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Controle da corrupção e burocracia da linha de frente: regras, discricionariedade e reformas no Brasil

INTRODUÇÃO Brasil tem experimentado, desde os anos de 1990, um conjunto de mudanças institucionais na gestão pública. Foram aprimorados procedimentos e regras institucionais para o exercício das atividades de gerência, os papéis e o alcance dos burocratas nos processos decisórios das políticas públicas e os mecanismos de controle da gestão, tendo em vista indicadores de resultados, responsabilização fiscal e práticas de transparência. Ou seja, o Brasil tem experimentado um processo de mudança positiva nos padrões de gestão pública, o que representa inovações importantes para a consecução de políticas públicas mais eficazes e efetivas, no contexto de um projeto de democratização do Estado.

No entanto, ao mesmo tempo em que experimenta mudanças importantes na gestão, o Brasil sofre da permanência da corrupção em uma espécie de agenda negativa da esfera pública. O Brasil vive, desde a democratização, uma sucessão de escândalos políticos que minam a legitimidade do Estado e criam um sentimento de impunidade que paira na sociedade brasileira. O resultado desse processo é uma visão comum do Estado como o espaço dos vícios, e da corrupção como prática corriqueira e recorrente na administração pública. Essa sucessão de escândalos políticos e a presença forte de um sentimento de impunidade fazem com que a corrupção reforce uma cultura pública atávica, em que a corrupção é um comportamento natural e necessário dos indivíduos quando estes conseguem auferir as benesses do Estado.

O Brasil vive, portanto, um paradoxo. O aprimoramento da gestão não foi seguido de uma diminuição da percepção da corrupção. O artigo parte deste problema: o que explica o fato de as inovações gerenciais da administração pública brasileira, especialmente com a implantação dos mecanismos da nova gestão pública, não terem resultado em uma diminuição da percepção da corrupção por parte da cidadania? Diante deste problema, propomos a seguinte hipótese: apesar das inovações gerenciais da administração pública, não houve mudança na percepção da corrupção pelo fato de as reformas gerenciais não terem afetado os burocratas da linha de frente, ou seja, os burocratas que se relacionam diretamente com o cidadão e que usam sua discricionariedade indevidamente para auferir ganhos com propina e suborno. Isto ocorre pelo fato de as mudanças institucionais da administração pública não terem afetado a cultura pública dos servidores da linha de frente, não permitindo constituir um universalismo dos procedimentos no conjunto dos órgãos que compõem a máquina administrativa do Estado brasileiro.

Com base em duas pesquisas de survey, uma com cidadãos e outra com servidores públicos a respeito da corrupção no Brasil, testamos esta hipótese, observando o contexto de mudanças institucionais e o papel dos burocratas ao nível da rua (street-level bureaucracy) na consecução da accountabilityna gestão pública. O artigo estará dividido em três seções. Na primeira, tratamos do contexto de transformações na administração pública durante os anos de 1980 e 1990, configurando dois tipos ideais que seriam a administração burocrática e a nova gestão pública. Estes tipos ideais são constituídos a partir do problema do controle e da discricionariedade. Na segunda seção, descrevemos a experiência brasileira com as mudanças institucionais na gestão pública e, finalmente, testamos a hipótese referida acima, com base no tratamento quantitativo dos dados resultantes da pesquisa com os servidores públicos.

BUROCRACIA, DISCRICIONARIEDADE E ACCOUNTABILITY Desde meados dos anos de 1980, os países do centro do capitalismo e os países em desenvolvimento têm experimentado um conjunto de reformas administrativas com o objetivo de aprimorar os instrumentos de governança e fortalecer a eficiência do Estado no contexto de sociedades e mercado globais. De um modo geral, estas reformas priorizaram o tema da eficiência da máquina administrativa, propondo um conjunto de mudanças organizacionais que absorvessem instrumentos de gestão próprios do setor privado.

O paradigma da nova gestão pública (new public management) emergiu contra o modelo burocrático de matriz weberiana. O declínio do modelo burocrático ocorreu, sobretudo, pela crise do Welfare State, a qual compreendeu elementos políticos e econômicos associados a mudanças estruturais das sociedades capitalistas (Offe, 1985). No que tange aos elementos econômicos da crise do Welfare State, a crise fiscal e as pressões referentes às dívidas públicas colocaram em xeque a capacidade do Estado de assegurar o financiamento da estrutura administrativa necessária para a concretização dos direitos, especialmente dos direitos sociais. Por outro lado, o Welfare Statese viu contraído pelo consenso que emergiu nos países do centro do capitalismo de que a saída para acrise seria a diminuição do tamanho do Estado e a diminuição do papel do Estado no mercado.

Nesse contexto mais amplo de transformações do Estado ao longo dos anos de 1980 e 1990, houve um conjunto de transformações das máquinas administrativas, com o claro objetivo de rever o paradigma burocrático, com o condão de assegurar-lhe maior eficiência. O modelo burocrático do WelfareStateconcentrar-se-ia naquilo que Weber (2002) denominou como processo de dominação racional-legal, tendo em vista um conjunto de características definidoras de um padrão de relação entre o Estado e a sociedade, marcado pela racionalidade do capitalismo e de suas instituições. Em primeiro lugar, a burocracia caracteriza-se pela existência de jurisdições fixas e oficiais, ordenadas por meio de regulamentos e diretivas postas em um ordenamento jurídico positivo. A legitimidade desse tipo de organização do Estado deriva exclusivamente da lei, que é interpretada racionalmente por um corpo de magistrados. As atividades dos burocratas, portanto, são válidas à luz de regulamentos e códigos legais, em que estas atividades são distribuídas como deveres oficiais e em que a autoridade para ordenar surge de uma hierarquia fixa e estável, cabendo aos chefes tomarem as medidas necessárias para a realização metódica desses deveres. O princípio da hierarquia nas burocracias significa um sistema ordenado de mando e subordinação, no qual superiores supervisionam e controlam os inferiores. Outra característica definidora da burocracia, segundo Weber, é o fato de a organização basear suas atividades em documentos escritos, e pelo fato de as atividades serem realizadas por especialistas (ibidem).

Central para o conceito de burocracia é o fato de que todas as atividades realizadas pelos burocratas são controladas no contexto da hierarquia funcional e legitimadas a partir do texto legal. As burocracias surgem, de acordo com Weber, no contexto de sociedades que passam pelo processo de modernização e convivem com o politeísmo dos valores, em que a autoridade sagrada e tradicional perde o seu sentido em sociedades que vivem o mundo dos interesses e a diversidade dos fins. Nesse sentido, a burocracia, de acordo com Weber, é um mecanismo fundamental de "socialização das relações de poder", sendo um instrumento de poder de primeira ordem (ibidem). Ademais, é fundamental observar o caráter permanente, universal e impessoal da burocracia. Permanente porquanto, nas sociedades modernas, a burocracia é o instrumento de socialização do poder. A burocracia é universal, uma vez que se baseia na premissa de uma concepção funcional e racional de regulamentos e códigos que reconheçam a igualdade formal daqueles que estão sujeitos a ela. E, por fim, uma vez que reconheça a igualdade formal dos cidadãos como princípio constituinte, a burocracia é uma forma impessoal do poder, legitimada pela legalidade e não pela vontade do soberano (ibidem).

A partir do conceito weberiano de burocracia, configurou-se uma relação direta entre as formas organizacionais e administrativas, tanto privadas quanto públicas, e a política, propriamente dita. Na chave weberiana do conceito de burocracia, ela é uma forma de socialização do poder, sendo, por conseguinte, um instrumento de poder de primeira ordem. Ou seja, quem controla a burocracia tem poder. E o elementar dessa relação entre as organizações burocráticas e a política é o fato da discricionariedade. Uma vez que se baseia na existência de uma legalidade posta pelo Estado e fundamentada racionalmente, bem como parte do princípio da impessoalidade e da hierarquia, os burocratas não devem ter margem de discricionariedade em sua ação cotidiana em um tipo ideal de burocracia. A discricionariedade pode ser definida, de acordo com Davis (1969), como a margem de liberdade de um funcionário público para escolher um curso de ação ou inação, fundamentada na lei. A discricionariedade está envolvida pelos códigos legais e não se trata de ação ilegal, mas de liberdade para agir ou deixar de agir que um funcionário público tem diante do cidadão comum (Galligan, 1990).

Como está baseado na impessoalidade e na universalidade dos procedimentos, o modelo burocrático de administração pública estabelece que o controle se concentra, sobretudo, nos meios de administração, tendo em vista a legalidade instituída pelo Estado. O processo decisório sobre as políticas públicas teria notória influência dos burocratas, devendo basear-se na sua compatibilidade com os preceitos legais, de acordo com o controle dos meios. Contudo, a decisão final cabe à política, restando à burocracia implementar as políticas apontadas e decididas pela autoridade política. Ou seja, em um modelo ideal de burocracia, não cabe ao burocrata discricionariedade para decidir o conteúdo das políticas públicas. O princípio da hierarquia e a fixação de jurisdições buscam reduzir a margem de discricionariedade dos agentes públicos, fazendo com que o interesse público fique indisponível. No âmbito das organizações burocráticas, o tema do controle torna-se, portanto, fundamental para a construção da legitimidade. Isto é, as patologias institucionais da burocracia ocorrem quando a universalidade dos procedimentos, a impessoalidade e o princípio da hierarquia são corrompidos. O controle, no contexto das organizações burocráticas do Welfare State, deve ser exercido para assegurar que a discricionariedade dos agentes públicos não resulte em corrupção.

Ao contrário disso, a ampliação da margem de discricionariedade dos agentes públicos e a falta de controles, com base na não universalidade dos procedimentos, fazem surgir a corrupção como mazela organizacional. É importante observar que o conceito de corrupção tem uma fluidez semântica e se aplica distintamente a diferentes contextos e gramáticas na dimensão da política. De uma forma geral, acorrupção significa o juízo que a sociedade formula a respeito da integridade de indivíduos e instituições com base em valores expressos em normas com as quais todos possam concordar (Filgueiras, 2008). Neste sentido, diferentes tipos de ação podem configurar um quadro de corrupção, tais como o clientelismo, o nepotismo, a patronagem e outras. Estes tipos de ação têm uma natureza peculiar, mas podem representar a corrupção na medida em que configurem um tipo de ação ilegítima a partir do interesse público. Desta forma, a corrupção deve ser compreendida nos parâmetros do discurso político, assumindo um caráter plástico e flexível que se aplica a diferentes contextos. No caso das burocracias do Estado liberal, o parâmetro normativo para definir a corrupção é o da legalidade como elemento central da legitimidade (ibidem). Para os fins deste artigo, partimos da premissa de que a corrupção é a elevação de interesses privados sobre o interesse público, tendo em vista o recorte do fenômeno na dimensão da organização burocrática do Estado. No caso da corrupção na dimensão da burocracia, tomamos como pressuposto que ela ocorre quando um burocrata usa indevidamente sua margem de discricionariedade para favorecer seus interesses privados em detrimento do interesse público (Gardiner, 2005; Philp, 2005).

No contexto da experiência do Welfare State, especialmente nos países de tradição anglo-saxã, o controle da corrupção deve ser exercido fortalecendo a burocracia e reduzindo a margem de discricionariedade dos burocratas. Em uma fórmula bastante simples, maior a margem de discricionariedade dos burocratas, maior a corrupção. No caso dos países de tradição anglo-saxã, a emergência do modelo burocrático de Welfare State, no contexto dos anos de 1940 e 1950, é uma resposta ao modelo de social work, pelo qual a discricionariedade dos burocratas implicaria desigualdade na aplicação dos recursos públicos e políticas públicas não universalistas (Diller, 2000). No caso do controle, a corrupção seria mitigada pelo reforço da máquina burocrática, especialmente no que diz respeito aos controles dos meios. A universalidade dos procedimentos e a impessoalidade das relações de poder fazem com que o controle da corrupção ocorra observando exclusivamente a legalidade e a sequência de procedimentos- padrão e rotineiros da atividade burocrática. Neste sentido, no modelo burocrático o controle seria exercido com a criação de mais burocracia, conforme um legalismo originário e legitimador da ação dos burocratas.

A crise do Welfare State e os movimentos por reformas, por outro lado, implicaram a construção de novos modelos de gestão. Neste sentido, a burocracia e a atuação das instituições de controle implicariam ineficiência e ampliação das práticas de corrupção. No contexto do desenvolvimento econômico, a corrupção poderia ser, inclusive, funcional para a redução de barreiras burocráticas que impediriam a acumulação de capital e gerariam, por conseguinte, custos de transação (Leff, 1964). A criação de mais burocracia para perseguir a integridade dos funcionários públicos implicaria mais custos para o setor público e mais corrupção, à medida que a burocratização se ampliasse e se tornasse corriqueira (Anechiarico e Jacobs, 1996). E, por fim, a ampliação da burocracia teria como resultante a possibilidade de constituição do comportamento rent-seekingpor parte de políticos e burocratas, além das externalidades negativas advindas do número de órgãos, documentos e processos necessários para a realização dos fins (Krueger, 1974). Neste sentido, não basta reduzir a margem de discricionariedade do agente público, é fundamental submetê-lo a controle público sem que disso resulte mais burocratização.

A resposta a esse tipo de questionamento, que relaciona o aumento da burocracia com a ampliação da corrupção, foi a proposição de um conjunto de reformas administrativas que tomassem o parâmetro da eficiência como fundamental à constituição da burocracia. Esta abordagem chama a atenção para a necessidade de reformas institucionais, visando à consolidação do mercado e da democracia.

Estas reformas partem do horizonte de que os interesses devem estar relacionados a regras fixas para a interação do público com o privado. As reformas institucionais devem caminhar no sentido de restringir os sistemas de incentivo à corrupção, minimizando o papel das burocracias estatais no desenvolvimento (Bardhan, 2006). As reformas consolidadas ao longo dos anos de 1980 e 1990 partiram da necessidade de diminuir o papel das burocracias, porquanto minimizariam os monopólios existentes, restringindo a cobrança de subornos e a presença da propina. Doponto de vista das reformas institucionais para o combate à corrupção, a mudança deve ser realizada entre os sistemas de incentivo e a eficiência burocrática (Anechiarico e Jacobs, 1996). Ou seja, as reformas institucionais não devem reforçar o poder da burocracia, uma vez que elas resultariam em mais discricionariedade e incentivo para o pagamento de propina e de suborno, ou seja, em ampliação das práticas de corrupção. No aspecto formal, que representa um consenso entre analistas ligados a teorias neoinstitucionalistas, a prática de corrupção não é coibida mediante reforço do poder burocrático, mas pelo fomento do mercado (Rose-Ackerman, 1999).

O modelo da nova gestão pública, desta forma, assume que ela deve se basear na profissionalização da gestão; na preferência por indicadores quantitativos e padrões explícitos de mensuração de performance; no controle quantitativo de resultados; na distribuição de recursos de acordo com a performance da política; na descentralização das ativida-des da burocracia; na competição entre agências do Estado; na flexibilidade da gerência; na disciplina no dispêndio de recursos; no corte de custos diretos; e na criação de limites aos custos de transação da burocracia pública (Pollitt, 2003). O paradigma da nova gestão pública, portanto, ao assumir que a administração pública deve se basear na administração do setor privado, entende que a política deve ser pensada a partir da economia, de acordo com a teoria das falhas de mercado, que tem na eficiência o problema central das políticas públicas (Bozeman, 2007). O elemento central da nova gestão pública é reforçar a capacidade decisória dos gestores públicos aumentando a capacidade discricionária dos burocratas de alto nível (ground-level bureaucracy).

Neste sentido, a nova gestão pública convive com um conflito inerente à sua constituição, que passa, por um lado, pelo reforço da liderança e capacidade de gestão dos burocratas, o que demanda a ampliação de seu poder discricionário; e, por outro lado, pela redução dos controles burocráticos em favor do controle por metas, isto é, o controle dos fins, e não o controle dos meios. O controle, portanto, deve ser realizado a partir dos resultados obtidos em confrontação com os padrões pactuados e esperados de desempenho dos gestores. O controle, para a nova gestão pública, não deve se basear no controle dos meios e dos processos empregados para realizar as atividades da burocracia, mas na performance dos gestores para alcançar os resultados esperados. Portanto, o controle não deve se basear em auditorias e processos, mas em resultados objetivos que ampliem os recursos disponíveis ao público por meio da diminuição dos custos.

A nova gestão pública reforçou o papel dos gestores, ampliando seu poder discricionário. E frente a essa ampliação do poder discricionário dos gestores, defende-se o princípio da accountabilitycomo meio para diminuir os custos da delegação, dentre eles os custos da corrupção. A accountabilityé compreendida como o princípio a partir do qual se responsabiliza o agente público perante o cidadão. O debate a respeito do conceito de accountabilitysurgiu ao longo dos anos de 1980 e 1990, no contexto das reformas para enfrentar a crise do Welfare State. A perspectiva da nova gestão pública, no que tange à questão dos custos da delegação, foi fortemente influenciada pela teoria da agência, que defende uma perspectiva econômica da política baseada em uma teoria microeconômica da firma (Dowdle, 2006). A accountabilityseria compreendida na relação entre o principal-aquele que delega, ouseja, os cidadãos - e os agents -aqueles que são delegados, ou seja, os agentes públicos. Reforçar a accountabilitye ampliar a margem de controle significaria ampliar a compatibilidade de incentivos entre principal e agente ampliar a base de informação disponível ao cidadão para julgar a ação dos agentes públicos. No que tange a este último aspecto, o reforço da accountabilityocorreria com a ampliação da transparência (Heald, 2006).

Da perspectiva da nova gestão pública, accountabilitye transparência são usados como termos intercambiáveis, o que causa sérias confusões no que diz respeito ao problema da responsabilização (Lindstedt e Naurin, 2010; Etzioni, 2010).

Dentre os problemas elencados acima, destacamos o fato de a perspectiva da nova gestão pública considerar o processo da accountabilityem uma concepção mais sistêmica e pouco afeita ao processo de implementação das políticas públicas.

Ou seja, a nova gestão pública estabeleceu um paradoxo no que tange à relação entre gestão e controle. De um lado, ela procura reforçar a discricionariedade dos gestores com poderes de decisão. Mas, por outro lado, procura reforçar o controle e reduzir a margem de discricionariedade daqueles funcionários públicos que estão no plano da implementação, ou seja, os funcionários públicos que estão no nível da rua (street-level bureaucracy). A contradição entre gestão e controle burocrático ocorre na medida em que a ampliação da discricionariedade dos gestores não é seguida da desburocratização do controle.

De acordo com Michael Lipsky (2010), os burocratas ao nível da rua compreendem os implementadores como parte relevante do processo de tomada de decisão sobre políticas públicas. De acordo com Lipsky, estes burocratas (street-level bureaucrats) compreendem aqueles indivíduos que se relacionam diretamente com os cidadãos e enfrentam os dilemas de implementação de políticas. Esta perspectiva de street-level bureaucracyconsidera algumas premissas fundamentais, dentre elas: 1) os burocratas do nível da rua necessariamente têm discricionariedade e são forçados a usá-la; 2) desenvolvem formas próprias de gerir seu trabalho; 3) têm uma forte vinculação com sua formação profissional; 4) em sua interação com os cidadãos, têm discricionariedade para decidir sobre a vida de outras pessoas (Lipsky, 2010). Anova gestão pública ampliou a margem de discricionariedade dos altos gestores, mas reforçou os mecanismos de controle sobre o burocrata do nível da rua, tendo em vista o desenvolvimento de técnicas de auditoria e aferição de resultados.

A literatura internacional sobre o tema do controle, no contexto das discussões sobre a nova gestão pública, tem priorizado uma concepção de accountabilitybalizada em uma relação vertical entre cidadãos e representantes ou em uma relação horizontal entre agências do Estado (O'Donnell, 1999). Estas perspectivas da direção da accountabilitysão fortemente normativas, desconsiderando o papel que os burocratas da linha de frente, ou seja, o papel que os burocratas do nível da rua têm na consecução da responsabilização perante os cidadãos (Hupe e Hill, 2007). São esses burocratas que se relacionam diretamente com os cidadãos e criam, por suas ações, a percepção que aqueles têm sobre o serviço público e sobre o alcance da corrupção no interior do Estado. Pensar a atuação dos burocratas do nível da rua é fundamental para pensar otemada accountability,partindo da premissa de que a governança democrática é multidimensional e tem diferentes camadas (Hupe e Hill, 2007).

Se tomarmos o pressuposto de que os burocratas do nível da rua têm importância para a consolidação da accountability,éfundamental perquirir o que eles pensam do controle burocrático e qual o seu papel na questão do controle da corrupção.

Uma vez que eles se relacionam diretamente com os cidadãos, é fundamental questionar de que forma sua ação impacta na percepção do cidadão comum sobre a corrupção e de que forma sua percepção sobre as instituições de controle tem consequências para o enfrentamento da corrupção. O objetivo deste artigo é relacionar estas duas ordens de problemas a partir do caso brasileiro.

A BUROCRACIA E O DESENVOLVIMENTO DAS INSTITUIÇÕES DE CONTROLE NO BRASIL As asserções apresentadas na seção anterior estão inseridas no contexto de debate do mundo anglo-saxão. O caso brasileiro difere-se da experiência anglo- saxônica pelo fato de a criação da burocracia no Brasil ocorrer no interior de um sistema patrimonialista. A teoria do patrimonialismo é uma vertente interpretativa do Brasil, que tomou forma por meio de um projeto de modernização do Estado, da economia e da sociedade que passa pela ideia de ruptura com nosso passado ibérico e pela afirmação de um modelo de organização estatal moderna, pautado pela impessoalidade e pela racionalidade na relação entre Estado e sociedade (Werneck Vianna, 1999). A teoria do patrimonialismo brasileiro, como desenvolvida por Raymundo Faoro, significa a apropriação de conceitos da sociologia weberiana para interpretar a realidade brasileira à luz da nossa tradição ibérica. De acordo com Faoro (2000), o patrimonialismo no Brasil seria um sistema de dominação realizado por um estamento que se aloja na burocracia do Estado com o objetivo de ver reconhecido os seus interesses privados como o interesse público. De acordo com Faoro, o patrimonialismo seria uma viagem redonda em que os estamentos tradicionais da sociedade portuguesa renovariam sua dominação alojando-se na máquina do Estado.

A proposta normativa da teoria do patrimonialismo é promover uma ruptura com o passado ibérico e proporcionar um projeto de modernização calcado na racionalidade do capitalismo e de suas instituições. A ruptura com o passado, para Faoro, significa a afirmação de um modelo weberiano de Estado, fundamentado em uma concepção modernizante capaz de fazer submergir nossos vícios de origem, balizados no patrimonialismo, que não significa uma teoria da corrupção, mas, no caso brasileiro, é uma corrente que permite a interpretação da corrupção em suas diferentes dimensões. A ruptura com o patrimonialismo ocorreria pela modernização, em particular, do Estado e de sua estrutura administrativa.

Ao longo do século XX a sociedade brasileira assumiu um largo debate sobre a gestão pública e a modernização do Estado. O objetivo era a busca dos elementos de racionalização e transformação cultural capazes de balizar um projeto de formação da ordem pública conforme os ditames do capitalismo e do desenvolvimento político. Dessa maneira, a partir dos anos de 1930, tendo em vista esse projeto modernizador conduzido pelo Estado, os temas da administração e da gestão pública tornaram-se centrais. A partir desse momento, produziu-se, no Brasil, uma série de reformas no aparato administrativo do Estado, tendo como finalidade a implosão de nosso passado patrimonialista, a afirmação de uma racionalida de típica do Ocidente e o fim da corrupção como prática cotidiana e corriqueira (Carvalho, 2008). A corrupção, como um suposto traço de caráter do brasileiro, seria combatida se a ruptura com o passado patrimonialista e estamental da administração pública se concretizasse mediante a modernização da máquina administrativa. Nesse contexto, as reformas administrativas no Brasil ocuparam, e ainda ocupam, um lugar central no projeto de modernização, respeitando um processo planejado de transformação.

Com a criação do Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP) em 1938, o Estado brasileiro dava os primeiros passos para o projeto de modernização. A criação do DASP fundamentou-se na reforma do sistema de pessoal, na implantação e simplificação de sistemas administrativos e das atividades de orçamento público, de acordo com um modelo burocrático. O objetivo era aprimorar a eficiência do serviço público (Marcelino, 2003). No que diz respeito à reforma do sistema de pessoal, a criação do DASP alinhavou-se à construção de um Estado corporativo, em que a noção de serviço público obedeceria à criação de um corpo técnico de excelência subordinado ao chefe do Executivo. A administração pública assumiria, dessa maneira, as características de um sistema autônomo, centrado em uma visão procedimental e legalista de serviço público, de acordo com o modelo weberiano. No interior de um projeto de modernização pelo alto, conduzido pelo Estado Novo, a reforma da administração pública brasileira, no plano federal, centrou-se no Executivo e em sua capacidade técnica, dando a esse Poder a condução das reformas de acordo com um projeto centralizador e autoritário. A primeira reforma da gestão pública no Brasil surgiu, portanto, do autoritarismo centralizador e do fortalecimento do Executivo e de suas capacidades técnicas, ou seja, da sua racionalidade formal (Cardoso, 1982).

O primeiro impulso reformista entrou em colapso a partir de 1945, com a queda do Estado Novo. A implantação do modelo weberiano de administração pública nos anos de 1930 e 1940 encontrou sua primeira barreira formada pela crescente desorganização, pelo personalismo e pela corrupção. A desorganização crescente do DASP com a reconstrução da democracia, em 1946, resultou na nomeação de extranumerários no serviço civil, na desorganização dos orçamentos públicos, da compra de materiais e dos mecanismos de controle da burocracia, e, por fim, na expansão da ineficiência do modelo de gestão implantado. Isso se deveu, como nota Marcelino, à característica central da reforma administrativa implementada no Estado Novo, que focou na reforma dos meios de administração sem pensar a reforma dos fins, ou seja, as atividades substantivas da administração pública (Marcelino, 2003).

A corrupção, nesse contexto de crescente desorganização do DASP, fez com que o controle corporativista do serviço público desse lugar à existência de uma máquina sindical que seria, de acordo com os liberais, um "antro de favorecimentos ilícitos" (Motta, 2008, p. 244). No dizer de Faoro, o erro da Era Vargas foi manter o sistema centralizado de controle da economia pelo Estado, reforçando a "viagem redonda" que sempre caracterizou a história social do Brasil (Faoro, 2000). A corrupção avançou no período dos anos de 1950 e 1960, uma vez que passou a ocupar a esfera pública de modo permanente, contribuindo para uma crise de legitimação que assolou a Segunda República. As crescentes denúncias contra os chefes dos Executivos, o favorecimento de empreiteiras e a ocupação desenfreada das estatais levou a um quadro de agravamento da corrupção na cena pública brasileira, sendo ela um dos elementos centrais para a justificação retórica de reconstrução do autoritarismo no Brasil (Starling, 2008). Havendo essa expansão retórica da corrupção e o "perigo" iminente do comunismo, a manutenção do projeto de modernização do Estado e da sociedade passaria pela recomposição da autoridade central e pelo enfrentamento do patrimonialismo que foi escamoteado ao longo do período do Estado Novo. Dada a posição do pensamento autoritário de que o Brasil não estaria apto para a democracia, a modernização apenas se concretizaria com a elevação do Estado sobre a sociedade e a condução, pelo alto, das reformas (Filgueiras e Borges Filho, 2005).

O modelo weberiano de administração pública foi substituído em 1967, com o Decreto-Lei 200, já no regime militar, inaugurando uma nova onda de modernização do aparelho de Estado. No contexto do desenvolvimentismo, a expansão da intervenção do Estado na economia e a criação da administração indireta representaram os elementos fundamentais para a continuidade do projeto de modernização e eliminação do passado patrimonialista. O resultado foi a multiplicação de entidades da administração indireta, mediante a criação de fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista e autarquias (Marcelino, 2003).

O modelo de administração indireta respeitava a noção de que a ampliação da eficiência do serviço público e o controle das delinquências do homem público brasileiro passariam pela adoção de modelos de administração pública mais próximos aos modelos da administração privada. Os órgãos da administração indireta, em sua maioria, são pessoas jurídicas de direito privado - fundações, sociedades civis ou concessionárias do setor público - que têm um padrão de gestão mais flexível, já que são regidas pela legislação comercial e civil e não pelo direito administrativo. O objetivo, com o modelo de administração indireta, era descentralizar a administração pública brasileira, levando-a a todos os cantos do país, com o lema da desburocratização em vista.

A descentralização administrativa está relacionada à descentralização dos quadros da administração federal, da administração pública para a órbita privada e da União para os governos locais. Argumenta-se que a descentralização nascente do Decreto-Lei 200 promoveu mais eficácia da administração pública brasileira, ao permitir que ela se adaptasse às mudanças advindas com o desenvolvimento, uma vez que o decreto não seria uma norma determinística, mas a constituição de um plano indicativo, no qual estavam presentes conceitos e princípios administrativos, que delimitavam mais as atividades-fim do serviço público (ibidem).

Com o fim doautoritarismo ecom atransição para ademocracia apartir de 1985, o modelo de administração pública do Decreto-Lei nº 200 esfacelou-se com sua crescente desorganização e desarticulação. O objetivo de plena descentralização da administração pública federal não se cumpriu e o objetivo das reformas para o desenvolvimento não se concretizaram na cena pública brasileira. O autoritarismo, ao contrário do que afirma Marcelino, potencializou os problemas históricos da administração pública brasileira, resultando no descontrole financeiro, na falta de responsabilização de governantes e burocratas perante a sociedade, na politização indevida da burocracia, além da fragmentação excessiva das empresas públicas, com a perda de foco na atuação governamental (Abrucio, 2007). Nesse quadro de desorganização da administração pública brasileira, a corrupção emergiu como prática recorrente na democracia, criando a sensação, tão presente no senso comum, de que ela nasceu com a democratização, e não como herança do regime autoritário.

Diante desses problemas, ao longo da Nova República planejou-se um conjunto de reformas que mantivessem o compromisso assumido ao longo de nossa história republicana com a modernização. Para combater o legado do regime autoritário, as principais mudanças vieram com a Constituição de 1988, que contém um capítulo específico a respeito da organização político-administrativa do Estado. No âmbito das atividades constituintes, destaca-se a ideia de democratização do Estado, com o fortalecimento do controle externo da administração pública, especialmente o papel do Ministério Público e da sociedade civil. É na Constituição de 1988 que os princípios regentes da administração pública brasileira são encontrados, especialmente no que diz respeito à legalidade, à publicidade e à moralidade administrativa (CRFB, art.

37). Além disso, é importante salientar o papel da descentralização estipulado pela Constituição, bem como o compromisso estabelecido de reforma do serviço civil por meio do reconhecimento e da universalização da meritocracia e da participação da cidadania (ibidem).

Uma primeira linha interpretativa das reformas busca atualizar o tema do patrimonialismo. Apesar do reconhecimento atribuído pela Constituição à importância das reformas na administração pública, a corrupção permaneceu como uma prática corriqueira e cotidiana na cena pública, havendo uma sucessão de escândalos que atestam a ineficiência dos meios administrativos e a permanência das mazelas do patrimonialismo. Apesar de todas as reformas, o personalismo permaneceu como prática na Nova República, sendo ele uma forma de aglutinação de grupos preferenciais no aparato estatal, porque não tinha havido, até então, uma ruptura com o passado patrimonialista. Ou seja, apesar das reformas administrativas realizadas ao longo dos últimos 70 anos, a gestão pública brasileira ainda é, segundo essa vertente de interpretação do Brasil, bastante patrimonialista, fazendo com que práticas como a corrupção, o clientelismo, o nepotismo e a patronagem ainda permaneçam.

A nosso ver, essa chave interpretativa do Brasil demonizou o Estado, o que proporcionou, ao longo dos anos 90, uma série de reformas do Estado centradas mais na busca de seu enfraquecimento e no fortalecimento do mercado (Campante, 2003). A Nova República inaugurou mudanças na administração pública, com a finalidade de aprimorar a máquina governamental e criar mecanismos de governança capazes de responder à nova realidade internacional. Estabeleceu-se que essas reformas deveriam estar balizadas na redução do formalismo, na democratização do serviço público, na dinamização das atividades meio, no controle do Poder Executivo pelo Poder Legislativo e na transparência dos mecanismos de controle.

Durante o governo Collor, promoveu-se uma reforma administrativa motivada pela "caça aos marajás", a qual procurava recompor os mecanismos da gestão pública, organizá-la e combater a corrupção que assolava o serviço público brasileiro.

De imediato, houve a reincorporação à administração direta das funções de governo que eram exercidas pela administração indireta. Evitou-se a proliferação de empresas estatais e de fundações sem fontes próprias de recursos, além de promover maior controle sobre elas. O ponto principal das reformas administrativas do período Collor foi o desmonte da máquina estatal, com a ideia de "enxugar" o quadro de pessoal. O impeachmente o fracasso de suas reformas mostraram que o problema da governabilidade seria o ponto central para a ideia de uma reforma mais ampla do Estado brasileiro (Skidmore, 1999).