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Cenários da diversidade: variedades de capitalismo e política industrial nos EUA, Alemanha, Espanha, Coreia, Argentina, México e Brasil (1998-2008)

APRESENTAÇÃO O artigo que se segue dispõe de três seções. Na primeira, discorremos sobre as formulações de Hall e Soskice (2001) em relação às variedades de capitalismo, com as retificações propostas na pesquisa Estudo comparativo de política industrial: as trajetórias do Brasil, Argentina, México, Coreia do Sul, EUA, Espanha e Alemanha1. A partir daí, é apresentado um quadro comparativo dos países indicados acima, considerando os diferentes domínios institucionaispresentes nas variedades de capitalismo. Na segunda seção são apresentadas as principais definições de política industrial dos países em tela, desde 1998 até 2008. Por fim, nas considerações finais, busca-se avaliar as medidas de política industrial pertinentes ao ambiente institucional brasileiro, bem como as potencialidades de mudança sugeridas pela análise realizada.

No limite, sugere-se que o sucesso da indústria dos diferentes países em atividades de inovação tecnológica está associado à redução da incerteza proporcionada às firmas, no âmbito de determinados ambientes institucionais, para os investimentos em inovação. Importa assinalar, contudo, que isto não implica a presença de um conjunto de instrumentos universais, tomados como as melhores práticas,assimiláveis por qualquer país. De fato, a redução da incerteza é proporcionada por mecanismos de indução às atividades inovativas adequados a diferentes configurações institucionais, neste artigo consideradas a partir de indicações sugeridas pela abordagem sobre as variedades de capitalismo.No caso brasileiro, salienta-se que o predomínio de traços liberais nos domínios interativos que emolduram a relação entre as firmas e o mundo do trabalho (relações industriais, atividades de qualificação, relações entre as direções e os empregados) favorece a utilização das compras governamentaiscomo mecanismo por excelência para a redução da incerteza. Todavia, o peso do legado corporativo ' conquanto incapaz de dotar as organizações de empresários e trabalhadores de condições para assegurar sua lealdade a pactos mais abrangentes ' permite vislumbrar reformas que acentuem a propensão a processos de redução da incerteza que envolvam maior colaboração entre os atores presentes no mundo da produção, bem como destes com o Estado, para atividades de inovação.

DOMÍNIOS INSTITUCIONAIS DAS VARIEDADES DE CAPITALISMO Os anos que se seguiram às crises da Coreia e do Brasil, em 1998, foram marcados pela perda de fôlego da crença, predominante desde o início da década de 1990, segundo a qual os sinais e mecanismos de mercado são condição suficiente para o desenvolvimento. Emerge, com isto, uma vasta literatura que busca salientar a diversidade de trajetórias seguida pelos países capitalistas, em contraste com a perspectiva que apontava, no rastro dos processos de globalização, uma tendência crescente à convergência. Neste sentido, dimensões como financiamento, relações industriais, sistemas de qualificação, mecanismos de governança e coordenação entre as firmas, Estado, padrões de competição, sistemas de bem-estar, de forma dedutiva ou indutiva, passaram pelo escrutínio de diversas análises que, em boa medida, preocuparam-se em identificar tipos diferentes de capitalismo (Hall e Soskice, 2001; Hollingsworth e Boyer, 1997; Whitley, 1999; Amable, 2003; Schneider, 2008)2. Não é o que se pretende aqui.

Apesar da importância das tipologias associadas a tais abordagens, nosso objetivo é identificar os ambientes institucionais que envolvem a operação das empresas nos países focalizados, tomando as formulações de Hall e Soskice como recurso heurístico, de modo a perceber determinados padrões de política industrial e as potenciais respostas das empresas a ela. No limite, o que se pretende é, comparando diferentes configurações nacionais, identificar o que é pertinente ao ambiente institucional brasileiro, bem como as possibilidades de mudança que este encerra, no sentido de tornar mais efetivas as medidas de política industrial.

De todas as formulações associadas à ideia de variedades de capitalismo, ao brade Halle Soskice dispõe de relevo especial para os estudos de política industrial por colocar no centro de sua análise as firmas e o modo como enfrentam seus dilemas de coordenação. Políticas industriais buscam, fundamentalmente, criar estímulos ao investimento privado, para objetivos diversos (emparelhamento, inovação, promoção do emprego), por meio da alteração dos preços relativos e da redução da incerteza quanto ao retorno de tais investimentos. Definida a política, espera-se que seja acompanhada de um conjunto articulado, ainda que descentralizado, de decisões de investimento capazes de provocar efeitos que atendam aos seus objetivos (Delgado, 2005, 2009; Suzigan e Furtado, 2005; Castro, 2002; Chang, 1994). As firmas, contudo, tomam suas decisões em ambientes institucionais diferenciados. As formulações de Hall e Soskice fornecem pistas para a identificação dos elementos centrais de tais ambientes. Em sua versão original, são apontados cinco domínios interativosrelevantes para a estratégia empresarial, que tendem a se reforçar mutuamente (Hall e Soskice, 2001). A governança corporativa, ao lado dos vínculos entre as empresas e as finanças, é a primeira destas dimensões. Três domíniosreferem-se a diferentes esferas do mundo do trabalho, a saber, questões ligadas à qualificaçãoda mão de obra, às relações industriaise à relação das firmas com seus empregados. Por fim, dilemas de coordenação aparecem também nas relações interfirmas, associadas aos elos entre fornecedores e clientes3.

Hall e Soskice destacaram dois padrões polares deinteração estratégica das empresas, num espectro em que formas mistas também podem aparecer. Tais tipos são as economias de mercado liberais, em que prevalecem processos de coordenação guiados pelos mecanismos de mercado (os EUA são o paradigma), e aseconomias de mercado coordenado, em que prevalece a concertação entre os diferentes atores envolvidos (a Alemanha é o paradigma). Em cada um destes casos, desenvolvem-se vantagens institucionais comparativasque estimulam o apego das empresas às formas de interação predominantes.

No que se refere às atividades de inovação, a abordagem sobre as variedades de capitalismosugere que as formas liberais favorecem a ocorrência mais acentuada de inovações radicais, ao passo que as formas coordenadas favorecem a ocorrência de inovações incrementais4. As primeiras seriam mais afeitas aos fast-moving technology sectors, que envolvem designligeiro e desenvolvimento rápido de produtos e processos, como a biotecnologia, semicondutores, software, vinculando-se, ainda, à provisão de componentes para outros setores, como telecomunicações, dispositivos operacionais do sistema financeiro, defesa e lazer (cf. ibid.). A estratégia competitiva das firmas estaria relacionada à capacidade de correr riscos com novos produtos, bem como à implementação rápida. Além dos padrões de financiamento e de governança corporativa, tal estratégia é favorecida pelas relações entre as firmas e o mundo do trabalho, marcadas pelo predomínio do mercado e não da concertação que, embora não conduzam à cooperação para ações inovativas, estimulam a disposição de largar na frentena disputa de mercados, com produtos novos devidamente protegidos pelo segredo industrial, desenvolvidos por laboratórios em geral dissociados e protegidos do ambiente do chão da fábrica e da relação com outros atores, ou, ainda, por novas gerações de empresários. Novidade e preço são os elementos fundamentais da estratégia competitiva.

Asinovações incrementais, por seu turno, estariam mais associadas à produção de bens de capital, como máquinas e equipamentos industriais, bens de consumo duráveis, artefatos e equipamentos de transporte (id.). Neste caso, o que se busca é a introdução de inovações que aperfeiçoem a qualidade de uma linha de produção já estabelecida, de modo a garantir a lealdade do consumidor, além de assegurar a redução progressiva dos custos. A sugestão é que as formas de financiamento e os padrões de governança corporativa das formas coordenadas seriam mais afeitas a este esforço, uma vez que permeáveis às estratégias de longo prazo e à cooperação entre as firmas e outros atores relevantes, como institutos de pesquisa e universidades. Ademais, a relação das firmas com o mundo do trabalho, baseadas na cooperação contínua e na confiança recíproca, predispõem à busca permanente de aperfeiçoamento na produção, embora não favoreçam o segredo industrial. Há pouco espaço para o aparecimento continuado de novas gerações empresariais. Qualidade e lealdade do consumidor são os elementos-chave da estratégia competitiva5.

A abordagem sobre as variedades de capitalismoassinala que as políticas públicas tendem a ser igualmente afetadas pelas características do ambiente institucional (id.)6. Assim, nas formas liberais o predomínio do mercado nos processos de coordenação tornaria as empresas mais sensíveis a incentivos propriamente financeiros, ao passo que, nas formas coordenadas a presença de associações vigorosas, capazes de assegurar a lealdade de seus membros para ações concertadas, favorece o desenvolvimento de disposições cooperativas por parte das empresas sem que o impacto sobre os custos seja tomado como a variável mais importante. No limite, diversos instrumentos de política industrial e tecnológica são usados indiferentemente por todos os países, porém nas formas liberais os incentivos fiscais e subsídios tendem a dispor de maior relevância, além de políticas como as comprasgovernamentais, que permitem a redução da incerteza nos investimentos privados, por intermédio de mecanismos de mercado. Nas formas coordenadas é mais provável que prosperem programas de cooperação entre as empresas, e destas com o Estado, para o alcance de determinadas metas, não obstante a ocorrência de incentivos financeiros imediatos.

Temos lidado, como dito no início deste artigo, com a abordagem sobre as variedades de capitalismo como um instrumento heurísticopara identificar, a partir as dimensões interativas apontadas acima, diferentes configurações nacionais, tomadas não como estruturas holísticas, estáticas, mas, tão-somente, como ambientes derivados de escolhas efetuadas em condições determinadas, que geram incentivos para o apego dos atores sociais à sua permanência, porém abertos à mudança, notadamente em situações de crise, a partir da orquestração de coalizões, que podem estabelecer novas configurações7(Delgado, 2009; Delgado et alii,2009a; Gourevitch, 1986). Ademais, adicionamos à formulação original oEstado e a inserção das economias nacionais no mercado mundialcomo domínios interativos de relevo para a operação das firmas (Delgado et alii, 2009a; 2009b). De fato, o Estado é uma instituição decisiva ao enforcementdos elementos que compõem o ambiente em que tal operação se realiza, qualquer que seja a variedade de capitalismo,assim como as políticas desenvolvidas por seus titulares e agências afetam de forma crucial as decisões empresariais (Polanyi, 1980; Offe e Ronge, 1984; Hancké, Rhodes e Thatcher, 2007; Schmidt, 2006). Além disto, o gasto público, mesmo nas formas liberais, é fundamental nas configurações da demanda e da estrutura do mercado8. Por seu turno, as firmas operam em ambientes econômicos nacionais mais ou menos abertos, mais ou menos protegidos, além de localizados em posições centrais, periféricas ou semiperiféricas da economia mundial, conforme a presença de atividades econômicas que encerram maior potencial inovativo, o que torna decisivo para as estratégias empresariais a inserção internacional das economias nas quais estão sediadas as firmas9(Arrighi, 1997).

Nas Tabelas_1 e 2 apontamos alguns elementos considerados para a caracterização da indústria e das modalidades de inserção internacional das economias dos países focalizados. Merece destaque a importância do mercado interno na economia norte-americana, tão fechada quanto a brasileira. Todavia, sua enorme magnitude permite que o setor externo do país, mesmo que reduzido em relação ao Produto Interno Bruto (PIB), disponha de uma participação expressiva no comércio internacional. Do mesmo modo, embora as atividades de maior teor tecnológico apresentem, nos EUA, uma participação inferior às reveladas por Alemanha e Coréia do Sul, a dimensão superlativa da economia norte-americana mantém o país com destaque no domínio das atividades intensas em tecnologia, o que se atesta pelo peso de que dispõem os indicadores de inovação tecnológica (peso dos gastos com inovação em relação ao PIB e participação das empresas nestes gastos), inferiores, apenas, aos da Coreia do Sul e Alemanha. Esta última, pela dimensão do PIB, pela presença dos setores de maior intensidade tecnológica e pela capacidade de inovação, compõe, junto aos EUA, o grupo das economias centraisdentre os países focalizados. A Espanha aproxima-se de tal condição, pela dimensão de seu PIB e pela importância das manufaturas nas exportações. Aparece, contudo, em posição intermediária no que se refere à presença de setores de maior intensidade tecnológica. Seu desempenho nas atividades de inovação é pouco maior que o brasileiro e muito distante do evidenciado pelos EUA, Alemanha e Coreia do Sul. Esta, com uma economia aberta e protegida, dispõe de um PIB que evidencia seu deslocamento das posições ocupadas por Brasil, México e Argentina, apresentando indicadores relativos à presença de setores de maior intensidade tecnológica, participação das manufaturas na produção industrial e capacidade de inovação que sinalizam para uma trajetória acelerada rumo às posições centrais10. México e Brasil ocupam posições intermediárias, embora o Brasil revele desempenho na capacidade de inovação ligeiramente superior ao do México11. Por fim, a Argentina apresenta indicadores, relativos à presença de setores de maior intensidade tecnológica e de manufaturas nas exportações, que apontam para um processo de crescente periferização.

Consideremos, pois, como os diferentes domínios institucionais apontados acima se apresentam nos países em análise.

Nos EUA predomina o mercado de capitais no financiamento das empresas, ao lado de padrões de governança corporativamarcados pelo controle das gerências sobre a gestão, no âmbito de um padrão pulverizado de propriedade acionária (Abelshauser, 2005; Gourevitch e Shinn, 2005; Aldrighi, 2003; Novaes, 2004; Rabelo e Silveira, 1999; Guimarães, 2007). Nas relações industriaisprevalecem os contratos precários e atomizados, e sindicatos, em geral, frágeis. É reduzida a participação das empresas nos esforços de qualificação, que ficam sob responsabilidade dos indivíduos no mercado, ou do Estado, na educação genérica formal. É também reduzida a colaboração entre empresas e seus empregadospara esforços de qualificação ou inovação. Esforços de cooperação entre as firmas têm alcance pequeno, prevalecendo mecanismos de coordenação por meio do mercado (Ramos, 2008; Rocha, 2007; Itiro, 2003; Dufovsky e Dulles, 2004; Clark et alii, 2002). As relações entre empresários e Estadonão dispõem, da mesma forma, de caráter concertado, realizando-se, num cenário pluralista, por meio da prática de lobbies, pelos quaisasempresasbuscamposiçõesdeforça na definiçãode medidas regulatórias e na negociação de contratos com o Estado, cujos gastos têm papel decisivo na dinamização da economia e mesmo no desempenho das firmas no que se refere à inovação tecnológica (Dahl, 1968; Jenkins-Smith e Sabatier, 1993; Lehmbruch e Schmitter, 1982; Schmitter e Streeck, 1999; Santos, 2008). Os EUA são a economia hegemônicana ordem mundial, com presença expressiva no comércio global, embora o mercado interno seja o seu mais importante fator de dinamismo (Delgado et alii, 2009a).

Na Alemanha, apesar de alterações importantes ocorridas nos últimos anos, os bancos são ainda decisivos no financiamento da produção industrial, com participação elevada na propriedade das empresas, que exibem uma estrutura de propriedade concentrada e padrões de governança marcados pela articulação entre diferentes agentes envolvidos no processo produtivo (Abelshauser, 2005; Guimarães, 2006; 2007; Novaes, 2004; Gourevitch e Shinn, 2005; Srour, 2005; Gerolomano et alii, 2008). As relações industriais na Alemanha reforçam este padrão, com contratos de longa duração, negociados com sindicatos fortes e associações empresariais que desempenham papéis abrangentes, seja na barganha coletiva, seja em esforços de qualificação e inovação tecnológica. A prática da concertação estende-se à relação das empresas com seus funcionários, que participam de forma expressiva da gestão das firmas e de iniciativas para qualificação e inovação (Ebbinghaus e Visser, 2000; Kuckulentz, 2007). Os elos entre os empresários e o Estado, por seuturno, num cenário neocorporativo, são mediados pelas associações, em múltiplos canais de intermediação (Lehmbruch e Schmitter, 1982; Schmitter e Streeck, 1999; Guimarães, 2006; 2007a). A Alemanha exibe uma economia aberta, com poucas restrições à importação, tecnologicamente dinâmica, embora sejam de pequena expressão os segmentos industriais ligados ao paradigma microeletrônico (Delgado et alii, 2009a).

Na Espanha, o autofinanciamentoaparece com destaque nas opções das empresas, em consonância com uma estrutura de governançaemque é relevante o controle familiar das firmas, marcadas pela grande concentração da propriedade (Puga, 2002; Minguez e Martin, 2003; Leal e Camuri, 2008; Domingo et alii, 2004; Cestona et alii, 2005; Pérez de Lema, 2004). A flexibilização crescente dos contratos de trabalho nas relações industriaistem reduzido o peso dos sindicatos, inibido disposições de colaboração entre as firmas e seus empregados, alémdedeixar pouco espaço para ações coordenadas de qualificação e inovação, apesar do crescimento das iniciativas de cooperação entre as firmas ' cujo foco não tem sido, contudo, voltado para aqueles intentos ', bem como dos programas públicos de qualificação (Serrano et alii, 2007; Ebbinghaus e Visser, 2000; Rozicki, 1997). Os elos entre empresas e Estadona Espanha seguem um padrão corporativo marcado pela forte influência de vínculos familiares entre elites políticas e burocráticas e proprietários das empresas (Schmidt, 2006; Cabrera e Del Rey, 2007) A economia do país, apesar do PIB per capitaelevado, tem revelado baixa presença de setores de alta tecnologia em sua estrutura industrial, abertura comercial e participação no comércio internacionalmedianas, compoucasrestriçõesàsimportações (Delgado et alii, 2009a).

No caso da Coreia do Sul, os bancos públicos são decisivos no financiamentoda indústria. A estrutura concentrada da propriedade na neste país é acompanhada do controle familiar dos grandes conglomerados, num modelo de governança corporativa hierárquico em que é reduzida a participação de acionistas e trabalhadores (Cho e Kim, 2007; Novaes, 2004; OECD, 2003a). Os contratos de longa duração, que são uma das marcas das relações industriaisna Coreia do Sul, não resultam da concertação entre empresas e sindicatos, em geral fracos e atomizados, acarretando um padrão de cooperação entre empresas e seus funcionários assimétrico, mas com forte identificação dos trabalhadores com as empresas. Estas se envolvem em atividades de qualificação e recrutam funcionários para ações inovativas, mas deixam pouco espaço para a presença dos mesmos na gestão (Verma et alii, 1995; Choong-Young, 1998; Kim, 2005). Relações de cooperação interfirmas são comunsno âmbito dos chaebols e entre estes e firmas estrangeiras, mas o Estado impõe rígidos limites para que a cooperação resulte em transferência de tecnologia, ao lado do desenvolvimento de capacidade de inovação endógena. A relação do Estado com o empresariado realiza-se via contatos diretos com os chaebols e a federação industrial que controlam, e tem sido marcada pela forte disposição indutiva do primeiro, embora a consolidação dos chaebols tenha acentuado sua autonomia (Graham, 2003; Guimarães, 2007b; Haggard, Lim e Kim, 2003). A Coreia do Sul é uma economia fortemente integrada ao mercado mundial,mas protegida, revelando grande capacidade de inovação tecnológica (Delgado et alii, 2009a).

Na Argentina, os bancos cumprem papel importante no financiamentodas indústrias, embora não disponham de peso expressivo na propriedade das empresas, a exemplo da Alemanha. O autofinanciamento e os recursos externos são, também, expressivos. O conglomerado familiar sempre teve papel importante na organização das empresas, cujo modelo de governança corporativasegue o padrão latino-americano, com acentuado controle familiar da gestão, embora tenha se elevado a presença de controladores estrangeiros na estrutura industrial do país (OECD, 2003a; Leal e Camuri, 2008; Schneider, 2008; Kantis et alii, 2005) As relações industriaissão marcadas pelo predomínio do contrato individual e precário, em meio à sobrevivência da estrutura sindical corporativa e importante papel regulador do Estado (Diniz, 2006; Rozicki, 1997; Palomino e Trajtemberg, 2006). São pouco comuns ações de colaboraçãoenvolvendo as firmaseseusempregados, que, via de regra, estão ausentes da gestão das empresas. As relações entre Estado e empresáriosseguem o padrão corporativo presente em vários países latino-americanos, com tendência à acentuação de mecanismos pluralistas (Schneider, 2004). A economia argentina é medianamente abertae pouco protegida, com reduzida presença de setores de alta tecnologia e baixa capacidade de inovação (Delgado et alii, 2009a).

No México destaca-se o autofinanciamentodas empresas, embora seja crescente a participação do capital externo. O controle familiar, na governança corporativa, acompanha um padrão de propriedade industrial bastante concentrada, no âmbito do conglomerado familiar, que predomina, ao lado das multinacionais, na estrutura industrial do país (Puga, 2002; OECD, 2003; Leal e Camuri, 2008; Novaes, 2004). Contratos individuais e precários são crescentes, junto a uma estrutura sindical que tem adquirido perfil pluralista, o que revela um processo crescente de americanização das relações industriais (Bensusán, 2003; 2007; Ramos, 2008; Rozicki, 1997; OCDE, 2006; Medina, 2003).

Apesar de associações empresariais fortes, são escassas as experiências de colaboração entre as firmas(Schneider, 2004). Do mesmo modo, não obstante as disposições legais que buscam estimular as empresas nas atividades de qualificação, a importância destas e do Estado é reduzida para o alcancedeste objetivo. Os trabalhadores, por seu turno, estão, de maneira geral, ausentes das esferas de gestão das empresas, que mantêm com seus empregados relações em que têm pouca incidência ações colaborativas. Padrões corporativos de articulação com o Estado subsistem nas relações entre as empresas e o poder público, embora com reforço da diversidade na representação de interesses do empresariado, num cenário de acentuação do pluralismo (Schneider, 2004; Carvalho, 1997). O México é uma economia aberta, que ostenta níveis elevados de proteção, exceto para os países que compõem o Tratado Norte-Americano de Livre Comércio (NAFTA), destino da maior parte de suas exportações, pouco diversificadas. É importante a presença de setores de alta tecnologia na indústria mexicana, embora concentrada em alguns setores, mas reduzida a capacidade inovativa de suas empresas (Delgado et alii, 2009a).

No Brasil predominam o autofinanciamento e os bancos públicos, no financiamento das empresas, não obstante a expansão do mercado de capitais. Prevalecem os conglomerados familiares entre as grandes empresas nacionais, mas é expressiva a presença de empresas estrangeiras. A propriedade é concentrada, e na governança corporativa destacam-se o controle familiar e pequena participação de acionistas e funcionários (Fontes Filho e Picolin 2008; OECD, 2003b; Leal e Camuri, 2008; Novaes, 2004; Gerolomano et alii, 2008). Nas relações industriais o contrato individual predomina, em meio à presença do Estado na regulação de direitos individuais do trabalho (Lobo, 2010; Werneck Vianna, 1976). O corporativismo sindical, que rege as organizações patronais e de trabalhadores, convive com a crescente diversificação da estrutura de representação de interesses (Diniz e Boschi, 1979; 1993; Leopoldi, 2000; Delgado, 1997). São escassas as ações decolaboração entre empresas e empregadospara inovação e qualificação, efetuada por agências semipúblicas, que oferecem formação profissional elementar, ao lado da formação geral, garantida pelo Estado. Ao lado das relações hierárquicas, no interior dos conglomerados familiares, iniciativas para acolaboração entre as firmas têm sido estimuladas pelo Estado, como os fóruns de competitividade, envolvendo os segmentos das cadeias produtivas dos setores, além do apoio a clusters e arranjos produtivos locais, mas seu impacto ainda é pequeno. A relação Estado-empresariado no Brasil tem se efetuado por uma multiplicidade de canais, pluralistas e corporativos, sendo que os últimos, esvaziados na década passada, retomaram sua importância.

Todavia, eles têm servido pouco à orquestração de ações concertadas (Mancuso, 2004; Diniz e Boschi, 1993; Delgado, 2005). Dotado de vigoroso mercado interno, a economia brasileira tem se mantido relativamente fechada, com níveis ainda elevados de proteção, sem superar as deficiências de sua capacidade de inovação tecnológica (Delgado et alii, 2009a).

O Quadro_1 a seguir, apresenta uma síntese da caracterização dos domínios institucionais das variedades de capitalismo, nos países em análise, com as retificações que sugerimos às formulações de Hall e Soskice.

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POLÍTICA INDUSTRIAL: OBJETIVOS E INSTRUMENTOS A criação de condições para o desenvolvimento de empresas dotadas de capacidade inovativa tem sido apontada como o principal objetivo das modernas políticas industriais. Neste sentido, elas distanciam-se das políticas que buscam tão- somente corrigir falhas de mercado, bem como daquelas orientadas para a equiparaçãode países atrasados aos padrões econômicos e tecnológicos presentes nas economias que ocupam posições centrais na economia mundial12.

Políticas industriais orientadas para a correção de falhas de mercado estão vinculadas a modalidades de intervenção estatal ex post, destinadas à instauração de situações de equilíbrio prejudicadas pela ocorrência de problemas como a produção de bens públicos, externalidades, informações imperfeitas, registradas pelo sistema de preços. O problema aqui é a impossibilidade de definir ações orientadas para a mudança, uma vez que situações de equilíbrio podem se verificar em estágios incipientes de desenvolvimento econômico e tecnológico, ao passo que políticas industriais orientadas para a mudança pretendem exatamente romper com tais situações de equilíbrio rebaixado, exigindo formas de coordenação ex ante(Delgado, 2005; 2009; Suzigan e Furtado, 2005).

Políticas industriais orientadas para processos de equiparação buscam fortalecer ou internalizar atividades econômicas que dispõem de pequena relevância nos países de desenvolvimento retardatário, reconhecidas como fundamentais à dinâmica econômica moderna, identificada àquela que se processa nas economias capitalistas centrais. Seus mecanismos foram, classicamente, a adoção de tarifas protecionistas, crédito subsidiado, indução pública do investimento, de modo a assegurar a edificação de setores industriais inteiros, por via da alteração dos preços relativos e da redução da incerteza dos investimentos privados. O problema a considerar é se tais políticas são adequadas à elevação da competitividade em escala global, associada à redução da proteção dispensada aos mercados internos nacionais e elevação da mobilidade internacional dos capitais.

Neste cenário é que a elevação da competitividade das empresas, a partir da acentuação de sua capacidade de inovar, ganha relevo. Mesmo tomando a inovação em um sentido amplo ' isto é, envolvendo novas combinações de modo a gerar produtos e processos diferenciados, sem, necessariamente, associar-se à criação de uma nova tecnologia ', a acentuação da capacidade de inovação das firmas é inseparável da elevação dos dispêndios em pesquisa e desenvolvimento e de sua capacidade de gerar internamentenovas combinações, a partir de conhecimentos amplamente disponíveis e daqueles que acumula em sua própria experiência e trajetória.

O dilema da ação estatal é, pois, não só criar as condições adequadas para a inovação, no sentido da expansão e da formação de recursos e da infraestrutura necessárias a esta, mas também definir os estímulos adequados a cada contexto para que as diferentes empresas venham a se valer dos recursos humanos e da infraestrutura de inovação, estabelecendo a atividade inovativa como parte de sua estratégia competitiva (Delgado, Condé, Ésther e Salles, 2009a). Ademais, cabe ao Estado desenvolver ações antecipadoras, que fortaleçam setores e atividades expressivos das tendências mais recentes e futuras do desenvolvimento tecnológico, de modo a evitar a exigência da busca perene do emparelhamento, combinando, pois, ações horizontais e seletivas. Se a formação de recursos humanos e a criação de uma infraestrutura adequada à inovação são indispensáveis para que esta possa vir a se processar de forma generalizada, o desenvolvimento de determinados setores é indispensável também para isto, ou mesmo para a perspectiva de ocupação de posições competitivas no futuro, como é o caso, respectivamente, do setor de informática ou da nanotecnologia. Por fim, em que pese a centralidade da inovação como objetivo das políticas industriais, não pode o Estado deixar de lado outros objetivos, como o crescimento econômico, a preservação do nível de emprego, a sustentabilidade ambiental do desenvolvimento.

O desenvolvimento das modernas políticas industriais exige, ainda, mais duas condições complementares. A primeira é a presença de formas de articulação entre o Estado e o empresariado que assegurem a fixação de metas, a colaboração e a confiança recíprocas para a condução efetiva das políticas industriais (Evans, 1993; Delgado et alii, 2009b). A segunda é a preservação da estabilidade institucional, de marcos regulatórios favoráveis às inversões privadas e a presença de um ambiente macroeconômico pró-investimento. Não se trata, aqui, importa ressaltar, de estabelecer formas precárias de contratação da força de trabalho para assegurar o crescimento econômico, correlação baseada numa crença repetida à exaustão no fim do século passado. Na verdade, o contrário é que tende a prevalecer, quando se trata de combinar crescimento econômico com aumento da capacidade de inovação das empresas (Delgado et alii, 2009a; 2009e). Trata-se de garantir condições institucionais e macroeconômicas para assegurar estímulos ao investimento e certa imunidade das economias nacionais diante das flutuações derivadas da intensa mobilidade internacional dos capitais, além de mecanismos que assegurem a participação de diferentes atores no processo de inovação.

Abaixo apresentamos as proposições de política industrial e de inovação, de caráter geral, levadas adiante pelos países considerados neste estudo.

Estados Unidos Nas políticas industriais desenvolvidas pelos EUA, é notável a ênfase na regulação do direito de propriedade. O Estado participa, ainda, no financiamento da pesquisa em diversas áreas, com destaque para o setor militar e de energia13. As compras governamentais, contudo, aparecem como instrumento decisivo da política industrial. Embora não exclusivo das economias liberais, tal instrumento é, de fato, a principal forma liberal de intervencionismo estatal, que se realiza por meio de mecanismos de mercado, na ausência de condições favoráveis à coordenação entre os agentes econômicos por via de arranjos de natureza institucional.

Os EUA sempre desempenharam um papel de grande importância na produção científica e tecnológica, sobretudo pelos gastos governamentais, nas universidades e nas empresas. Ainda que hoje sob forte concorrência, dado o papel desempenhado no campo tecnológico por Coreia do Sul, Alemanha e China, os EUA permanecem entre os países líderes. O grande investimento tecnológico realizado pelas empresas é o destaque, mas as administrações federais não são passivas. O Instituto Nacional de Standards e Tecnologia (NIST) tem um importante papel por ser uma agência federal que opera junto ao Departamento de Comércio. Ele possui laboratórios, um programa nacional de qualidade, uma rede nacional de apoio para pequenas indústrias e um programa de inovação tecnológica (TIP), este no apoio a indústrias, universidades e organizações de pesquisa sem fins lucrativos, com valores importantes de investimento. Em resumo, um tripé importante: as empresas, os fundos de investimento em P & D do governo central e a ênfase no tema do "ambiente adequado", a exemplo das patentes e a definição de nítidos marcos regulatórios, como o incentivo às empresas.

O documento Tecnologia para o Crescimento Econômico da América ' Uma Nova Direção para a Construção do Fortalecimento Econômico(1993), sob o governo Clinton, é uma importante referência de orientação geral sobre políticas de inovação e tecnologia. Seu objetivo é incrementar a competitividade para o crescimento da indústria, dos trabalhadores e consumidores, promover inovação e competitividade industrial, defender a propriedade intelectual e manter a liderança em tecnologia, ciência e matemática. Defende o fortalecimento da ciência básica e a ampliação do papel dos laboratórios estatais, sob fiscalização do Conselho Nacional de Ciência e Tecnologia (NSTC). O intento é fortalecer as relações com o setor privado, incluindo o investimento em alta tecnologia, redesenhando o papel do investimento federal em P & D e ampliando o linkpesquisa-indústria.

O período de George W. Bush na Casa Branca apresentou ênfase diferenciada. O impacto dos ataques terroristas de 2001 operou uma inflexão para algumas áreas mais diretamente vinculadas ao rótulo de "defesa". Para o orçamento de 2002 foram incluídos gastos de US$1, 5 bilhão para a luta contra o bioterrorismo e a defesa doméstica, com todas as agências ligadas a P & D recebendo recursos adicionais (US$103 bilhões de gasto federal total). A preocupação antiterrorismo incentivou iniciativas nacionais de ciência e tecnologia, como a Iniciativa Nacional de Nanotecnologia, que associa dez departamentos federais com empresas envolvidas nesta linha. As pequenas e médias empresas recebem programas federais de Pesquisa e Inovação em Pequenos Negócios (SBIR) e da Transferência de Tecnologia em Pequenos Negócios (SBTT). Este programa foi reautorizado em 2008.

Os instrumentos básicos para as políticas indicam três iniciativas multiagências: ciência em nanoescala, engenharia e iniciativa em tecnologia. A estrutura de financiamento para a pesquisa acadêmica recebe apoio federal, mas incentiva a competição entre os pleiteantes. Da mesma forma, há uma defesa direta, pelo governo, de que os investimentos em pesquisa básica estejam concentrados na Fundação Nacional de Ciência (NSF). Em 2006, é lançada a Iniciativa para a Competitividade Americana. A maior atenção é dada ao investimento em P & D, envolvendo as diferentes capacidades nacionais e o incremento da produtividade pelos setores da economia. Um dos instrumentos importantes para esta política foram as isenções fiscais para empresas investidoras em P & D.

Os instrumentos gerais para a consecução da política científica e tecnológica envolvem o crédito tributário e o incentivo ao investimento privado, mas também é indicada a necessidade do investimento em professores de física, matemática e ciências da educação e no incentivo aos programas para a competitividade e produtividade fabril. A NSF passaria a operar como a principal agência para promover áreas científicas.

O Departamento de Comércio desenvolveu um plano estratégico (2007-2012) neste campo. O Programa para Administração de Tecnologia enfatiza a cooperação interagências, como a Administração Nacional para os Oceanos e a Atmosfera (NOOA), a Administração Nacional de Telecomunicações e Informação (NTIA, telecomunicações e internet), o Escritório de Indústria e Segurança (BIS, para exportação de tecnologia) e a Administração para o Comércio Internacional (ITA, para tecnologia compartilhada). O NIST é o articulador entre agências, o setor privado e os laboratórios de pesquisa.

Basicamente, há uma grande preocupação com o tema da propriedade intelectual, que defende uma ação forte contra as empresas envolvidas com a "pirataria", a capacitação de inovadores para proteger seus direitos, o trabalho juntamente com a indústria, e a busca de apoio de parceiros comerciais dos norte- americanos. Os republicanos são refratários a uma política industrial ativa, preferindo que as empresas tenham seu linkcom o Estado pela via de créditos tributários e incentivos às melhorias para a produtividade. Menos iniciativa estatal e, enfim, mais "ambiente favorável" e pesquisa básica.

Alemanha Os diferentes e múltiplos programas estabelecidos e desenvolvidos nos últimos anos na Alemanha replicam várias dimensões próprias da tradição consociativa do país, ao buscarem a articulação de institutos de pesquisa, universidades e empresas. O governo da Alemanha tem a educação e a pesquisa como alta prioridade, fazendo investimentos constantes e crescentes nessas áreas, com o objetivo de aumentar a eficiência e a inovação da ciência alemã. Para o período de 1998 a 2008, vários programas foram desenvolvidos. Em termos gerais, observa-se que o governo alemão tem como objetivo central eliminar as barreiras entre pesquisa pública e iniciativa privada, tornando atraentes as transferências entre uma e outra. Para isso, o governo e as lånderdecidiram avaliar as instituições que financiam conjuntamente a fim de assegurar e melhorar a qualidade do sistema de financiamento da pesquisa. Ressalta-se, nesse contexto, o papel primordial assumido pelos institutos de pesquisa e universidades, que passam a atuar, enfaticamente, em parceria com as pequenas e médias empresas. Paralelamente, o governo procura mais flexibilidade e desempenho com o emprego e as estruturas de remuneração para o ensino superior e as instituições de pesquisa não-universitárias.

No período de governo do Chanceler Gerard Schröder (1998 a 2005) alguns programas merecem destaque. O Industrielle Gemeinschaftsforschung visa a apoiar as PMEs'Pequenas e Médias Empresas'da ex-Alemanha Oriental, tendo a iniciativa ZuTech ("Futuro de Tecnologias para Pequenas e Médias Empresas") para financiar o desenvolvimento de soluções para a renovação estrutural da economia baseada em tecnologias de maior valor, além dos Competence Centres to Support Small and Medium-sized Enterprises (programa de três anos de consultoria e de informação, especialmente para as PMEs no domínio do comércio eletrônico).

Em 1999, destacam-se os programas de cooperação em pesquisa (Forschungskooperation) envolvendo as PMEs e os institutos de pesquisa. É dada, também, continuidade ao programa FUTOUR, para promoção e apoio da tecnologia orientada para abertura de novos negócios nas novas lånder da Alemanha. O InnoRegio ' Innovative Stimuli for Region (InnoRegio ' Innovative Impulse für die Region) orienta-se, do mesmo modo, para ao apoio às novas lånder. Criam-se, ainda, redes regionais temáticas de apoio ao arranque e crescimento de empresas inovadoras EXIST ' PUSH! (Stuttgart) e KEIM (Karlsruhe/Pforzheim).

Em 2000, o programa de financiamento Microsystem Technologies 2000 + (MST 2000 +, cuja duração abrange o período 2000-2003) foi instituído com o fito de estabelecer uma ampla base de know-howtecnológico na indústria e na ciência.

Destaca-se, também, o PROgramm INNOvation-competence of medium-sized enterprises (PROINNO), iniciado pelo BMWi (Ministério da Educação e Tecnologia), que apoia a P & D e a cooperação das PMEs para a inovação de produtos, processos e serviços.

Em 2001, destaca-se o Framework Programme Biotechnology ' Using and Shaping Opportunities, para apoiar o programa de biotecnologia, além de recursos disponibilizados para o National Genome Research Network. No campo da tecnologia de informação(TI), o programado governo Innovation and Jobs in the Information Society of the 21stCentury define o curso para a construção da chamada sociedade baseada no conhecimento.

Em 2004, cria-se a Excellence Initiative (promoção da excelência e pesquisas acadêmicas de alto nível em universidades), e o Pact for Research and Innovation (aumento do financiamento institucional para as instituições públicas de pesquisa não universitárias que recebem apoio do Governo Federal ' Max Planck Society, da Sociedade Fraunhofer, Helmholtz-Centres, Leibniz Association ' em 3% ao ano, até 2010).