A Governança econômica global e os desafios do G-20 pós-crise financeira:
análise das posições de Estados Unidos, China, Alemanha e Brasil
Introdução
A crise financeira de 2008 teve impactos significativos no capitalismo global,
sendo um de seus reflexos na estrutura da governança global a constituição e
evolução do G-20. Nesse contexto, o objetivo deste artigo é analisar tais
mudanças nos mecanismos de governança e, em especial, as posições de quatro dos
principais atores nas cúpulas do G-20 no complexo processo de reconfiguração da
ordem econômica mundial, a saber: Estados Unidos (EUA), República Popular da
China, Alemanha e Brasil. Dentre outras razões, tal escolha se deu pelo fato de
os EUA, maior economia do mundo, e Alemanha, maior economia europeia,
representarem a posição dos Estados capitalistas dominantes. A China é a
potência econômica emergente de maior destaque e o novo motor do capitalismo
global. A posição do Brasil é de extrema relevância para o nosso trabalho, já
que permite mapear o papel do País nesse importante mecanismo de governança
econômica global desde a crise financeira de 2008.
Em que medida a institucionalização do G-20 significa uma mudança substantiva
no sistema de governança econômica global? Nossa hipótese é que, a despeito da
ação dos governos por meio da aplicação de estímulos monetários, fiscais e
cambiais frente à crise de 2008, prevalecem as medidas de curto prazo e as
respostas baseadas nos interesses nacionais. É verdade que, como era de se
esperar, houve a incorporação de países como China, Índia e Brasil nas
instituições de governança global. Não obstante, a legitimidade de tal
incorporação é frágil e as soluções propostas nos últimos anos se parecem mais
a acomodações e ajustes baseados em princípios liberais, mais flexíveis, para
poder equacionar as complexas negociações entre os membros do G-20, do que uma
reestruturação das instituições visando à transformação da economia capitalista
global.
Dessa maneira, em primeiro lugar, apresentar-se-á o processo de formação do G-
20 a partir da ampliação do G-8 e os aspectos mais salientes das cúpulas do G-
20, desde 2008. Logo depois analisaremos a posição dos EUA, da Alemanha, da
China e do Brasil. Por fim, serão feitas algumas considerações finais a partir
de tais levantamentos, apontando para perspectivas de mudanças na ordem
mundial.
G-20: o processo de formação
Na Tabela_1, nota-se uma significativa ascensão do "resto" (Amsden 2004) desde
os anos 1970, em contraposição à diminuição da participação dos países do G-
8 na economia mundial. Há uma crescente relevância dos países emergentes na
economia política global, o que faz com que sua inclusão nos mecanismos de
governança a partir do final dos anos 1990 se torne algo cada vez mais
impreterível. O estabelecimento de um lócus ampliado de discussão na área
financeira, que incluísse o G-10 e mais alguns dos principais países em
desenvolvimento, remete ao encontro dos ministros de finanças e presidentes de
bancos centrais do G-7 em Halifax, em 1995 (Martinez-Diaz 2007). Nesse sentido,
a crise asiática de 1997-1998 explicita algo que já emergia desde meados dos
anos 1990, com a crise do México: as questões relacionadas ao sistema
financeiro global não poderiam ser resolvidas exclusivamente pelo G-7, sendo
fundamental incorporar os países "em desenvolvimento" ou "emergentes" em tais
processos. Nesse contexto a ideia de um G-20 não era a única possibilidade
viável nem era consensual entre os atores envolvidos. Na verdade, outras
possibilidades foram trabalhadas na tentativa de ampliar o debate para os
países em desenvolvimento.
Destacam-se, assim, (a) a criação do Fórum de Estabilidade Financeira (FSF);
(b) a formalização do comitê interino do FMI como Comitê Monetário e Financeiro
Internacional (IMFC); (c) a proposta de criação de um mecanismo informal entre
os países mais relevantes para a economia mundial, tendo como base o G-22 ou
Willard Group criado em 19982. Após algumas reuniões surgiu, em 1999, a
proposta de expansão do G-22 para um G-33, que incorporaria principalmente
países do Oriente Médio, da África e da Europa3. Nesse processo surgiram
algumas insatisfações e, no encontro de ministros de finanças do G-7, em
setembro de 1999, foi estabelecido o G-20 4 como um fórum deliberativo que
trabalhasse com base no consenso de seus membros (Kirton 2005) - fórum este que
sofreu uma certa inflexão a partir da crise de 2008.
As cúpulas a partir de 2008
A crise econômica iniciada em 2008 teve uma peculiaridade: não ocorreu nos
países em desenvolvimento, mas nos países centrais do capitalismo, e com
proporções e desdobramentos mais amplos. Essa crise ativou um processo de
transformação nos mecanismos de governança global: a perda de legitimidade do
G-8, a ampliação das discussões substantivas para o G-20 e o reforço e
capitalização do FMI, embora com incertezas com relação a seu papel futuro.
Assim, em 15 de novembro de 2008 ocorreu a primeira cúpula de líderes do G-20
em Washington que visava a "restaurar o crescimento global" (G-20 2008, §1).
Como atingir esse objetivo de amplo consenso seria o grande desafio.
A falta de mecanismos regulatórios suficientes para o setor das finanças e a
falta de uma política de coordenação macroeconômica clara entre as maiores
economias do mundo seriam as causas da crise. Assim, foi destacado o uso de
medidas fiscais para estimular a demanda interna, o auxílio às economias
emergentes e o fortalecimento, regulação e transparência das instituições
financeiras privadas. (Ibidem, §7). Além disso, foi colocada a questão da
necessidade da reforma e capitalização das instituições financeiras mundiais. É
reafirmado, assim, o FMI como um ator relevante neste processo. Além disso,
amplia-se a representatividade do FSF (Ibidem, §9).
Nota-se que, se por um lado há um reconhecimento da necessidade de mudanças
para ampliar a representatividade nas e a legitimidade das instituições
internacionais, por outro há, explicitamente, uma reafirmação dos pontos
fundamentais do modelo neoliberal que acabara de colapsar: o compromisso com o
livre mercado, a propriedade privada e os mercados competitivos (Ibidem, §12).
Na cúpula de Londres (2009), foi adotado o Conselho de Estabilidade Financeira
(FSB) em substituição ao FSF, incluindo os países do G-20, ex-membros do FSF,
Espanha, e a Comissão Europeia - neste caso, a inclusão dos países emergentes
foi o ponto fundamental da reforma (Idem 2009a). Na cúpula de Pittsburgh, em
setembro de 2009, a economia mundial dava sinais de estabilidade dos mercados
financeiros e de interrupção da queda das atividades econômicas. Houve em tal
cúpula um comprometimento de que seriam desenvolvidas, "(…) até o final de
2010, normas acordadas internacionalmente para melhorar tanto a quantidade como
a qualidade do capital bancário e desencorajar a alavancagem excessiva" (Idem
2009c, §13). Nesta cúpula foi debatida uma reforma do FMI e do Banco Mundial,
dando uma maior participação aos países emergentes. Com relação à questão do
emprego houve uma certa inflexão, sendo enfatizada "a relevância da Conferência
de Londres sobre Empregos e da Cúpula Social de Roma (…), [da] recém-adotada
Resolução da OIT sobre Recuperação da Crise: um Pacto de Empregos Globais"
(Idem 2009b, §46).
Na cúpula de Toronto, em 26 e 27 de junho de 2010, foi reafirmada a relevância
do G-20 como fórum privilegiado de discussão das questões concernentes à
economia global e à reestruturação da arquitetura financeira global. Destacam-
se as questões ainda não resolvidas, como a recuperação desigual e ainda frágil
dos países, a permanência dos índices de desemprego em alguns países e o
impacto social da crise na Europa, que atingiu a Grécia, Portugal, Espanha,
Irlanda, Itália. Para isso, os países com economias deficitárias deveriam
aumentar a poupança interna enquanto mantém os mercados abertos e aumentam sua
competitividade de exportação e, os países emergentes superavitários deveriam
"aumentar a flexibilidade da taxa de câmbio buscando refletir seus fundamentos
econômicos subjacentes" (Idem 2010b, §12). A "guerra cambial" entre China e EUA
aparece como ponto de tensão nas declarações e continuaria tendo repercussões
para a próxima cúpula.
Em Pittsburgh no ano anterior (2009) houve um comprometimento de aumento do
capital dos Bancos Multilaterais de Desenvolvimento (BMDs), o que ocorreu em
Toronto (Tabela_2). Foi também endossada a reforma do Banco Mundial, que
aumentou o poder de voto dos países em desenvolvimento em 4,59%.
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Na cúpula de Seul, em 11 e 12 de novembro de 2010, foram destacados os
problemas do desemprego, bem como a necessidade de acelerar o crescimento.
Neste sentido ressaltou-se, a importância do livre comércio e da abertura de
mercados. Com relação às taxas de câmbio os EUA, além das constantes demandas
com relação ao valor do yuan, anunciaram, na véspera da cúpula, que, nos oito
meses seguintes, o Fed irrigaria a economia estadunidense com US$ 600 bilhões
(Agência financeira 2010).
Em Seul foi acordada uma mudança nas cotas do FMI (ver tabela_3) e reafirmado o
papel de destaque desta instituição na reconstrução da arquitetura financeira
mundial. Para tal, seria necessário o aumento de sua capacidade de vigilância,
bem como de seus dispositivos e linhas de crédito (G-20 2010d; 2010e). Neste
processo, o FSB e BCBS também seriam centrais para estabelecer limites para a
alavancagem dos bancos.
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Além disso, em consonância com Toronto, foi acordado em Seul o "Consenso de
Seul", no qual se destaca: a importância do crescimento econômico inclusivo e
sustentável para a redução da pobreza; a ausência de uma única fórmula para o
desenvolvimento e a ênfase no papel do setor privado na geração de empregos e
riqueza (G-20 2010g).
Por fim, em Cannes, em novembro de 2011, as questões vinculadas à crise da
economia e governança global tomam novo impulso face à crise da Grécia e do
Euro (Cooper 2011). As questões do emprego e da questão cambial, com referência
direta à China13, voltam a aparecer. Neste contexto, com a crescente
importância dos países emergentes, por um lado, e a crise do Euro de outro, foi
destacada a necessidade de ampliação da cesta de moedas que compõem os Direitos
Especiais de Saque - Special Drawing Rights (SDR)14 -, o que deverá ocorrer em
2015 (G-20 2011a).
Posição dos países
Estados Unidos
Em Washington, os EUA se posicionaram com desconfiança com relação aos planos
de elaboração de uma nova ordem regulatória. Assim como o FMI, os EUA
pressionaram os países a assumirem grandes déficits orçamentários, cortando
impostos e incentivando o consumo. Já em Londres, os EUA buscaram influenciar
os demais países do G-20 a implementarem programas de estímulo de, pelo menos,
2% do PIB. Os países europeus - incluindo França e Alemanha - defenderam uma
maior regulamentação financeira, e não o aumento de estímulos, o que levou os
EUA a, informalmente, construírem um compromisso com a China e a França acerca
dos paraísos fiscais. Neste contexto, duas questões merecem destaque: primeiro,
tais diferenças de posicionamento entre Europa e EUA foram, em larga medida,
acomodadas pela administração do presidente Obama. Segundo, vários analistas
anunciaram uma possível emergência de um "G-2", entre os EUA e a China.
Em Pittsburgh, as autoridades estadunidenses e europeias insistiram para que as
autoridades econômicas das potências emergentes se envolvessem mais firmemente
na concepção de um novo ordenamento econômico mundial. Em Toronto, os líderes
dos países desenvolvidos do G-20, incluindo os EUA, se comprometeram a reduzir
pela metade seu déficit nos próximos três anos - desde que tal medida não
coloque em risco sua recuperação econômica mundial. Em tal cúpula, os EUA -
juntamente com o Brasil e outros emergentes - não conseguiram convencer os
países europeus a manterem suas políticas fiscais expansionistas para sustentar
a retomada do crescimento mundial. Não obstante, na declaração final da
reunião, há mudança de tom em relação aos documentos anteriores, com uma ênfase
maior no crescimento.
Em Seul, o presidente dos EUA reafirmou a necessidade dos países com superávit
em conta corrente - o que inclui China e Alemanha - aumentarem a sua demanda
doméstica em vez de depender das exportações para se recuperar. Com o apoio de
EUA e Alemanha, foi colocado no documento preliminar a necessidade de ampliar o
compromisso para que os membros do G-20 "não adotem medidas que freiam a
valorização de moedas justificadas pelos fundamentos do mercado" (G1 2010),
numa clara referência à política cambial chinesa.
No Plano de Ação de Cannes para Crescimento e Emprego, além de reafirmar a
situação delicada da economia mundial, o G-20 afirmou que nos EUA a recuperação
econômica foi menor do que o esperado. Assim, os EUA se comprometeram a adotar
um pacote de medidas de curto prazo para sustentar a recuperação. Do mesmo modo
que a Alemanha, os EUA reafirmaram seu compromisso com as decisões de Toronto
no que diz respeito a planos de consolidação claros e credíveis, visando
reduzir seu déficit até 2013, baseado nos índices de 2010, além de buscar
reduzir a dívida pública até 2016. Especificamente, o país se comprometeu a
reduzir de forma equilibrada sua dívida pública até a metade da atual década
através da Lei de Controle do Orçamento de 2011. Estima-se que essas reformas
reduzirão o déficit dos EUA em $ 4 trilhões em cerca de 10 anos. O país também
se comprometeu a aumentar a supervisão dos mercados de financiamento e a adotar
medidas que permitam o aumento da poupança das famílias (G-20 Information
Centre 2011).
Em relação ao aumento dos fundos destinados ao FMI, os EUA mantiveram em Cannes
uma posição contrária, alegando que o fundo já possuía recursos suficientes
(Bayne 2011). Neste sentido, juntamente com a França, enfatizaram a necessidade
de maior flexibilidade cambial e da ampliação das moedas que sustentam os
fundos de reserva do FMI.
China
A posição da China em Washington focou-se em quatro prioridades básicas: 1) uma
ampla reforma no sistema monetário, nas instituições financeiras e nas regras e
procedimentos das finanças internacionais; 2) uma reforma que contemple de
maneira balanceada os interesses de todas as partes; 3) reformas incrementais
que visem a um progresso gradual; 4) uma reforma orientada que objetive
resultados práticos. As reformas deveriam contribuir para a estabilidade
financeira internacional, o crescimento econômico global e o bem-estar das
pessoas de todos os países.
Em Londres, a China focou em três pontos: medidas de curto e longo prazo para
lidar com a crise econômica, a reforma do sistema financeira global e reforma
do papel das instituições financeiras globais. Ela pediu maior voz para os
países emergentes e em desenvolvimento no sistema financeiro internacional na
luta contra o protecionismo comercial e financeiro, e também foi favorável ao
incremento dos gastos dos governos para estimular a economia. A China concordou
com os países europeus na reforma do sistema financeiro internacional e apoiou
a necessidade da criação de uma moeda de reserva internacional supra-soberana.
Nesse sentido, o presidente do Banco Central Chinês expressou a necessidade de
estimular o uso dos SDR como substituto do dólar. Alguns analistas sugerem que
a China adota uma política de promoção da sua própria moeda, o yuan, como uma
futura moeda de reserva, já que Beijing assinou acordos de "currency swaps" com
seis Bancos Centrais: Hong Kong, Indonésia, Coreia do Sul, Malásia,
Bielorrússia e Argentina (Pandey 2009). Para outros, como Eichengreen (2011)
seria o contrário: a China seria o país mais interessado no fortalecimento do
dólar, já que possui a maior reserva internacional de dólares no mundo.
Na Cúpula de Pittsburgh, ela se manifestou, mais uma vez, contra o
protecionismo comercial e a favor de uma reforma do sistema financeiro
internacional que desse mais voz aos países em desenvolvimento. A China propôs
a criação de um "Fundo Soberano Global" para investir nos países em
desenvolvimento. Não obstante, o diretor-geral de cooperação internacional da
Comissão Nacional de Desenvolvimento e Reforma alertou que as políticas de
estímulos econômicos "podem eventualmente gerar pressões inflacionárias e
enfraquecer as moedas" (Eckert 2009).
Em Toronto, China, EUA e Índia se posicionaram a favor de maiores estímulos
para mitigar os efeitos da recessão europeia. A China concordou com o relativo
fortalecimento da sua moeda na tentativa de mitigar a disputa sobre o valor do
câmbio com os EUA. Além disso, como acordado em Pittsburgh, os países
desenvolvidos aceitaram conceder maior poder de voto para as potências
emergentes no FMI. A China destacou também a importância da ONU para os países
em desenvolvimento e da retomada da rodada de Doha da OMC, opondo-se às
práticas comerciais protecionistas.
Em Seul, ao ser pressionada pelos EUA e os países europeus para valorizar o
yuan, a China afirmou que a crise de 2008 não foi provocada pela moeda chinesa
ou por outra moeda dos países emergentes e que não aceitaria pressões nesse
sentido. O foco da posição chinesa são os desequilíbrios do desenvolvimento
global e a fraca regulamentação e supervisão dos capitais financeiros (China:
FSB-G20 Monitoring Progress, 2011).
Há um consenso na imprensa internacional de que os países emergentes saíram
fortalecidos na cúpula de Cannes. A crise da zona do Euro, e da Grécia em
particular, desviou o foco das problemáticas sobre a reforma e coordenação da
economia global. Neste cenário, a China se apresentou como peça chave para o
equacionamento político da tragédia econômica europeia. O presidente Hu Jintao
manifestou a necessidade de políticas de ganhos mútuos: "Neste momento crítico,
o G-20 deve trabalhar para resolver os problemas chave, aumentar a confiança
dos mercados, neutralizar os riscos, enfrentar desafios, e promover o
crescimento econômico global e estabilidade financeira" (Xinhuanet 2011a). Além
disso, o presidente chinês defendeu a coordenação de um novo sistema de
governança global com maior protagonismo dos países emergentes -
especificamente no que concerne ao sistema monetário internacional, no sistema
de comércio internacional e nos mecanismos de preços das commodities (Idem
2011b). Não obstante, devido à gravidade da situação econômica da Europa, o
papel da China no resgate e/ou ajuda à União Europeia (UE) foi um assunto
recorrente, antes e durante a cúpula. A UE é o maior mercado para a China, o
que a leva a ter muito interesse em manter uma situação econômica estável no
velho continente. Mas há contrapartidas para essa ajuda, especialmente o
reconhecimento da China como economia de mercado na OMC, e o fim do embargo de
armas que se iniciou após a repressão na praça de Tiananmen na década de 1990
(Stephens 2011). Nessa direção, a China se comprometeu a ajudar a zona do Euro,
não de maneira intergovernamental, mas sim por intermédio do FMI, posição que
adquiriu força após ser consensuada entre os BRICS.
Alemanha
Em Washington, a Alemanha estava preocupada com a queda de suas exportações, o
que reforçou a posição de que a regulamentação dos mercados e a ação do Estado
são importantes para garantir maior liquidez internacional. Em Londres, a
Alemanha tinha a expectativa de convencer os países do G-20 a serem mais
transparentes em relação aos seus mercados e aos centrosoffshore, e também mais
rígidos nos controles dos mercados financeiros. Alemanha e Reino Unido
concordavam que a solução para a crise também estava na reformulação do sistema
bancário e buscavam promover uma articulação com o Banco Mundial, o FMI e
bancos regionais para avaliar como essas instituições poderiam desempenhar um
papel mais relevante no empenho de conter a crise financeira.
Em Pittsburgh, a Alemanha defendeu uma regulamentação mais rígida nos mercados
financeiros, bem como um novo equilíbrio entre estes e os Estados, além da
criação de organizações supranacionais para auxiliar na condução desse
equilíbrio. Ao término da cúpula, a Alemanha afirmou que os sistemas de
regulação bancária internos deveriam ser modificados, o que foi criticado pelos
EUA e pelo Reino Unido. A Alemanha era favorável à supervisão dos bancos
alemães, no sentido de estarem sujeitos ao pagamento de bônus se assumirem
altos riscos injustificáveis. Essas novas diretrizes foram a resposta da
Alemanha às recomendações da cúpula anterior do G-20 realizada em Londres. Em
Pittsburgh a chanceler alemã pressionou pela adoção de tais medidas para
implementar um plano global para o desenvolvimento econômico sustentável.
Tal questão foi retomada em Toronto quando a chanceler alemã defendeu a criação
de um imposto nos mercados financeiros internacionais por considerar tal medida
eficaz na redução da especulação internacional. Este imposto também seria usado
como um fundo de resgate para socorrer os bancos que precisassem de ajuda
futuramente.
Em Seul, a Alemanha ressaltou a falta de convergência entre China, EUA e União
Europeia em relação à regulação do setor bancário e à reforma da regulação
cambial. Neste contexto, reafirmou seu compromisso com as decisões de Toronto
com relação à redução da dívida pública. Ademais, o país se comprometeu a
adotar medidas capazes de incentivar o consumo privado e o investimento
interno. É importante perceber que, nas cúpulas do G-20, a Alemanha tem, via de
regra, apoiado as propostas da França. Os dois países atribuem à estrutura dos
pacotes de compensação dos bancos a responsabilidade pela atual crise
financeira pelo fato daquela ter estimulado a excessiva tomada de riscos que
visava maximizar os lucros de curto prazo dos bancos à custa da própria
estrutura destes.
Assim, Alemanha e França se reuniram antes da cúpula de Cannes e defenderam a
criação de um imposto sobre as transações financeiras para os países europeus.
Contudo, a negociação entre os dois países para alcançar uma solução para a
crise europeia antes de Cannes não obteve êxito, o que fez com que a busca por
esta solução ocupasse posição central na agenda da Cúpula. (Hilimoniuk 2011).
Brasil
O Brasil percebeu na crise de 2008 uma oportunidade para a mudança na estrutura
do sistema financeiro e econômico internacional. O país atuou no processo de
consolidação do G-20 como o principal foro para lidar com temas econômicos
internacionais, e tem defendido a maior participação dos países emergentes nas
instituições de decisão sobre a economia mundial. Segundo o governo brasileiro,
o G-20 teria aberto espaço ao Brasil para participação em outros foros, como
IOSCO (Organização Internacional de Comissões de Valores Mobiliários), FSB, BIS
(Banco de Compensações Internacionais) e no processo de formulação do Acordo de
Basileia III (Ministério das Relações Exteriores 2010a; 2010b).
Neste sentido, em Washington, o governo brasileiro declarou que o G-7 não tinha
mais condições de guiar a saída da crise, tendendo a ser substituído pelo G-20.
Além disso, o Brasil defendeu uma maior participação dos principais países em
desenvolvimento nas instituições de governança global, bem como o
fortalecimento do FMI e do Banco Mundial, desde que isso implicasse mudanças
que elevassem o peso dos emergentes em tais instituições. O governo brasileiro
declarou a intenção de adotar políticas anticíclicas, ao mesmo tempo em que
buscaria manter o cumprimento das metas fiscais de superávit primário,
definidas para 2008 e 2009. Por fim, se posicionou contra a proposta dos EUA de
criação de novos mecanismos para gerar crescimento mundial equilibrado e
sustentável.
Em Londres, o governo brasileiro propôs à China a utilização do Real e do Yuan
no comércio bilateral, em substituição ao dólar. Houve também um posicionamento
favorável com relação à política do FMI que visava assistir os países atingidos
pela crise, com a ressalva de não reduzir as reservas internacionais do país.
Neste contexto, o Brasil destacou a importância dos sistemas financeiros
estarem vinculados à produção e à geração de emprego e renda bem como a
necessidade de uma reforma dos organismos internacionais para que se construa
um sistema internacional mais justo - visando a uma maior democratização das
instituições financeiras e o combate aos paraísos fiscais.
Em Pittsburgh, o Brasil se declarou disposto a assumir uma posição de liderança
em relação às normas internacionais de contabilidade na América Latina. Com
relação às tensões entre os países desenvolvidos, o Brasil enfatizou sua
preocupação com o fato de que a dificuldade de transposição de diferenças entre
tais países prejudicasse as discussões em torno da reforma das instituições
financeiras internacionais. Neste contexto, o Brasil acabou por responsabilizar
os EUA pelo bloqueio a negociação global de comércio.
Em Toronto, o Brasil, em acordo com os EUA, se opôs à proposta de taxação sobre
o fluxo de capitais internacionais, apoiada pelos europeus. O governo
brasileiro argumentou que tal proposta aumentaria os custos de financiamento e
iria punir países que não foram responsáveis pela crise. Foram defendidas pelo
país políticas anticíclicas que priorizem a retomada do crescimento, em
contraposição às políticas de ajuste fiscal, especialmente da zona do euro, e
um enrijecimento das medidas de supervisão e regulação bancárias. Houve também
uma cobrança com relação à revisão no poder de voto no FMI - o que ocorreria em
Seul.
Neste contexto, o Brasil rejeitou a imposição de uma taxa internacional sobre
bancos, afirmando que o país já conta com regras de controle bancário mais
rígidas que as dos EUA e as dos países europeus15. Além disso, o país se opôs
ao esforço estadunidense de incluir na declaração final um apelo à retomada da
rodada de Doha de liberalização comercial e defendeu a valorização do Yuan, com
o intuito de não entrar em atrito com a China.
Em Seul, o Brasil propôs medidas de controle de fluxo de capital, juntamente
com outros emergentes. Até então, o Brasil e outros nove países já haviam
adotado algum tipo de controle de capital16. No caso brasileiro, houve o
aumento do IOF (imposto sobre operação financeira). Neste contexto, as taxas de
juros dos EUA, Europa e Japão eram quase zero, estimulando o "carry trade", ou
seja, atores financeiros captam recursos nesses países a juros baixos e
reaplicam em países com juros altos como o Brasil, ganhando sobre essa
diferença, causando uma intensa entrada de capital no país e estimulando a
valorização do Real. Assim, o Brasil propôs a criação de uma cesta de moedas no
mercado externo, que inclua o Real e o Yuan, e que possa gradualmente
substituir o dólar, no modelo dos SDR (Valor Econômico 2010b). Por fim, em Seul
o Brasil se tornou o décimo cotista do FMI, passando de 1,3% em 2008 para 2,32%
em 2010. Os BRICS, com os outros países associados, passaram para 11,55% dos
votos, indicando um relativo aumento de importância, apesar de não lhes dar
condição de veto com relação a temas que demandem 85% dos votos. Os EUA ficaram
com 16,48% dos votos, continuando assim com condições de veto nas decisões mais
importantes (tabela_3).
Em oposição ao FMI e ao Banco Central Europeu, em Cannes a presidenta Dilma
defendeu a taxação das operações financeiras mundiais como uma forma de
financiar os investimentos sociais internacionalmente. Além disso, defendeu a
criação de um programa mundial de renda mínima. Tal proposta já havia sido
defendida pela OIT e, desta vez, contou também como o apoio da Argentina
(Wasserman 2011). Além disso, houve certa divergência entre Brasil e China no
tocante às questões de comércio internacional e normas sociais. No caso do
comércio, o Brasil justificou sua postura comercial mais defensiva enquanto a
China defendeu uma postura mais aberta se colocando contrária às políticas
protecionistas. Já na questão trabalhista, a questão se inverteu: o Brasil
defendeu a proposta da OIT de criação de um piso de proteção social por parte
dos países do G-20 - o que foi visto com desconfiança por China e Índia (Valor
Econômico 2011c; BRICS Policy Center/Núcleo de Sistemas de Inovação e
Governança para o Desenvolvimento 2011).
Com relação à crise do Euro o Brasil propôs uma resposta coordenada entre os
membros do BRICS. Tais países ajudariam a zona do Euro por meio de um fundo
administrado pelo FMI, e não via compra de títulos europeus (Pereira 2011). Com
relação às questões cambiais, o Brasil se colocou a favor da proposta que foi
expressa na declaração final.
Considerações finais
A emergência de novas potências mundiais, aliada à relativa diminuição da
influência dos países desenvolvidos, coloca empecilhos para uma resolução da
crise mediante mecanismos de governança global que levem em consideração apenas
os interesses das potências ocidentais. Historicamente, as potências que
tiveram capacidade de liderar saídas de situações de caos sistêmico e crises
globais se apresentaram como potências hegemônicas, construindo uma ordem
mundial, de modo a tornar universais seus valores, regras, normas e interesses
particulares (Arrighi 1993). Hoje, na atual situação de crise, nenhum país -
sejam as potências tradicionais ou emergentes - mostrou capacidade de exercer
esse papel de liderança e guiar uma saída para a crise a partir de seus moldes.
Alguns países emergentes, como Brasil, China, Índia, Coreia do Sul e México, já
vêm desempenhando um papel decisivo em duas grandes áreas: demanda por um
regime de comércio mundial mais aberto e gestão da crise econômica mundial com
maiores controles aos fluxos de capitais. Durante as negociações ministeriais
na OMC em julho de 2008, o Brasil foi o negociador mais ativo. O fracasso
nessas negociações deveu-se às discrepâncias do Brasil com a Índia, em torno à
liberalização dos produtos agrícolas. Com relação à questão do controle aos
fluxos de capitais, a proposta de liberalização foi recolocada pelos países
desenvolvidos em Cannes, em 2011, com os países emergentes se colocando
claramente contrários a tal proposta.
Na cúpula de Londres, os EUA buscaram influenciar os demais países do G-20 a
implementarem programas de estímulo de pelo menos 2% do PIB. Não obstante, os
países europeus - incluindo França e Alemanha - defenderam uma maior
regulamentação financeira, e não o aumento dos gastos. Outras nações como o
Japão, China, Índia e o Brasil permaneceram neutros, o que facilitou alguns
avanços. Dias antes da cúpula de Londres o Diretor do Banco Central da China
propôs que os SDR do FMI substituíssem o dólar como moeda de reserva, mas este
tópico controverso não foi incluído na agenda da cúpula.
Embora tais exemplos apontem para uma falta de entendimento e de posições
claramente convergentes, é possível perceber uma certa tendência, ainda
incipiente e frágil, em direção à formação de duas grandes coalizões - ambas
permeadas de clivagens e contradições internas: de um lado, China, Brasil e os
"novos emergentes", incluindo a Argentina (com a Coreia do Sul em uma posição
de centro). Uma estratégia dos EUA para tentar cooptar países como o Brasil,
por exemplo, é acusar a China de práticas cambiais desonestas ou manipuladas
(Lacerda 2010). Em contraposição, e tendo em vista inclusive certas políticas
cambiais unilaterais adotadas pelos EUA, a China acaba liderando determinadas
propostas de alternativas monetárias ao dólar como reserva internacional -
propostas que contam com certo apoio brasileiro. Além disso, a China responde
às críticas dos EUA destacando a necessidade de que os países desenvolvidos
implementem os compromissos feitos em Toronto - redução pela metade dos
déficits até 2013 e estabilização ou redução da dívida em relação ao PIB até
2016.
Soma-se a tais questões o fato de que os países emergentes são a favor do
controle de capitais e contra a proposta dos países desenvolvidos para que haja
uma redução do ritmo de acumulação de reservas internacionais (Valor Econômico
2010a; 2011b). Tal crítica dos países desenvolvidos é voltada para a China,
pois as reservas dos BRICS somam cerca de US$ 4 trilhões, dos quais US$ 3,2
trilhões correspondem à China. Destaca-se, no caso do Brasil, a tentativa, em
Cannes, de definir previamente certas posições comuns dos países latino-
americanos (Calotti 2011) - Brasil, México e Argentina - sem, contudo, uma
definição clara do futuro de tal tentativa de coalizão.
Do outro lado, os países desenvolvidos se encontravam em uma posição
relativamente comum até a crise da Grécia. A partir de então, percebe-se uma
certa fragmentação de tal bloco entre EUA e União Europeia. Os EUA se colocam
contrários à regulamentação financeira, em consonância com os interesses do
setor financeiro estadunidense, e favoráveis às políticas monetárias
expansivas. Já a União Europeia, liderada pela Alemanha, é a favor de certos
controles dos fluxos de capitais, com maiores ajustes fiscais monitorados pelo
FMI na periferia da zona do Euro. Neste caso, o Brasil acaba se aliando à
posição dos EUA, defendendo que os países desenvolvidos adotem políticas de
estímulo à economia, e não políticas de contenção fiscal (Valor Econômico
2011a).
Embora haja, desde a eclosão da crise em 2008, certa mudança no G-20 - o que se
expressa na incorporação de temas até então negligenciados ou residuais na
agenda das cúpulas do G-8, como a questão do emprego, por exemplo17 -, é
importante destacar que tal questão ocorre mais em um contexto de adequação e
acomodação do modelo anterior, do que de transformação. Nesse sentido não há
clareza acerca dos rumos e potencialidades transformativas que tais mudanças
podem gerar. Ao mesmo tempo em que temas como desemprego e globalização a
serviço das pessoas (e não somente dos mercados) entram na agenda, políticas de
ajustes macroeconômicos de caráter eminentemente neoliberal são apresentadas
nos documentos para os casos da Grécia, Portugal, Espanha e Itália, o que
demonstra a complexidade e as contradições dos processos contemporâneos de
transformação da ordem econômica mundial.
Assim, embora Brasil e demais países emergentes tenham hoje a possibilidade de
incidir, em alguma medida, sobre as instâncias de decisão mundial, duas
questões merecem destaque: por um lado, os limites cooperativos entre os países
emergentes, e por outro, mudanças como a das cotas do FMI acordadas em Seul,
por exemplo, levam à conclusão de que, caso sua atuação continue sendo a de
buscar reformas dentro das instituições existentes corre-se o risco de
perpetuar e aprofundar as próprias instituições e os mecanismos de poder a elas
associados.
