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Lei do Abate, guerra às drogas e defesa nacional

Introdução O evento do abate de um avião Cessna com missionários norte-americanos em 2001 chamou atenção internacional para os programas de interdição aérea que autorizavam a derrubada de aeronaves civis em áreas do Peru e da Colômbia.

Desde 1994, as operações destinadas a impedir o transporte aéreo associado ao tráfico ilícito de drogas nos dois países ocorriam com baixa ou nenhuma repercussão, não obstante o longo histórico de rejeição internacional ao uso de armas contra aeronaves civis (Huskisson 2005).

A compreensão sobre a introdução de políticas de controle do narcotráfico por intermédio da derrubada de aviões envolve uma difícil leitura sobre os modelos de combate às drogas, sobre as políticas dos EUA acerca do tema e sobre a posição dos países latino-americanos diante das ameaças reais ou potenciais na Região Amazônica.

O assunto ganha maior importância para o Brasil a partir de 1988, quando se modificou o Código Aeronáutico Brasileiro de modo a autorizar uso do tiro de destruição contra aeronaves civis em voo suspeitas de participar do tráfico ilícito de entorpecentes. A mudança ganhou o nome de Lei do Abate e acabou regulamentada apenas em 2004, após um lento processo de discussão e negociação envolvendo militares, as autoridades civis brasileiras e o governo norte- americano. A lei colocou o Brasil junto do Peru e da Colômbia no grupo dos países com programas semelhantes.

A grande novidade para o Brasil reside na possibilidade do uso letal da Força Aérea sem que haja necessariamente um ataque armado ou uma medida hostil caracterizadora de um ato de guerra. Essa opção remete aos tempos mais tensos da Guerra Fria, quando aviões de passageiros se transformavam em alvos militares por violarem o espaço aéreo de outro país ou por erro na identificação de possíveis atos de espionagem.

A análise dos principais casos de abate de aeronaves civis registrados pelo mundo afora desde o fim da Segunda Guerra Mundial revela o forte consenso internacional acerca do repúdio ao uso de violência contra aviões civis. Em nenhum dos casos, os Estados responsáveis pela derrubada pretenderam construir argumentos para legitimar os ataques. As respostas oficiais resumiam-se ao reconhecimento do erro ao interpretar uma violação territorial ou um ato hostil, ou ainda a tentar demonstrar que houve um erro justificável diante das circunstâncias (Huskisson 2005, 19'27).

O novo cenário internacional pós-Guerra Fria oferecia pouco espaço para a justificação de medidas de destruição contra aeronaves civis. Aparentemente, a década de 1990 representaria o início de uma nova etapa para o tratamento das violações de espaço aéreo, menos sujeita à hipótese de derrubada de aeronaves em tempo de paz. A criação de leis e políticas fundadas na possibilidade de destruir aviões suspeitos de tráfico de drogas em pleno voo num contexto anterior aos atentados de 11 de setembro de 2001 e em áreas amazônicas de três países da América Latina foge das características dos eventos de abate encontrados em diversas ocasiões do século 20.

O presente estudo pretende analisar os antecedentes da criação dos programas de interdição aérea na América Latina, o processo de discussão, criação e regulamentação da Lei do Abate no Brasil e suas relações com os projetos militares para a região amazônica. O trabalho divide-se em duas partes: na primeira, analisam-se as origens do modelo de guerra às drogas norte-americano e a evolução das políticas antidrogas dos EUA nas últimas décadas, tendo em vista sua ligação com a criação das leis de abate na Colômbia e no Peru; na segunda parte, aborda-se o processo de discussão interna no Brasil sobre a criação e aplicação da Lei do Abate e suas eventuais ligações com as políticas de defesa nacional e de combate ao crime.

Guerra às drogas e Lei do Abate A discussão sobre a importância da Lei do Abate liga-se umbilicalmente às políticas norte-americanas de combate às drogas. Desde a década de 1970, a repressão à produção e distribuição de entorpecentes pelos EUA orienta-se segundo as premissas da chamada guerra às drogas, cuja forma variou ao longo das últimas décadas, mas repousa sobre os mesmos postulados: controle da entrada das drogas nos EUA, com o endurecimento da repressão contra o tráfico, de modo a reduzir a oferta do produto, e a criação de mecanismos para desestimular o uso de entorpecente, como a prisão dos usuários, a fim de tentar reduzir a demanda.

A ênfase das políticas oscilou entre duas vertentes: a) maior controle interno sobre a venda de drogas nas ruas, sobre os usuários e sobre as fronteiras nacionais; b) repressão da produção, transporte e distribuição em outros países, associada ao combate às grandes organizações criminosas (Bertram et al.

1996, 6). O maior ou menor relevo dado à redução da oferta ou da demanda interferiu diretamente nas políticas dos EUA para o combate às drogas. A aparente simplicidade dos dois lados dessa equação econômica (oferta e demanda) esconde, todavia, um grande conjunto de condicionantes associados às questões de defesa nacional, ao combate ao crime, à política externa, à Guerra Fria, à ordem internacional e ao próprio modelo liberal de justiça e proteção constitucional de direitos.

A origem da chamada guerra às drogas (War on Drugs) remonta à disputa eleitoral para a presidência dos EUA em 1968. A campanha de Richard Nixon centrou-se na importância de restaurar a "lei e a ordem" (law and order) no país, com um discurso fundamentado na retórica do combate ao crime nas cidades, não obstante o fato de o governo federal americano não possuir atribuição de atuar no controle da criminalidade urbana. Apenas alguns crimes, como aqueles de natureza interestadual, internacional ou crimes do colarinho branco poderiam sofrer repressão das forças federais (Baum 1996, 14'17).

Para superar tal obstáculo, Nixon iniciou seu trabalho com mudanças legislativas dirigidas para o Distrito de Columbia, área urbana sob direta administração federal. Mesmo com baixas taxas de homicídios, a região sofria com altos índices de roubos e furtos, causando uma impressão de descontrole.

Optou-se por criar mecanismos mais duros de ação, facilitando as buscas domiciliares, endurecendo as penas e ampliando as possibilidades de vigilância.

O uso de drogas foi tratado como principal causador da crescente criminalidade, merecendo, assim, tratamento especial1. As propostas passaram facilmente no Congresso, na medida em que os democratas reagiram à derrota eleitoral tentando se apropriar do discurso da lei e da ordem O combate às drogas surgiu como uma alternativa legal, dentro do modelo federativo norte-americano para justificar a intervenção sobre assuntos estritamente locais (Baum 1996, 15'17).

Ao longo do governo Nixon, as medidas repressivas contra as drogas fortaleceram-se e o tema fixou-se na agenda política norte-americana como um problema de grande relevo. Nesse cenário, a divulgação de evidências da grande extensão do vício da heroína entre os militares americanos no Vietnam obrigou Nixon a intensificar ainda mais suas ações antidrogas. Em 1973, autorizou-se a criação da Drug Enforcement Administration (DEA), que deveria combinar os diversos agentes federais envolvidos no combate às drogas. Não obstante o legado como pai da guerra às drogas, a administração Nixon aplicou mais recursos em tratamento e redução da demanda do que em repressão à entrada de entorpecentes no país (Carpenter 2003, 11'16).

O sucesso eleitoral do discurso da lei e da ordem de Nixon demarcou um novo campo do debate eleitoral para fora do qual os partidos e candidatos não poderiam mais fugir. Sobre as premissas das propostas e das políticas de Nixon nenhum presidente ou candidato conseguiu romper efetivamente com a crença na necessidade de leis mais duras, mais repressão e mais empenho no combate ao crime, especialmente ao tráfico de drogas.

Durante as administrações Gerald Ford e Jimmy Carter, a mudança no discurso da lei e da ordem e da repressão ao tráfico não significou alteração nos rumos das ações repressivas e punitivas. As variações na retórica e a aparente liberalidade escondiam a preservação dos pressupostos das políticas lançadas na Era Nixon (Carpenter 2003, 15'16).

O retorno dos republicanos à Casa Branca amparados em plataformas mais conservadoras acarretou apenas a intensificação da estratégia de guerra e uma mudança na postura pública dos presidentes quanto aos temas associados ao consumo e ao tráfico. Coube a Ronald Reagan e a George H. W. Bush a tarefa de repercutir e dar nova dimensão ao que seriam os efeitos daninhos da "degradação moral" ocorrida nos anos de 1960 e 1970 (Bertram et al. 1996, 6). O conteúdo moral conservador do período Nixon ganhou novo destaque e refletiu seriamente na abordagem da política antidrogas nos anos de 1980 e 1990.

Iniciou-se um período de transição na forma de interpretação sobre os efeitos do narcotráfico e suas relações com as questões de segurança nacional nos EUA.

Na análise estratégica sobre os riscos dos movimentos revolucionários de esquerda na região, o narcotráfico ampliou seu status como agente financiador das atividades de guerrilha e uma das mais importantes ameaças à segurança do hemisfério sul. Desde 1980, o narcotráfico vinha se destacando como uma "ameaça proeminente", ao mesmo tempo em que os EUA identificavam ameaças terroristas em praticamente todos os países latino-americanos (Weeks 2006, 62; Rodrigues 2002, 105).

O combate à ameaça comunista internacional não prescindia do empenho norte- americano no ataque ao já considerado narcoterrorismo. Revela-se uma mudança importante no discurso em defesa da presença dos EUA na América do Sul, deslocando-se gradualmente dos temores da influência soviética para a necessidade de oferecer suporte ou mesmo intervir diretamente para conter o avanço da "ameaça do tráfico internacional de entorpecentes" (Rodrigues 2002, 105'106).

Toda a administração Reagan foi marcada pela nova ênfase no combate ao terrorismo como aspecto central da estratégia de segurança nacional. A construção dos contornos dessa nova ameaça reforçaria a concepção do terrorismo como problema global, associado, entre outros fatores, ao apoio de Estados estrangeiros, merecendo, segundo a leitura norte-americana, atenção redobrada de todas as nações2. Em 1984, lançou-se a diretiva presidencial para segurança nacional nº 138 (NSDD138) contemplando um pacote de leis destinado a combater os ataques às aeronaves civis, evitar e reprimir o sequestro e uso de reféns, recompensar informações sobre terroristas e proibir treinamento e suporte às organizações terroristas. Nesse ambiente, nasceu o Aircraft Sabotage Act, lei diretamente aplicável às situações de derrubada de aeronaves civis.

Por trás da mudança, esconde-se um esforço para redefinir as prioridades da segurança nacional dos EUA num contexto de fim da Guerra Fria e de crescente crítica aos orçamentos militares. A legitimidade das demandas por manutenção de efetivos e de gastos dependia da capacidade de identificar um novo inimigo que exigisse constante e intensa atenção. O Pentágono, tradicionalmente, resistia ao emprego de militares em atividades típicas de combate ao crime3; contudo, vislumbrou na ação internacional antidrogas uma possibilidade de preservar parcelas do orçamento para a defesa (Schnaubelt 1994).

A estratégia nacional antidrogas passou a centrar-se definitivamente na interdição da entrada de entorpecentes nos EUA por meio da ação conjunta de diversas agências governamentais, com o suporte do Departamento de Defesa.

Contudo, o crescimento do papel militar nas ações antidrogas exigiu a mudança no Posse Comitatus Act de 1878, que vedava a participação de forças militares norte-americanas em atividades típicas de polícia. Em 1981, o Congresso dos EUA tornou mais flexível e clara a autorização para a atuação das Forças Armadas no suporte4 de operações antidrogas dentro e fora dos EUA (Beaty 1996, 1'2; Schnaubelt 1994) A mudança guarda coerência com o modelo de guerra às drogas e com a definição do tráfico como um problema de segurança nacional.

A chegada ao poder de George H. W. Bush em 1989 elevou ainda mais o status atribuído ao tráfico de drogas como problema de segurança nacional5. O lançamento em cadeia nacional de uma estratégia nacional antidrogas em setembro de 1989 demonstra a importância do tema para o governo Bush6. Nesse plano, previa-se um grande número de medidas domésticas associadas ao tratamento e à prevenção, mas mantinha o foco na redução da oferta (Beaty 1996, 4). Em mais um momento, repercutia nas políticas externa e de defesa a temática da lei e da ordem explorada na campanha eleitoral. No mesmo discurso eleitoral, Bush misturava referências à decadência moral, às dificuldades internas dos EUA e às necessidades de segurança e de atuação internacional.

A estratégia incluía suporte econômico aos principais países produtores de cocaína, a concentração no desmantelamento das grandes organizações criminosas responsáveis pelo tráfico, encorajamento da participação militar no combate ao narcotráfico em países andinos, a oferta de colaboração militar norte-americana para o suporte de ações antidrogas dos países produtores e distribuidores, e concentração das ações contra lideranças do tráfico, entre outras medidas. A mais importante parte do plano para a América Latina consistia na Andean Initiative, que previa a aplicação de US$ 5,5 bilhões em cinco anos para combater as grandes organizações criminosas ligadas ao tráfico no Peru, na Colômbia e na Bolívia (Perl 1997; Bush 1989).

O Departamento de Defesa norte-americano passou, desde então, a desempenhar um papel central para a realização das políticas antidrogas. A concentração da estratégia de 1989 na redução da oferta de drogas dentro do território norte- americano exigia o envolvimento amplo dos militares nas operações de interdição destinadas a limitar o fluxo de entorpecentes pelas fronteiras nacionais.

Iniciou-se, então, a verdadeira guerra às drogas e o consequente aprofundamento do combate ao tráfico internacional como parte das tarefas de defesa nacional realizadas pelas forças armadas americanas.

Durante os primeiros anos de aplicação das novas políticas antidrogas de Ronald Reagan e George H. W. Bush, prevaleceu o esforço de redução da oferta baseado na atuação sobre os países de trânsito e na tentativa de controle da passagem das drogas pela fronteira. Essa interdição envolveu o aprimoramento dos mecanismos militares de monitoramento e rastreamento de aeronaves e embarcações suspeitas de envolvimento no tráfico. Os sofisticados e relativamente eficientes instrumentos de controle obrigaram a uma constante transformação nas formas de transporte utilizadas pelos traficantes, como a ocultação em meio a mercadorias lícitas em navios, tornando pouco eficaz a política de interdição (Beaty 1996, 2'4; Peceny e Durnan 2006; Schnaubelt 1994).

Em 1995, durante a presidência de Bill Clinton, uma nova estratégia foi lançada7, alterando o foco das regiões de trânsito para os países produtores (USA 1995a, 11). Avançava-se ainda mais longe a frente de combate para tentar conter a oferta de droga por intermédio de ações mais diretas sobre a produção e sobre as primeiras etapas da distribuição. A alteração do foco de ação seguia a diretiva presidencial n° 14, publicada em 1993, como resultado da revisão das políticas e estratégias internacionais dos EUA8.

Desde a introdução da ideia de guerra às drogas na administração Nixon, a avaliação do sucesso das políticas antidrogas prendia-se à capacidade de diminuir o fluxo de entorpecentes através das fronteiras. A intensificação dessas medidas de interdição nas décadas seguintes exigia o controle do espaço aéreo e o monitoramento do uso de pequenos aviões pelos traficantes. A crescente importância das políticas antidrogas norte-americanas em países produtores levou, assim, ao desenvolvimento de programas destinados a conter a rede aérea de transporte do tráfico fora das fronteiras nacionais.

Os primeiros passos dessas iniciativas ocorreram no começo dos anos 1990, quando as forças armadas norte-americanas iniciaram uma série de ações que incluía um programa de monitoramento da "ponte-aérea" do tráfico chamado Support Justice. As informações coletadas serviram para o Peru iniciar um programa de interdição aérea, originalmente sem a necessidade de usar a força contra as aeronaves dos traficantes (Huskisson 2005, 112; Guáqueta 2005, 39). O compartilhamento de informações de monitoramento aéreo em tempo real oferecia, contudo, condições técnicas para as operações de abate.

Por trás de todo esse esforço para incrementar a participação do Departamento de Defesa nos países produtores de cocaína, como Peru e Colômbia, encontrava-se a necessidade objetiva de oferecer suporte na luta contra a guerrilha. O longo conflito armado vivido pelos dois países e o risco sempre presente de expansão das atividades da guerrilha para outras nações latino-americanas, especialmente na Região Amazônica, justificavam uma análise sobre o papel estratégico desses países na contenção da ameaça desses movimentos.

Ao mesmo tempo, o sucesso relativo na desarticulação dos cartéis de traficantes tornava a associação entre o narcotráfico e os grupos guerrilheiros uma alternativa necessária para o funcionamento da rede de produção de cocaína em áreas submetidas ao controle da guerrilha. A articulação entre o narcotráfico ampliava as fontes de financiamento para guerrilha e suas possibilidades de atuação no confronto com o exército, ao mesmo tempo em que oferecia novos arranjos para a produção e transporte de cocaína (Peceny e Durnan 2006). A mudança pôde ser percebida na inclusão dos grupos guerrilheiros na lista de organizações consideradas terroristas pelo governo dos EUA e no tratamento do conflito com a guerrilha e o combate ao narcotráfico como um problema associado ou como aspectos do mesmo problema.

A leitura dos documentos produzidos pelo governo americano em 1994 sobre o tema do abate de aeronaves civis demonstra que a iniciativa dos programas de interdição aérea do Peru e da Colômbia nasceu de decisões internas dos dois países. O apoio de parte das autoridades americanas e mesmo de parlamentares não implicava a existência de consenso. Surgiram sérias dúvidas sobre as implicações internacionais e nacionais sobre a legalidade do auxílio norte- americano e sobre o conflito com a consolidada posição dos EUA em rejeitar o uso de força contra aeronaves civis9.

Se, por um lado, as estratégias baseadas no modelo de guerra às drogas, na oferta de informações de radar e no apoio técnico e financeiro propiciavam as condições para os programas de interdição aérea de países aliados, por outro, havia o risco de repercussão negativa no campo político e jurídico diante da destruição de aeronaves civis e da possibilidade da morte de pessoas inocentes.

Em 1993, o Peru iniciou a implementação da norma que autorizava a destruição de aeronaves civis em voo e em 1994 o governo colombiano informou ao Departamento de Estado americano sobre as mesmas intenções. Os dois países foram alertados pelos americanos que não poderiam utilizar as informações para atacar aeronaves civis; porém, a política de interdição aérea associada ao abate de aeronaves continuou (Huskisson 2005, 113'114).

Ao prover informações e disponibilizar seu aparato militar para ações destinadas a abater aeronaves civis, as autoridades americanas corriam risco de enquadramento das suas atividades dentro da lei contra sabotagem de aeronaves (Aircraft Sabotage Act) de 1984 (USA 1994e). As dúvidas sobre a legalidade do auxílio americano e sobre a responsabilidade de seus agentes envolvidos no monitoramento10 acarretaram a suspensão temporária da oferta de informações em tempo real após o alerta dos advogados do Departamento de Justiça (USA 1994a; 1994b).

A limitação legal não interrompeu por muito tempo o auxílio americano. Ainda em 1994, uma lei aprovada pelo Congresso dos EUA concedeu imunidade aos agentes americanos e aos países envolvidos em operações de interceptação de aeronaves suspeitas de tráfico de entorpecentes11. Os requisitos para a imunidade consistiam: na suspeita razoável do envolvimento da aeronave no tráfico ilícito de entorpecentes; a determinação prévia do presidente norte-americano de que o tráfico no país onde ocorreria a interceptação representa séria ameaça à segurança nacional americana; a existência de procedimentos seguros para a prevenção de riscos contra a perda de vidas inocentes (USA 1995b).

A velocidade da tramitação da imunidade e os requisitos para sua aplicação revelam a importância dada ao tema do abate e do combate ao tráfico nas políticas de segurança norte-americanas para a América do Sul. A análise das autoridades norte-americanas sobre os programas peruanos e colombianos de abate mostrava-se extremamente positiva e os temores iniciais sobre as repercussões internacionais cederam espaço diante da opção estratégica da administração Clinton pelo fortalecimento das políticas antidrogas dos dois países. A concessão de imunidade aos americanos envolvidos nas operações de abate encerrou a fase de discussões e resistências internas sobre o modelo de interdição aérea implementado por Peru e Colômbia.

O programa de abate de aeronaves civis suspeitas de envolvimento no tráfico de entorpecentes recebeu das autoridades militares americanas o nome de Air Bridge Denial Program(ABDP). A criação do ABDP vinculava-se diretamente ao reconhecimento das Forças Armadas Revolucionárias da Colômbia (FARC) e do Sendero Luminoso (SD) como ameaças à segurança nacional dos EUA. A guerra às drogas representaria parte da luta contra as fontes de financiamento dos grupos guerrilheiros em atuação na América Latina (Huskisson 2005, 109).

O suporte a operações dessa natureza encontram justificativa na nova ênfase dada às ações realizadas nos países produtores e distribuidores de drogas. A mudança foi sintetizada na Diretiva Presidencial 14, lançada pelo presidente Clinton em 1993. Os programas antidrogas dos EUA deveriam atuar agora em três vertentes: assistência para que os países-fonte combatessem as causas da produção e tráfico de drogas; combate internacional às organizações criminosas ligadas ao tráfico e programas de interdição seletiva e flexível nas regiões produtoras, de trânsito e próximas da fronteira (USA, 1993). O ABDP enquadra-se exatamente na terceira vertente e deveria conter a "ponte aérea" que interligava a vasta cadeia de produção e distribuição de drogas em áreas de difícil acesso do Peru e da Colômbia.

A necessidade da existência de programas de interdição aérea, como o ABDP, devia-se às peculiaridades do complexo jogo entre repressão e resposta dos traficantes. A produção de cocaína depende das condições ambientais encontradas em áreas específicas à Amazônia, naturalmente localizadas em regiões de acesso limitado. A intensificação das ações repressivas acarretava sucesso localizado na redução da produção ou do transporte da droga, mas vinha acompanhada imediatamente da reorganização dos arranjos produtivos. A principal estratégia desenvolvida pelos traficantes consistia em atuar nas regiões de acesso mais difícil e interligar a rede de distribuição e produção por meio de um sistema de transporte que inclui pequenos aviões.

O maior controle sobre os voos interligando Peru e Colômbia acabava por ampliar a presença de transporte terrestre e o deslocamento para regiões em que as ações de combate ao tráfico se mostrassem menos intensas ou eficazes (Forero 2003). As características da Amazônia brasileira não a habilitam como produtora de cocaína; contudo, a ligação fronteiriça com o Peru, a Colômbia e a Bolívia favorece a integração do País nas rotas de distribuição da droga (USA 2000).

Sua inserção na cadeia de produção e distribuição, associada ao problema do tráfico na fronteira com o Paraguai, colocava o Brasil como um sério candidato a integrar, juntamente com Colômbia e Peru, o grupo de países envolvidos no programa de interdição aérea apoiado pelos EUA.

Em resumo, os programas que autorizam o abate de aeronaves civis apresentam como ponto de partida a concepção de guerra às drogas criada e difundida pelos EUA. Não obstante, justificavam-se para alguns países latino-americanos na necessidade de combater o narcotráfico como um problema associado às guerrilhas em atuação na Região Amazônica. Logo, a análise da introdução da Lei do Abate no Brasil não pode deixar de contemplar as preocupações dos militares brasileiros acerca da defesa territorial da Amazônia em face dos riscos derivados da ligação entre o narcotráfico e a guerrilha.

A tragédia no Peru e as mudanças no ABDP No cenário internacional, ocorreu uma tragédia de grande repercussão quando, em 20 de abril de 2001, um hidroavião Cessna foi abatido por engano, acarretando a morte de Verônica Bowers, de 35 anos, e de sua filha Charity, um bebê de 7 meses de idade (Maierovitch 2003). O voo, pilotado por Kevin Donaldson, partiu da cidade peruana de Islândia com destino a Iquitos levando um casal de missionários batistas norte-americanos e suas duas filhas (Folha on-line e Reuters 2001).

Uma investigação conjunta realizada por diversas agências e instituições dos EUA, incluindo CIA, Departamento de Defesa e Departamento de Estado, além do governo do Peru, atribuiu a causa do acidente a uma série de deficiências nos procedimentos do programa, a erros dos envolvidos, à sobrecarga nos sistemas de comunicação e a dificuldades idiomáticas, entre outros fatores12. As características da rota utilizada e a forma como se desenvolveu o voo, associadas a informações sobre atividades ilícitas coletadas continuamente, levantavam suspeitas sobre o uso do hidroavião abatido para o tráfico de drogas (USA 2001).

As investigações constataram que o copiloto de um caça peruano transmitiu corretamente o número de inscrição do Cessna interceptado (OB-1408) antes de abatê-lo. Os integrantes do avião de vigilância norte-americano e do caça peruano que o acompanhavam não ouviram a comunicação porque estavam ocupados com outras transmissões pelo rádio. Some-se a isso o fato de as aeronaves e armamentos da Força Aérea Peruana utilizadas no programa não permitirem tiros precisos direcionados para áreas não vitais. Durante o procedimento, o piloto do OB-1408 sequer ouviu as rajadas de advertência (USA 2001).

O governo norte-americano, pressionado pela opinião pública e pelo Congresso, resolveu suspender o programa de monitoramento de aeronaves suspeitas de narcotráfico na região andina (Maierovitch 2004), além de ter que indenizar os familiares das vítimas do Cessna abatido (Scolese 2004). A interrupção do ABDP não levou à interrupção do suporte dos EUA a outros programas destinados ao combate do narcotráfico e da guerrilha no Peru e na Colômbia.

A retomada do programa ocorreu após o pedido do presidente da Colômbia, Álvaro Uribe, para a ampliação do financiamento e do apoio norte-americanos no combate à guerrilha e ao narcotráfico em 2003. A iniciativa conjunta dos dois países representava um desdobramento do Plano Colômbia iniciado em 2000, sob as presidências de Andrés Pastrana (Colômbia) e Bill Clinton (EUA). O plano envolveu amparo financeiro inicial de cerca de US$ 1,3 bilhões por parte dos EUA, oferta de aeronaves, treinamento militar e amplo suporte de diversas agências norte-americanas (Veillete 2005, 1'3). A adesão americana ao plano tornava clara a sintonia entre as políticas e estratégias de endurecimento defendidas publicamente pelos presidentes colombianos, especialmente no governo de Álvaro Uribe, e as políticas de defesa dos EUA que integravam a guerra às drogas como um aspecto da segurança nacional norte-americana.

A análise superficial da influência do modelo de guerra às drogas norte- americano sobre países da América Latina pode levar a concluir pela existência de uma relação de mera submissão ou subordinação aos interesses dos EUA.

Contudo, o temor da perda do controle para os traficantes sobre porções distantes e isoladas do seu território e da associação com movimentos guerrilheiros fortaleceram e estimularam a ação governamental antidrogas no México, na Colômbia e no Peru nos anos de 1970 e 1980. A defesa da soberania nacional apresentava-se sempre como o mais forte fator para que os países aceitassem ou mesmo pedissem o suporte dos EUA aos programas de combate ao narcotráfico, não se podendo falar de simples submissão às gestões norte- americanas (Jones 1998).

A leitura dos relatórios oficiais produzidos para prestar contas ao Congresso dos EUA ou para orientar os debates nas comissões parlamentares sobre os gastos com os programas antidrogas revelam a constante demanda dos países produtores por mais recursos para auxiliar em iniciativas como o ABDP ou para o treinamento de unidades militares13. A manutenção do suporte financeiro norte- americano para operações na região andina e nos países fronteiriços dependia de um conjunto amplo de fatores como a demonstração de interesse do governo aliado em continuar recebendo recursos, a avaliação sobre interesse estratégico para a segurança nacional dos EUA e as políticas desenvolvidas pelo país recebedor.

O reinício do ADBP ocorreu apenas em 2003, após a elaboração de um acordo (Term of Agreement) entre os EUA e a Colômbia sobre procedimentos de segurança para impedir a perda de "vidas inocentes". Todo o processo de rastreamento, identificação das aeronaves e das rotas, verificação das situações suspeitas e a operação de interdição e abate aconteceriam com a participação de militares americanos ou com equipes de empresas privadas americanas contratadas pelo Departamento de Estado (USA 2005).

Uma das mudanças mais importantes consistiu na passagem do controle do programa, antes sob a responsabilidade da CIA, para o Departamento de Estado, com a colaboração do Departamento de Defesa dos EUA. Ao mesmo tempo, contratou- se uma nova empresa responsável pelo suporte ao programa na Colômbia, assumindo o contrato a empresa Arinc, tradicionalmente vinculada aos programas do Departamento de Estado (USA 2005; Risen 2002; Arinc 2007).O processo revela a estratégia de utilizar empresas privadas norte-americanas nas operações antidrogas e no combate à guerrilha, de modo a reduzir a visibilidade e os riscos da participação direta de militares dos EUA em ações no território colombiano (Marquis 2001).

Estabeleceu-se uma rígida sequência de procedimentos realizados sob a vigilância de três monitores de segurança norte-americanos: um situado no Joint Interagency Task Force-South(JIATF-South), em Key West, na Flórida, outro localizado no Centro de Comando da Força Aérea colombiana em Bogotá, e outro a bordo de uma aeronave de vigilância. A qualquer momento das operações, os monitores poderiam abortar a missão, ou, em caso de divergência com os militares colombianos, suspender a cooperação e a oferta de informações (USA 2005, 4'12).

Uma série de medidas visava a repelir as críticas de dentro dos EUA em relação ao suporte norte-americano à luta contra a guerrilha e o narcotráfico na Colômbia. As mudanças do programa ABDP para o Departamento de Estado representavam apenas uma parte do esforço que incluía a necessidade de formação em direitos humanos para as unidades militares colombianas que recebessem auxílio dos EUA e a criação de protocolos mais claros de segurança contra mortes de inocentes. Não obstante, a retomada do abate de aeronaves inseria-se num contexto de acirramento da militarização das políticas antidrogas para a América Latina, agora marcado pela definição dos movimentos guerrilheiros e dos traficantes como "narcoterroristas".

A longa trajetória da política de guerra às drogas ganhou desde 2003 seu contorno mais incisivo. O cenário pós-11 de setembro permitiu a justificativa necessária para a ampliação da presença norte-americana na América Latina. Não obstante a defesa das autoridades dos EUA quanto ao sucesso do ABDP, a análise sobre o impacto das políticas de abate na Colômbia está longe de mostrar qualquer consenso. O efeito imediato do maior controle do espaço aéreo consistiu no deslocamento das rotas aéreas para as regiões limítrofes na fronteira entre Brasil, Colômbia, Peru e Venezuela. Nessas áreas, as dificuldades operacionais para combater os voos ilegais associam-se aos problemas legais e políticos para realização de ações militares.

A maior eficácia da interdição aérea dependeria da articulação de todos os países situados numa grande área que cobre Brasil, Colômbia, Peru, Bolívia, Venezuela e Equador. A grande capacidade do tráfico de se adaptar às restrições causadas pelo ABDP no Peru e na Colômbia, com o deslocamento das rotas suspeitas para as áreas de fronteira, revelava a necessidade de incorporar novos países ao programa de abate. Assim, a compreensão do advento da Lei do Abate no Brasil exige a reflexão sobre as repercussões das políticas antidrogas e de defesa dos EUA para a América Latina, mas não pode deixar de perceber a complexidade de um programa de interdição com reflexos diretos sobre o controle do espaço aéreo em toda a Região Amazônica.

A Lei do Abate no Brasil A justificativa oficial para a proposição da Lei do Abate brasileira encontra- se na exposição de motivos nº C-004/GM-3, de 3 de novembro de 1995, assinada pelos então ministros Nelson Jobim, da Justiça, e Mauro José Miranda Gandra, da Aeronáutica (Brasil 1996a, 03063). O projeto respaldava-se em normas internacionais e "na legitimidade do direito de exercer a soberania no espaço aéreo sobrejacente aos territórios dos Estados, bem como das respectivas áreas marítimas". Na ordem interna, a legislação forneceria o embasamento para impedir o uso de "aeronaves e outros engenhos aéreos, para prática de atos hostis ou atentatórios contra a segurança da Nação Brasileira" [sic].

O documento trata da dificuldade de adotar procedimento coercitivo contra aeronaves suspeitas em virtude do texto do Código Brasileiro de Aeronáutica (CBA) não traduzir com a "devida clareza" a ideia de que, em situações extremas, sejam aplicadas às aeronaves infratoras, ainda que civis, "medidas rigorosas". Por fim, alegando a sua indispensabilidade como fator de inibição no combate a ilícitos internacionais, os Ministros submetiam a proposta de projeto de lei à apreciação do Chefe do Executivo, cujo texto introduz modificação ao art. 303 da lei federal 7.565/86 (CBA), transcrito a seguir: Art. 1°. Inclui-se, no art. 303, da Lei n° 7.565, de 19 de dezembro de 1986, um novo § 2°, renumerando-se o atual 2° como parágrafo 3°; Art. 303.

§ "2°. Esgotados os meios coercitivos legalmente previstos, a aeronave será classificada como hostil, ficando sujeita à medida de destruição, na forma da legislação específica.".

Art. 2°. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.

O então Presidente da República Fernando Henrique Cardoso enviou ao Congresso Nacional, por meio da mensagem 1.183, o Projeto de Lei 1.229/95, cujo trâmite previa, preliminarmente, a aprovação pelas Comissões de Defesa Nacional, de Constituição e Justiça e de Viação e Transportes (Brasil 1996b, 18140'18142).

O deputado Domingos Dutra apresentou proposta de emenda modificativa justificando que a destruição de aeronave, em tempos de paz, trata-se de ato gravíssimo e, portanto, deveria ser tomada apenas pela mais alta autoridade brasileira, o Presidente da República, em razão da defesa da soberania (Câmara dos Deputados 2007). A emenda oferecida pelo parlamentar limitaria a competência para a ordem de tiro exclusivamente ao Presidente da República, sem possibilidade de delegação. Na prática, a emenda desnaturaria as pretensões do projeto, pois acarretaria uma cadeia de comando longa, complexa e demorada, com a palavra final sobre o abate recaindo sobre uma autoridade civil.

O relator do parecer da Comissão de Defesa Nacional, deputado Elton Rohnelt, entendendo que a pretensão contida na proposição do Executivo era "absolutamente oportuna e relevante" para o aperfeiçoamento do CBA e atinente à defesa do espaço aéreo nacional, posicionou-se pela aprovação do projeto de lei. Decidiu, contudo, considerar prejudicada a emenda apresentada pelo deputado Domingos Dutra, tendo em vista que a mesma estava contida na abrangência da emenda proposta pelo deputado José Genoíno (Câmara dos Deputados 2007).