiados a partidos da coalizão aqueles que mais trocam de legenda.

Curiosamente, 24% deles saem da coalizão governista e rumam para a oposição, contra 16% que saem da coalizão em direção a partidos que também fazem parte da coalizão, ou seja, trocam entre partidos com igual acesso a recursos controlados pelo Executivo.

Pode-se argumentar que este equilíbrio no destino dos parlamentares seria fruto da análise agregada dos dados, que envolvem as legislaturas de 1987 e 1991, cujos presidentes não foram tão bem-sucedidos. Ou seja, se, como afirma Melo, o potencial de atração da coalizão governista é afetado por presidentes mal avaliados, seria de se esperar que a coalizão perdesse parlamentares nas legislaturas de 1987 e 1991, uma vez que Sarney e Collor tiveram governos mal avaliados pela população.

No entanto, isso não se verifica na observação desagregada das legislaturas6.

Olhando para as legislaturas que se iniciam em 1995, 1999, 2003 e 2007, cujos presidentes foram bem avaliados, temos: na legislatura de 1995, apenas 8, 2% das trocas de legenda têm como origem a oposição e destino a coalizão; na legislatura de 1999, este movimento representa apenas 17% das trocas, em 2003, 23%, e, em 2007, 22%.

Ainda, as trocas de legenda entre partidos da coalizão, ou seja, com origem e destino na coalizão governista, representam 25% em 1995, 31% em 1999, 21% em 2003 e 5% em 2007. Em 1999, a proporção de saída de parlamentares da coalizão é quase a mesma da entrada, 28% e 31%, respectivamente. Em 2007, o movimento se concentra em direção aos partidos satélites: cerca de 55% dos parlamentares rumam para partidos nesta posição.

Mesmo nas legislaturas de 2003 e 2007 - nas quais o movimento em direção à coalizão aumenta - as trocas de legenda entre partidos de fora da coalizão, ou seja, os de oposição ou satélites, para o governo, são da ordem de 32% e 25%, respectivamente.

Poderíamos argumentar, ainda, que certos partidos da coalizão governista seriam mais interessantes que outros, ou seja, que o acesso a recursos do aparato governamental seria diferente entre os partidos que formam a coalizão. De fato, imaginar que o partido do presidente tem mais acesso a recursos do que partidos que têm apenas um ministério faz bastante sentido.

No entanto, 20 das 101 saídas da coalizão do governo na legislatura de 1995 têm origem no Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), partido do então presidente Fernando Henrique Cardoso, e outras 26 têm como origem o Partido da Frente Liberal (PFL), do vice-presidente, Marco Maciel, que durante o governo FHC teve entre cinco e três ministérios (o PSDB, no mesmo, período variou entre seis e três ministérios). Em 1999, 86 trocas de legenda têm como origem o PSDB ou o PFL, cada um dos partidos perde exatos 43 membros. Em 2003, o Partido dos Trabalhadores (PT), o partido do então presidente Luiz Inácio Lula da Silva, perde 12 membros, e o Partido Liberal (PL), do vice-presidente, José Alencar, perde 27 membros. O PL deteve controle sobre apenas dois ministérios, mas o governo Lula distribuiu os ministérios de maneira bastante desigual, concentrando as pastas nas mãos do PT.

Mas para onde vão os membros que saem destes partidos? Em 1995, o então Partido Progressista Brasileiro (PPB), atual Partido Progressista (PP), é quem mais atrai os parlamentares do PSDB e do PFL. Dos 46 parlamentares que saem destes partidos, 19 rumam para o PPB, outros sete parlamentares seguem para o Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB), os demais vão para PL, Partido Trabalhista Brasileiro (PTB) e até para partidos da oposição, como o Partido Popular Socialista (PPS) e o Partido da Mobilização Nacional (PMN). Ocorre ainda um movimento curioso: cinco parlamentares saem do PSDB e vão para o PFL, e outros três fazem o movimento inverso, deixando o PFL rumo ao PSDB.

Em 1999, dos 83 parlamentares que saem do PSDB e do PFL, 15 vão para o PMDB, seguidos de perto por PPB, PTB e PL, que recebem, respectivamente, 12, 12 e 11 novos membros. O movimento curioso que ocorre em 1995 se repete nesta legislatura: seis parlamentares saem do PSDB e vão para o PFL e oito saem do PFL e vão para o PSDB.

Em 2003, os parlamentares que saem do PT fundam o Partido Socialismo e Liberdade (PSOL), com exceção de dois, que vão um para o Partido Democrático Trabalhista (PDT) e outro para o PMDB. Entre os que saem do PL, seis vão para o PTB, cinco para o Partido Socialista Brasileiro (PSB), os outros se dividem entre PDT, PP e Partido Social Liberal (PSL). Curiosamente, outros quatro parlamentares saem do PL e vão para o PSDB e o PFL, partidos que encabeçam a oposição ao governo Lula.

PL e PTB são os partidos da coalizão do governo Lula quemais receberam novos membros durante seus governos, respectivamente 43 e 48, em 2003, e 16 e 1, em 2007. Durante as legislaturas de 1995 e 1999, PL e PTB recebem um total de 66 novos membros, 35 e 31, respectivamente.

De todo o observado, não há como explicar as trocas de legenda pela afirmação que os parlamentares rumam à coalizão do governo embusca de converter seu apoio ao Executivo em recursos, e estes em voto. Poderíamos, no entanto, afirmar que parte das trocas tem, sim, este objetivo, mas ainda assim estaríamos explicando muito pouco do movimento entre as legendas.

Verifica-se, por outro lado, uma intensa movimentação no interior da coalizão do governo. Ou seja, um intenso "entra e sai" nos partidos que possuem igual acesso aos benefícios fornecidos pela proximidade com o Executivo. Mas o que levava um parlamentar a abandonar o PSDB e entrar no PFL durante o governo Fernando Henrique? Ou fazer o movimento inverso? Por que os parlamentares migram, saindo e entrando em partidos que se comportam de maneira semelhante e que têm igual acesso aos recursos distribuídos pelo Executivo? Ou, porque 33% do total de parlamentares que sai da coalizão deixa o partido do presidente? Os modelos desenvolvidos para entender as trocas de legenda no Brasil partem do ponto de vista domigrante. A ideia é simples: entender as motivações individuais dos parlamentares a cada troca de legenda por meio de proxies que procuram medir os benefícios que os partidos podem trazer para os deputados. No entanto, estas análises não dão conta da explicação do fenômeno, apenas parte das trocas, e parte muito pequena do montante total.

Trocar ou não de legenda é uma decisão que envolve um número de variáveis considerável. Partimos do princípio que, ao trocar de partido, os parlamentares estão buscando melhorar as possibilidades de sucesso em sua carreira política; sendo assim, buscam partidos que possam, em última análise, fornecer mais benefícios do que os partidos em que eles se encontram.

No entanto, os parlamentares não buscam os mesmos benefícios, pois, se assim fosse, as trocas de legenda seriam concentradas em um partido ou em um grupo de partidos com as mesmas características, tornando bastante simples identificar as motivações que levam os deputados a trocar de legenda. É esta simplificação que leva, por exemplo, à ideia de que parlamentares trocam de partido no sentido da coalizão governista, onde se concentram os recursos, que teoricamente são os mais cobiçados pelos políticos.

Há muito mais a considerar. Não há porque imaginarmos, apenas pelo fato de que todos são parlamentares, que todos têm o mesmo objetivo. Enquanto alguns trocaram de partido pensando na arena parlamentar, outros o fazem pensando na arena eleitoral; outros, por sua vez, se preocupam com a correlação de forças em seus estados. Neste jogo multidimensional existem arenas ocultas, ou jogos ocultos, plagiando Tsebelis (1998), os quais não conseguimos perceber.

Devemos, pois, considerar que parlamentares têm objetivos diversos e desenvolvem estratégias diferentes para alcançar estes objetivos. Se alguns deputados trocam de partido para aumentar sua influência no Congresso, visando ampliar as chances de aprovação de uma determinada política, outros podem buscar cargos que aumentem sua visibilidade junto ao eleitor. Outros, ainda, podem desejar se aproximar do governo estadual ou de lideranças em seu estado ou município. Outros, por sua vez, podem almejar alçar voos mais altos, tendo em vista o Executivo nacional. Outros podem simplesmente buscar partidos mais próximos de suas convicções ideológicas.

Em poucas palavras, mesmo em termos de carreira, os parlamentares podem possuir objetivos bastante diferentes. E, certamente, as estratégias que estes parlamentares desenvolvem para alcançar seus objetivos são também bastante diferentes.

E por mais que todos pretendessem as mesmas coisas e desenvolvessem estratégias parecidas para obter o que desejam, ainda assim eles podem simplesmente não alcançar o objetivo almejado. Ou seja, mensurar os objetivos dos parlamentares ao trocarem de legenda não é simples. Heller e Mershon, depois de estudar o fenômeno da migração partidária na Espanha e na Itália, afirmam (2004: 3): "Ambição é impossível de medir e difícil de identificar. É improvável que políticos admitam ter qualquer ambição que não servir aos eleitores e a seus partidos, por exemplo. A tentação de pressupor o desejo dos políticos promoverem suas carreiras e encontrar evidência desse desejo é grande, no entanto, é equivocada".

Se quisermos explicar a migração partidária não podemos manter o foco apenasno migrante. Apergunta não pode ser o que este busca individualmente, mas, sim, o que a migração partidária revela sobre o sistema político, sobre o comportamento dos partidos e sobre as estratégias à disposição dos atores que agem neste sistema. Na próxima seção apresento uma hipótese alternativa para entendermos o porquê da migração partidária.

MIGRAÇÃO PARTIDÁRIA: CONCENTRAÇÃO NO TEMPO O fenômeno da migração partidária, a meu ver, deve ser entendido a partir da consideração de dois momentos distintos no tempo. O primeiro, que vai do fim do bipartidarismo até a eleição de FHC, no qual aspectos conjunturais explicariam a migração. Mais precisamente, a reconfiguração e adaptação ao regime democrático e multipartidário. E o segundo, entre 1995 até o período atual, no qual aspectos conjunturais ligados à transição democrática não estão mais presentes, o que torna explicar as trocas de legenda mais desafiador e possibilita a referência a novos elementos para uma explicação mais completa do funcionamento do sistema político brasileiro.

É possível verificar claramente que o movimento das bancadas assume características diferentes a partir da legislatura que se inicia em 1995, basicamente: Inversão do sentido: as trocas de legenda deixam de ser na direção dos novos e pequenos partidos, passando a ocorrer na direção dos grandes partidos, implicando inclusive uma redução da fragmentação partidária na Câmara (Nicolau, 1996; Araújo, 2000).

A distribuição no tempo: as trocas de legenda entre 1987 e 1994 são dispersas no tempo e influenciadas pelo fracasso dos planos econômicos, criação de novos partidos, impeachmentdo presidente, entre outros fatores conjunturais. E a partir da legislatura 1995, estas passam a apresentar uma clara concentração em determinados períodos das legislaturas (Melo, 2004; Diniz, 2000; Araújo, 2000).

Vejamos, no Gráfico_1 que nas legislaturas de 1987 e de 1991 as trocas de legenda são dispersas ao longo de toda a legislatura, conforme apontado pela linha outros períodosenos períodos pré-eleitorais7, ouseja, próximas ao fim do período de filiação mínimo com vista às eleições subsequentes. Este período coincide com a data de definição das bancadas com vistas à distribuição no tempo do horário eleitoral.

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A partir de 1995, começa a se desenhar um quadro diferente. As trocas de legenda passam a se concentrar nos fevereiros dos anos ímpares, principalmente de 1999 em diante, e há uma redução significativa das trocas de legenda em outros períodos, que já se desenha fortemente em 1995. A questão é: por que parlamentares com objetivos diferentes, de partidos diferentes, trocam de legenda em um mesmo momento no tempo? Penso que entender o que acontece nos períodos em que as trocas de legenda se concentram é fundamental para entendermos o porquê dessas trocas.

Na próxima seção, faço uma análise das trocas de legenda associadas a períodos pré-eleitorais. Diniz (2000) é quem primeiro aponta para uma profunda associação entre trocas de legenda e os prazos determinados no calendário eleitoral. A questão agora é explorar esta relação, procurando evidenciar o que está em jogo nestes momentos.

REFLEXOS DA COMPETIÇÃO NA ARENA ELEITORAL Desde a promulgação da Constituinte, a cada nova eleição foi estabelecida uma nova regra eleitoral. Entre as diversasmodificações que ocorreram, duas delas afetaram diretamente as migrações partidárias no interior da Câmara dos Deputados, a saber: amudança no tempo de filiação mínima com vistas à eleição, e a distribuição do tempo do horário eleitoral gratuito.

A regulamentação dos dois temas foi objeto de intensa disputa política no interior das Casas legislativas8, o que mostra que os partidos políticos perceberam a importância das duas questões para alcançar seus objetivos.

Vejamos, então, quais foram as modificações na lei eleitoral e suas implicações na migração partidária.

A eleição presidencial de outubro de 1989 foi regulada pela Lei no 7.773, de junho de 1988. Seu art. 17 determina que a distribuição do horário eleitoral gratuito seja realizada em função do tamanho das bancadas dos partidos políticos no Congresso Nacional - Senado Federal e Câmara dos Deputados - e a data a ser considerada para este fimé o término do prazo de registro das candidaturas, ou seja, 17 de agosto de 1989. O tempo de propaganda no horário eleitoral gratuito seria distribuído da seguinte forma: partidos políticos sem representação no Congresso Nacional, 30 segundos; com até 20 congressistas, 5 minutos; de 21 a 60 congressistas, 10 minutos; de 61 a 120 congressistas, 13 minutos; de 121 a 200 congressistas, 16 minutos; acima de 200 congressistas, 22 minutos.

O Gráfico_2 apresenta as trocas de legenda ocorridas ao longo do ano de 1989.

Podemos observar que há um pico de mudanças que se inicia em junho, com a aprovação da Lei nº 7.773, e se encerra exatamente no dia 17 de agosto de 1989, no fim do prazo de contabilização das bancadas partidárias com vistas à distribuição do horário eleitoral gratuito. Somente entre a data da aprovação da lei e o fim do prazo ocorrem 65 trocas de legenda.

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A Tabela_2 mostra a bancada dos principais partidos na Câmara dos Deputados no primeiro dia da legislatura e no fim do prazo de contabilização das bancadas.

Ficam na linha divisória entre as faixas determinadas pela lei, PDC, PL, PRN, PSDB, PTB e PMDB.Não há de ser uma coincidência o fato de as trocas de legenda se concentrarem, justamente, nestes partidos.

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No Gráfico_39, podemos observar os partidos que estão na linha divisória entre as faixas de distribuição do horário eleitoral gratuito. À exceção do PDC e do PTB, todos os partidos deste grupo aumentam suas bancadas, conseguindo exatamente o número necessário de parlamentares para mudar de faixa dias antes da data limite.

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O PL dá o maior salto, passa de sete deputados para 22, três dias antes do fim do prazo; o PRN e o PSDB crescem ao longo dos meses, dando um leve salto nos dias anteriores ao fim do prazo. O PFL e o PMDB são os partidos que mais perdem deputados neste período, 10 e 27 deputados, respectivamente.

Ainda assim, o PMDB consegue se manter na faixa que garante o tempo máximo de TV. O PFL, por sua vez, é o único partido que tem seu tempo diminuído quando comparamos a bancada eleita e a bancada na data limite.

As eleições proporcionais de 1990 foram regidas por resoluções do Tribunal Superior Eleitoral (TSE). A Resolução 16.347 determina que os candidatos deveriam estar filiados aos seus partidos em 3 de abril de 1990.

No Gráfico_4, observamos que o movimento migratório se acentua com a aproximação do fim do prazo. A resolução do TSE que regulamenta a distribuição do HPGE não causa novas trocas, pois a data determinada para a contabilização das bancadas partidárias é a mesma do fim do prazo de filiação mínima (3/4/ 1990) e a publicação da Resolução ocorre em 17 de abril, ou seja, quando o prazo já havia se encerrado. Sendo assim, a lei eleitoral nas eleições de 1990 não incentiva as trocas, mas limita o tempo em que elas podem ocorrer, influindo nas estratégias disponíveis para os atores políticos.

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Grande parte da literatura, nacional e internacional, aponta que uma das principais causas para a migração partidária é o reposicionamento dos deputados com vistas a obter vantagens na arena eleitoral. Mas as trocas de legenda que ocorrem em 1989, ainda que claramente relacionadas à arena eleitoral, não são relacionadas a interesses imediatos dos parlamentares. O que estava em jogo era uma eleição presidencial em que a maioria dos parlamentares não concorria. O interesse eleitoral é, no máximo, indireto, já que mediado pelos candidatos presidenciais dos partidos aos quais os parlamentares são filiados.

Dito de maneira inversa: quase todos os partidos políticos com representação na Câmara dos Deputados apresentam candidato à presidência. Esses, sim, possuem um enorme incentivo para atrair membros - o aumento do tempo de exposição no horário eleitoral gratuito. A Tabela_2 e o Gráfico_3 mostram, de forma clara, que os partidos buscaram aumentar seu tempo no horário eleitoral e encerram a busca por novos membros quando mudam de faixa de distribuição do HPGE.

Nas eleições 1989 são os partidos políticos e as candidaturas presidenciais que promovem as trocas de legendas para, com isso, manter ou conquistar tempo no HPGE através do aumento de suas bancadas.

Nas migrações anteriores a eleição de 1990, no entanto, o estímulo "tempo de horário eleitoral" não está presente de forma tão direta. Aqui, pesa de forma direta a restrição - tempo de filiação mínimo - à candidatura, mesmo que se pudesse antecipar que a distribuição de tempo na TV fosse seguir algum critério em que o tamanho das bancadas fosse levado em conta. Ainda assim, as faixas para a distribuição de tempo não eram conhecidas e não podiam influenciar na decisão de trocar de legenda. Estas trocas podem ser caracterizadas como diferentes das que ocorrem para as eleições de 1989? Podemos desprezar a atuação dos partidos políticos neste pleito? O que ocorre nas eleições subsequentes fornece indicações sobre o que se passou nesses casos.

O pleito de 199410, cuja novidade é o fato de que a eleição presidencial é "casada" com as demais, foi regulada pela Lei nº 8.713/93, que determinou prazos diversos para a filiação partidária dos candidatos e para a distribuição do tempo de TV no horário eleitoral gratuito. Quanto ao primeiro ponto, o prazo estabelecido foi de 100 dias após a publicação da lei, aproximadamente dia 10/ 1/1994. O tempo no HGPE foi distribuído por cargo em disputa, guardando parte do tempo para a distribuição igual entre os partidos e parte para a distribuição proporcional entre os partidos com representação na Câmara dos Deputados conforme as bancadas partidárias na data da publicação da lei, que ocorreu em 1º de outubro de 1994.

A não concomitância das datas de distribuição do tempo do horário eleitoral e do fim do prazo de filiação partidária faz com que haja dois picos de migração (Gráfico_5), o primeiro entre setembro e outubro de 1993, e o segundo emjaneiro de 1994. Fica claro, então, que tanto a restrição - prazo de filiação mínima - quanto o incentivo - distribuição do tempo do horário eleitoral - provocam movimentos migratórios intensos.'

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As eleições municipais de 1996 são regidas pela Lei nº 9.100/95, que determinou que aqueles que quisessem ser candidatos deveriam estar filiados a um partido até 15 de dezembro de 1995.

Observamos, no Gráfico_6, que o número de trocas de legenda se acentua a partir de novembro de 1995, continua na trajetória ascendente em dezembro para, a partir da data de encerramento do prazo de filiação prévia e de contabilização do HGPE, diminuir de forma considerável.

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Entre outubro de 1995 e 15 de dezembro do mesmo ano, ocorrem 43 trocas de legenda. A pergunta novamente é: porque os parlamentares trocam de legenda neste período? Trocam visando a eleição municipal de 1996? Ora, dos 43 parlamentares que trocam de legenda neste período, apenas 11 candidataram-se ao cargo de prefeito. Novamente aqui, a relação entre benefícios eleitorais para os parlamentares e trocas de legenda só pode ser feita demaneira indireta e, ainda assim, elaborando um cálculo complexo que envolve ganhos esperados que não serão contabilizados a não ser a longo prazo.

A eleição de 1998 foi regulada pela Lei nº 9.504, de 30 de setembro de 1997.

Como esta lei está em vigor até os dias de hoje, é interessante entender alguns aspectos de sua tramitação. O Projeto de Lei nº 2.595/97, que origina esta lei, foi apresentado à Câmara em janeiro de 1997, mas só entrou em deliberação, de fato, em 8 de agosto de 1997. O PL nº 2.595/97 determinava que os candidatos deveriam estar filiados aos partidos até sessenta dias após a publicação da lei. Determinava, ainda, que, para efeito de distribuição do tempo do horário eleitoral gratuito, as bancadas fossem contabilizadas em 15 de dezembro de 1997.

O relator da proposta, o deputado Carlos Apolinário (PMDB-SP), apresenta um substitutivo11 ao projeto original, modificando os dois artigos que tratam do tema, aumentando o prazo de filiação mínimo para um ano antes das eleições (dia 3/10/1997) e determinando que a distribuição do horário eleitoral gratuito seria proporcional às bancadas da Câmara dos Deputados no primeiro dia da legislatura. O relator argumenta que as modificações feitas na proposta original seriam necessárias para que a lei valesse não apenas para as eleições de 1998, mas para todas as eleições vindouras, oferecendo, assim, maior estabilidade ao sistema eleitoral. Nas palavras do relator: "Optamos [...] pela apresentação de um substitutivo que dê caráter mais duradouro à matéria, visando a disciplinar não apenas as eleições de 1998, mas também as seguintes" (DCD, 21/8/97:24.554).

No tocante ao tema deste trabalho, apenas um destaque foi votado, de autoria do deputado Valdemar Costa Neto (PL-SP), que solicitava que fosse mantido o artigo do projeto original referente ao tempo de filiação partidária, ou seja, que se desse aos deputados dois meses após a promulgação da lei para que pudessem trocar de legenda. A justificativa do autor da emenda é a seguinte: "[o destaque] há de interessar a cada deputado aqui presente, para que possa ter sessenta dias de prazo para definir a sua vida no seu estado"(DCD, 28/8/97: 5.432).

Na votação deste destaque, os líderes dos partidos, ao indicarem o voto para suas bancadas, justificam sua indicação. Essas justificativas, preciosas para o entendimento da questão das trocas de legenda no Brasil, foram apresentadas a seguir.

O líder do PPS, Sérgio Arouca (RJ), justificando seu voto "sim", argumenta (ibidem:25.432): Caminhamos no sentido da estabilização do quadro político, mas este é um momento de movimento. [...] acho absolutamente justo que se dê esse prazo de sessenta dias para as decisões [...]. [O destaque] dá a flexibilidade, que, de acordo com o movimento que esta casa está vivendo, é absolutamente necessária para que as pessoas encontrem seu nicho de identificação partidária.

O líder do PSB, Pedro Valadares (CE), afirma ao justificar seu voto "sim" (idem): "[...] a Lei Eleitoral vai ser publicada por volta de 3 de outubro e precisamos de tempo. [...]. Inclusive as pessoas não filiadas precisam de tempo para verificar qual o partido ao qual querem se filiar".

O deputado Fernando Gabeira (RJ), líder do PV, justifica sua indicação "sim" (idem): "[...] fico preocupado em ver a esquerda defender com tanto ardor a fidelidade partidária [...] quando se torna a fidelidade como fetiche, ela passa a ser um argumento basicamente conservador. [...] Acho que quem vê o seu partido se transformar em uma caricatura tem a obrigação de sair".

O líder do PPB, Gerson Peres (PA), por sua vez, justifica sua indicação "não": "[...] não queremos incentivar o poder de aliciamentode parlamentares [...], pois o povo julga o troca-troca como se estivéssemos atrás de vantagens" (ibidem:25.433, ênfase minha).