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Parcerias intraeuropeias: 50 anos do Tratado do Eliseu (1963-2013)

Em 22 de janeiro de 2013 a Alemanha e a França celebram os cinquenta anos do Tratado de Cooperação Franco-Alemã, conhecido como o Tratado do Eliseu, de 1963. Esse tratado marca inicialmente uma inédita parceria franco-alemã, que passou desde os anos 1960 por incontáveis altos e baixos. Sem esse marco da política internacional, contudo, inúmeros obstáculos para a integração europeia e para a política externa convergente não teriam sido superados. É certo que algumas determinantes da época hoje já não mais existem, como a ameaça do comunismo e a pressão da Guerra Fria. Outras surgiram, como as sucessivas ondas de terrorismo internacional, notadamente após o 11 de setembro de 2001. Cabe lembrar, contudo, nem que seja de passagem, que as crises anteriores de terrorismo interno (Irlanda, Itália, Espanha e Alemanha, sobretudo) também contribuíram para a consolidação dessa primeira parceria estratégica na Europa.

Trata-se certamente de mais uma das histórias de sucesso do itinerário da União Europeia, uma "boa entente", como afirmou o terceiro presidente da 5ª República Francesa, Valéry Giscard d'Estaing (1974'1981). No entanto, com o alargamento da União e com a complexidade crescente do mundo contemporâneo, essa parceria não se teria um tanto diluído? O surgimento de outras ambições de liderança, com efeito, tornaram os processos decisórios mais difíceis e as rivalidades políticas mais agudas. Com isso, a política interna, como a externa, vem se europeizando gradual e regularmente. Diversos temas originalmente de política "externa" tornaram-se praticamente de política interna. O Tratado do Eliseu se insere nessa lógica. No plano internacional ' França e Alemanha são Estados soberanos e autônomos ', é um tratado clássico. No plano europeu, dá um passo significativo no caminho da transposição de elementos internacionais para o campo interno. Pode-se ver nessa transposição alguma ambiguidade, na medida em que os Estados não desapareceram, até o presente, embora haja um processo contínuo e crescente de transferências de soberania para as instituições federais europeias.

Um fato preponderante para o funcionamento da dupla França-Alemanha está na igualmente dupla dependência entre os parceiros e deles para com a União Europeia. Pode-se considerar esse formato de política interna e externa de bilateralismo complementar. As crises mais recentes e as dúvidas sobre a eficácia da liderança da dupla franco-alemã em tempos mudados levam a se perguntar se as consultas regulares entre Paris e Berlim, tão importantes até o final dos anos 1990, não teriam perdido algo de sua força. Durante longos anos essa cooperação pareceu ser a força motriz da preservação do acquis communautaire e propulsora de seus avanços, como no caso do Ato Europeu Único, de 1986.1 Para a conformação atual da política externa europeia, essa parceria continua a possuir uma notável relevância histórica. A presente reflexão esboça a origem do tratado, sua importância para a parceira franco-alemã e para a evolução da política da União, e conclui com uma análise dos desdobramentos possíveis na atual quadra.

Origem do tratado Logo após o término da 2ª Guerra Mundial, um tratado de amizade franco-alemão era impensável. Dezoito anos depois, com a França presidida por um dos principais líderes da vitória na guerra e na derrota do nazismo, Charles de Gaulle, e a Alemanha governada por um de seus primeiros resistentes, o ex- prefeito de Colônia, Konrad Adenauer, mentalidades, políticas e decisões haviam tomado uma direção radicalmente nova e inovadora, para ambas as partes. Quase duas décadas de políticas perseverantes de reconciliação e de entendimento recíproco entre os dois países ' e as duas sociedades ' explicam-se em boa parte pela convergência política acerca de um futuro comum no âmbito de uma Europa integrada. Com eles, mas também para além deles. A paz e o afastamento do risco de outros conflitos, em que as ameaças se haviam deslocado para fora da França e da Alemanha, exigiam a superação das tensões entre os dois países, que haviam chegado a ser estigmatizadas como uma "inimizade hereditária".

O entendimento franco-alemão não é apenas uma política de belos gestos simbólicos, mas um meio longamente eficaz de realização pacífica de interesses compartilhados. Um dos motivos para a disposição de ambos os países de vincular-se, no longo prazo, por um tratado, foi o temor mútuo das eventuais consequências negativas de uma política nacional, isolada, com relação ao leste europeu. Paris receava que a República Federal, apesar dos vínculos com as alianças ocidentais, pudesse vir a ser aspirada pela União Soviética. Bonn temia que uma política francesa de apaziguamento e convivência a leste se fizesse às custas da Alemanha.

Os dois países recusaram sem hesitação a nota de Estaline, de março de 1952, com a proposta de uma Alemanha reunificada, mas neutra. As razões para tal recusa foram diversas, em termos de política nacional, mesmo se o resultado foi o mesmo. A França considerou com elevada desconfiança uma "neutralidade" tutelada pela União Soviética. A experiência com outros países do leste europeu não preconizava nada de bom. A República Federal não concebia outro formato de reunificação que não fosse o da opção pelo Ocidente e por sua arquitetura de aliança defensiva ' a Organização do Tratado do Atlântico Norte (Otan). A fórmula do discurso de Robert Schuman em 9 de maio de 1950 prevaleceu, tanto para a opção política interna quanto externa. Criar, manter e desenvolver as comunidades europeias tornou-se, com grande rapidez, um objetivo estratégico maior.

Havia também outros motivos e razões para uma cooperação estreita dos dois países em políticas comuns. A França, com a intenção de recuperar sua autoestima de "grande nation" e sua agência na política internacional, tinha também interesse em aproximar de si a República Federal da Alemanha, evitando que ela ficasse exclusivamente sob a influência estadunidense. A liderança dos americanos com relação à Alemanha e à Europa em geral sempre foi uma pedra no sapato de Paris, pois conflitava com seus interesses nacionais e europeus. Bonn esperava lograr, com uma cooperação estreita, consolidar e aprofundar o vínculo, bem sucedido, com as estruturas ocidentais, de modo a ser incluído no "clube" dos parceiros políticos internacionais confiáveis. Ademais, Bonn buscava amenizar a atitude antiamericana dos franceses, de modo a preservar o quanto possível um entendimento eficiente no interior da Otan. Nesse contexto, a Alemanha dependia de uma boa parceria tanto com a França quanto com os Estados Unidos. Assim, a habilidade política de não se tornar um joguete das pretensões de poder de ambos os países foi um requisito essencial da ação alemã nos anos 1950 e 1960.

A assinatura do Tratado do Eliseu em 1963 foi o ápice da hábil política de entendimento do chanceler federal Konrad Adenauer, praticada desde o dia seguinte do armistício que selou a derrota da Alemanha nazista, em maio de 1945. Alguns engajamentos fundantes a precederam. O Plano Schuman, de 1950, que criou a Comunidade Europeia do Carvão e do Aço (CECA), a primeira instituição supranacional na Europa, foi um marco decisivo. Sete anos após o fim da guerra e somente três anos depois da formalização da República Federal, a Alemanha ingressava de pleno direito no círculo dos vizinhos europeus ocidentais. Um passo decisivo para a reconciliação franco-alemã. Em 1º de janeiro de 1958 entram em vigor os tratados da Comunidade Econômica Europeia (CEE) e da Comunidade Europeia do Átomo (Euratom). Economia e energia são mais duas políticas públicas da Europa dos Seis que passam do plano estritamente interno ("nacional") para o comum ("externo"). Uma terceira política pública ' a de defesa ' tropeça na recusa da Assembleia Nacional francesa, em 1954, de ratificar a Comunidade Europeia de Defesa. A política de segurança (e dos arsenais de defesa, sobretudo em meio à corrida nuclear), em tempos de Guerra Fria, e para a França, refém de persistentes guerras coloniais (Indochina e, logo, Argélia), ainda era demasiado sensível.

Com o rápido engajamento multilateral da Alemanha no espaço europeu e ocidental, é de se perguntar por que um bilateralismo franco-alemão seria ainda necessário. Um elemento de resposta está no fato de que a união propriamente política dos seis estados-membros das Comunidades ainda não se realizara. Os desequilíbrios políticos dessa época começam a poder ser superados após a queda do Muro de Berlim, em 1990, embora outros desequilíbrios se tenham introduzido no espaço europeu, pela expansão acelerada no final dessa década.

Nos anos 1960, Paris e Bonn entenderam que ainda se fazia necessário aparar arestas, acertar ponteiros, coordenar políticas, mesmo se isso não representasse uma fusão direta de objetivos e meios. Paris sabia que a recém- criada Alemanha Federal dependia de uma política externa fundada na confiança e trabalhava com a hipótese de que Bonn poderia ser uma espécie de seu parceiro acessório na realização dos interesses próprios franceses na Europa. Essa hipótese era de certa maneira otimista, na medida em que Bonn ' mesmo se prudente e cuidadosa nas políticas europeia e internacional ' via com ceticismo o antiamericanismo francês e considerava que uma cooperação intensificada permitiria à Alemanha amenizar tal política. Ambas as partes julgavam, no entanto, como estrategicamente incontornável um tratado que firmasse o caminho da cooperação pacífica entre elas como requisito para avanços no espaço europeu e avanços da Europa na cena mundial.

Apesar do ambiente de uma crescente aproximação, a decisão propriamente dita de celebrar formalmente o tratado foi tomada em prazo brevíssimo. O chanceler federal Adenauer pensava inicialmente em um acordo reservado. Em 1962, diversas crises sacudiram a cena internacional e a política interna alemã. Desde a construção do muro de Berlim, Adenauer vinha sendo exposto a sinais preocupantes de desgaste da liderança que exercia desde o fim da 2ª Guerra. A bancada democrata-cristã do governo, no Parlamento Federal, travou um forte debate que opôs "gaullistas" e "atlantistas", a propósito da crise dos mísseis de Cuba, evidenciando a perda de coesão quanto à política externa. Ademais, a crise decorrente da acusação governamental de traição contra o semanário Der Spiegel, em outubro desse ano, por motivo de um artigo sobre a incapacidade de defesa da Alemanha no caso de ataque pelo Pacto de Varsóvia, quase levou à dissolução da coligação governamental e acarretou a queda do ministro da Defesa, Franz-Josef Strauss, pivô da crise. A percepção de Adenauer de que seu governo estaria correndo o risco de terminar afinal veio a ser confirmada (cerca de um ano mais tarde Adenauer se retira). Assim, o chanceler acelera o movimento político internacional, a começar pelo tratado com a França.

Firma-se assim o bilateralismo franco-alemão como peça-chave da política europeia, que de certa maneira contornava a ideia de Charles de Gaulle de somente apoiar uma "Europa das pátrias", frase sibilina lançada pelo presidente francês em entrevista em 15 de maio de 1962, manifestando sua resistência à crescente tendência europeizante das políticas, notadamente da externa.

Adenauer tencionava também deixar para seus sucessores uma plataforma de íntima vinculação com a França, imune o quanto possível às eventuais incertezas futuras na política de seu país ou das grandes potências, cujo risco de confronto era percebido como agudo. O bilateralismo franco-alemão era também uma alternativa europeia plausível ao sobrepeso transatlântico dos Estados Unidos e a seu posto avançado na Europa: a Grã-Bretanha.

A minuta do tratado foi redigida e negociada em tempo recorde e assinada solenemente na sede da presidência francesa, o Palácio do Eliseu, em Paris, em 22 de janeiro de 1963. O Tratado do Eliseu é, indiscutivelmente, a obra-prima de política europeia e internacional de Adenauer: no âmbito da política externa multilateral da Alemanha Federal, a dupla franco-alemã representa um pilar original, cuja peculiaridade o coloca fora e acima da categoria clássica dos tratados bilaterais.2 A celebração do tratado se dá no mesmo momento em que de Gaulle se opõe tenazmente a que as Comunidades Europeias admitam a Grã-Bretanha. A dupla Paris-Bonn é assim objeto de críticas tanto pela oposição social-democrata alemã quanto pelo governo estadunidense de John F. Kennedy. Ambos receavam que a Alemanha se filiasse à política externa francesa de resistência aos ingleses, o que colocaria em risco a coesão da aliança da Otan e poderia ensejar o isolamento da Grã-Bretanha.

O sucesso do tratado de 1963 não deixa margem a dúvida, mas a classe política alemã sentiu o ambiente indeciso dos parceiros atlânticos, notadamente os Estados Unidos ' a cuja política e a cujo apoio se devia substancial parte do soerguimento alemão. Jean Monnet, federalista europeu de profunda convicção (e nisso em oposição a de Gaulle), queria a todo preço evitar tal risco de afastamento da aliança atlântica e logrou ser escutado no Parlamento Federal alemão. Com efeito, a lei alemã de ratificação do tratado, em maio de 1963, antepôs-lhe um preâmbulo, no qual se reafirma o engajamento da Alemanha Federal nas estreitas relações de cooperação política, econômica e de defesa com os Estados Unidos, com a Grã-Bretanha e com a Otan, bem assim o engajamento com o objetivo vital da reunificação alemã. Essa providência estabeleceu uma forma de equilíbrio entre atlantistas e francófilos na política externa alemã e sinalizou a recusa da Alemanha de um novo tipo de isolamento (o de uma Europa que voltasse às costas a seu principal avalista, os Estados Unidos). Obviamente de Gaulle, embora não o pudesse evitar, deixou entrever seu desagrado por não conseguir manter intocado seu "grande desígnio" para a liderança francesa.3

Institucionalização das relações bilaterais Logo após a formalização do Tratado do Eliseu, as relações entre França e Alemanha não passaram por nenhuma mudança notável: a amizade de fundo não suprimiu as diferenças na análise de conjuntura. Além da questão atlântica, as percepções dos dois governos também divergiam quanto à ameaça soviética. A França olhava a União Soviética com certa mansidão autossuficiente e intelectualizada. Em sua política interna, um partido comunista forte (com cerca de 20% do eleitorado nas décadas de 1960 e 1970) hipotecava ' negativamente, é certo ' o modus operandi da política externa francesa quanto ao bloco soviético. A Alemanha Federal via no bloco soviético uma espada de Dâmocles ameaçadora sobre sua nuca política, territorial e econômica. A fratura de 1945, acentuada com o muro de 1961, nada lhe fazia pressagiar de bom para o horizonte alemão. Essa percepção será alterada somente a partir de 1972, com o advento da Ostpolitik do chanceler social-democrata Willy Brandt, que rompe pela primeira vez os constrangimentos ideológicos internacionais que mantinham atada a Alemanha Federal.4 No entanto, os mecanismos de consulta e de coordenação política, administrativa e econômica se instalam e as "cimeiras franco-alemãs" gradualmente se tornam rotina e servem mesmo de modelo organizacional para os encontros de alto nível dos chefes de Estado e de Governo das Comunidades.

Essas cimeiras entre o presidente francês e o chanceler federal alemão ocorrem ininterruptamente desde 1963, a cada semestre. Os respectivos ministros das Relações Exteriores e da Defesa reúnem-se a cada três meses, secretários de Estado e diretores de departamentos diplomáticos encontram-se mesmo mensalmente. Um tal ritmo, há meio século, não poderia ter deixado de conformar e consolidar uma cooperação exemplar ' malgrado arrufos eventuais. A dimensão social e cultural não foi deixada de lado: educação e juventude são previstas como questões estratégicas. Em consequência, surge já em 1964 a Agência Franco- Alemã para a Juventude5, dentre outras entidades bilaterais que se vão constituindo. O Tratado do Eliseu sofreu apenas uma única alteração, em 22 de janeiro de 1988, sob a forma de protocolos adicionais que instituíram novas rotinas de encontros regulares entre as instâncias administrativas governamentais. Foram criados um conselho permanente de segurança e defesa, um conselho franco-alemão de economia e finanças e um conselho franco-alemão de cultura. Percebe-se que a formatação do modo de cooperação entre França e Alemanha Federal estabelece referências operacionais que a arquitetura institucional da União Europeia, em grau certamente maior de complexidade, assumiu.

Essa cooperação tinha três objetivos estratégicos marcantes: •  A construção de posições comuns em questões de política externa, no âmbito das Comunidades Europeias, da Otan e das demais instituições multilaterais, com o fito de adotar postura unificada nas negociações das respectivas instâncias decisórias.

•  A coordenação das políticas de defesa e de equipamento militar, para adotar estratégias e táticas comuns e para promover integração e intercâmbio de pessoal militar (criação de uma brigada mista franco- alemã6 como elemento nuclear de uma futura força armada europeia7).

•  A cooperação intensa em questões de educação e juventude. Essa cooperação era percebida como urgente, a partir da experiência histórica comum. Um intercâmbio regular de alunos, estudantes, estagiários, professores, operários, etc. contribuiria para vencer as desconfianças mútuas entre os vizinhos. Além do intercâmbio social, as cláusulas estipularam também o fomento do ensino de línguas, o reconhecimento mútuo dos diplomas universitários e a cooperação em pesquisa econômica.

Tais eixos de integração bilateral articulam os campos mesmos em que se dá a formação das políticas europeias, por complexa, lenta e gradual que tenha sido e ainda seja. Uma parte nada negligenciável do acquis communautaire, do tesouro de valores, normas e práticas da União Europeia, decorre do bilateralismo franco-alemão e da integração pioneira do Benelux, na qual a Bélgica, a Holanda e o Luxemburgo demonstraram o quanto a união faz a força.

Como na Europa: o Tratado do Eliseu e o sucesso por etapas A agenda das relações entre a Europa e os Estados Unidos modificou-se na medida em que as Comunidades registraram crescimento econômico e prosperidade. Com o fim dos "trinta gloriosos", em meados dos anos 1970, a contar da primeira grande crise do petróleo (1973), essa agenda ganha nítidos contornos de política econômica internacional. A institucionalização da cooperação econômica franco-alemã, no quadro de uma política monetária comum, do sistema monetário europeu (SME) e do Conselho Franco-Alemão de Economia e Finanças, com o crescente entrelaçamento dos capitais industriais, confere uma força nova à posição negocial europeia perante os Estados Unidos, reforçando assim o modelo franco-alemão de cooperação quanto à sua eficácia no plano da política externa.

É fato que sempre subsistem modulações, ênfases diferenciadas na política europeia, por parte dos dois parceiros. No entanto, a cooperação entre França e Alemanha (sobretudo depois do ingresso da Grã-Bretanha) manteve sua marca na marcha das Comunidades. Um exemplo notável é o Ato Único Europeu, de 1986, que tornou definitiva a criação de um mercado interno único.

Quanto mais longe iam as competências de Bruxelas, tanto mais claros ficavam seus limites com relação à cooperação franco-alemã. Se esta serviu de inspiração (de modelo, mesmo), o interesse coletivo das Comunidades (União) pouco a pouco se sobrepôs ao predomínio ativo de Paris e de Bonn. Tal evolução não diminuiu, entretanto, o papel exercido pela dupla franco-alemã, plenamente imbuída de sua "missão" de líder integracionista. Instala-se uma nova dinâmica: a dupla Paris-Bonn (a partir de 1990: Paris-Berlim) e "os demais" das Comunidades, entrementes tornados União Europeia. França e Alemanha ainda não encontraram o tom exato de sua parceria em uma Europa a 27. Numa Europa de 6 a 10, o problema manifestamente não se punha. Na Europa a 15 as questões de iniciativa, operacionalidade e gestão tornaram-se agudas. A 25 (e, forçosamente, a 27), a fórmula de rearranjo ainda está sendo buscada, e França- Alemanha, se continua a aparecer como uma dupla dinâmica, parece dançar com ritmos diferentes desde o agravamento das crises financeiras de 2008 em diante.

Nas questões de política de segurança e de defesa, a cooperação no âmbito do Tratado do Eliseu não avançou, até meados da década de 1980. Se não avançou entre França e Alemanha, tampouco avançou no plano europeu. A política externa e de segurança comum (Pesc) ainda na década de 2010 encontra dificuldades de monta para deslanchar. A criação do Alto Representante para a Pesc, em 1999, emitiu um sinal forte de retomada, mas os avanços ' por mais otimistas que sejam as manifestações políticas ' são modestos.8 Se o fracasso da Comunidade Europeia de Defesa, em 1954, não significou o abandono do tema, a questão ficou relegada ' sob as circunstâncias adversas da Guerra Fria e da corrida nuclear ' a um manifesto segundo plano. A diferença basilar de concepção do papel da Otan e da atuação dos Estados Unidos na Europa e no mundo, persistente entre França e Alemanha, impediu que as boas intenções no plano da política externa, vertentes de defesa e segurança caminhassem no mesmo ritmo. A posição com relação aos Estados Unidos, antes e depois da queda do Muro de Berlim, marcou as diferenças de atitude francesa e alemã e, consequentemente, europeia. A presença da Grã-Bretanha (potência nuclear desde 1957) a partir de 1973 não modificou sensivelmente essa situação.

A França de Georges Pompidou (1969'1974) depois da abertura a leste promovida por Willy Brandt via com desconfiança uma eventual aproximação alemã com a União Soviética, em função da meta da reunificação, devidamente inscrita na Lei Fundamental de 1949 como um objetivo vital da Alemanha Federal.9 Paris busca então reforçar a vinculação da Alemanha Federal via Comunidades Europeias. Bonn procura, por sua vez, levando em conta sua condição de soberania limitada, que a França incluísse em sua política a leste também os interesses de uma Alemanha francamente aliada ao Ocidente. A circunstância desses receios ou expectativas levou a uma gradual intensificação da política de segurança (atuação na Conferência sobre Segurança e Cooperação na Europa, Helsinque, 1973; dupla resolução da Otan em 1979; cooperação reforçada no âmbito da União da Europa Ocidental, nos anos 1980, de modo a ativar a cooperação política europeia), que conduz aos protocolos adicionais de 1988 e à criação do Conselho Franco-Alemão de Defesa e Segurança. O paralelismo com as iniciativas comunitárias é patente.

A parceria franco-alemã e o papel por ela desempenhado no concerto europeu possuem primordialmente razões específicas de política externa e de política de poder. Não se pode ignorar, contudo, que essa parceria se revestiu, na maior parte do tempo, das personalidades dos respectivos chefes de Estado e de Governo, cuja sintonia contribui para a eficiência das consultas e das decisões.

Para além dos pertencimentos político-partidários, o diálogo dos dirigentes foi fundamental. Não se trata de lançar mão de uma explicação psicologista, mas de reconhecer o caráter crescentemente supradoméstico do entendimento entre os governantes. De Gaulle e Adenauer, ambos homens do fim do século 19 e início do século 20, formados sob a influência da democracia cristã, sabem que não há futuro para a Europa sem a reconciliação franco-alemã. Entre Georges Pompidou e os dirigentes alemães, em especial Willy Brandt, entre 1969 e 1973, a sintonia é menor, reduzida ao estrito necessário, embora sem ruptura. Com Giscard d'Estaing (1974'1981) e Helmut Schmidt (1972'1982), a harmonia é forte e ajuda os respectivos países, como a Europa, a enfrentar as crises econômicas e políticas, como a do petróleo e a do terrorismo. Entre François Mitterrand (1981'1995) e Helmut Kohl (1982'1998), embora pertencentes a tradições políticas tradicionalmente opostas, a interação é clara, eficiente e mesmo surpreendente. Essa sintonia foi fundamental para fazer avançar a União Europeia e para coroar a unificação alemã em 1990. O apoio de ambos foi decisivo para o grande sucesso organizacional da União na presidência do francês Jacques Delors (1985'1995) na Comissão Europeia. O mesmo não pode ser dito da relação entre Jacques Chirac (1995'2007) e Gerhard Schröder (1998'2005), com os sinais políticos trocados. Como no caso de Willy Brandt, Schröder manteve a relação com a França em fogo brando, do que decorreu certa perda de ritmo nos processos europeus.

Com efeito, a influência franco-alemã, pelo enfraquecimento de sua coesão e pela diluição da constelação de poder no seio da União Europeia (tanto na Convenção para um tratado constitucional quanto no forte alargamento de 2004), recuou fortemente. O fato de ter havido uma longa coabitação política na França, entre 1997 e 2002, com o governo de maioria socialista de Lionel Jospin, certamente contribui para uma diminuição do ritmo. Poder-se-ia pensar que ocorreria uma sintonia eventualmente maior com os social-democratas alemães, mas não foi o caso. A dupla Nicolas Sarkozy (2007'2012) e Angela Merkel (desde 2005) somente começou a apresentar maior convergência quando a crise do euro se agravou. É interessante notar que nenhuma outra "dupla" de dirigentes europeus se destacou na mesma medida dos governantes franceses e alemães. No período pós-queda do Muro de Berlim, nota-se que são amiúde dirigentes europeus oriundos dos países pequenos da União que assumem cargos de importância vital em Bruxelas (Luxemburgo, Bélgica, Portugal).

Não é apenas na integração no plano dos mais altos dirigentes e da burocracia ministerial que a conexão Paris-Berlim (e, com isso, a galáxia Europa) funciona e impulsiona. A cooperação desce, mesmo se nem sempre percebida com clareza, até o quotidiano da sociedade. Há intercâmbios entre municípios, associações profissionais, alunos de escolas, estudantes universitários, trabalhadores do comércio e da indústria. A parceria entre cidades tem se mostrado especialmente eficaz para o aumento do conhecimento mútuo e a eventual superação dos preconceitos e estereótipos por tanto tempo alimentados na história europeia.10 O cerne do Tratado do Eliseu não se restringe, por conseguinte, à cooperação formal intergovernamental. O engajamento da sociedade civil, com a incomensurável diversidade de suas redes, ganhou mais peso desde o início do processo de reconciliação entre os dois países. Esse processo tem resultados sociais e culturais de grande valor, pois a consideração mútua dos cidadãos de um e de outro lado do Reno é alta. Os levantamentos de opinião situam a "boa imagem" das relações franco-alemãs acima de 80% nas duas sociedades (sem alteração notável desde a reunificação em 199011), percebidas como importantes, essenciais mesmo para o processo europeu de integração.

Mudanças desde a reunificação O fim do conflito leste-oeste acarreta obviamente uma modificação importante nas relações franco-alemãs. Não se poderia falar em cesura, como o fizeram alguns comentaristas à época, mas certamente um marco evolutivo de grande alcance sob o signo da perseverança e da continuidade.12 A reunificação alemã decorre de uma alteração notável da cena internacional, com a União Soviética em seus estertores agônicos e o sistema da Guerra Fria a esvair-se. Tornada viável pelo Tratado Dois Mais Quatro, de setembro de 1990, a reunificação de certa maneira desbanca França e Grã-Bretanha do envelhecido pedestal de "potências vencedoras da 2ª Guerra Mundial". Nesse tratado joga-se a última pá de cal sobre a ordem do imediato pós-guerra na Europa. O esfacelamento subsequente da URSS e a liberdade política e econômica recobrada de inúmeros países do centro e do leste europeus na década seguinte arrematam essa extraordinária virada. Nenhum político ou analista adiantara tal previsão quando da ascensão de Mikhail Gorbachev ao poder, em 1985.

A correlação geopolítica de poder da dupla França-Alemanha obviamente alterou- se. Como modificada foi a posição relativa da União Europeia no mundo reordenado, ou como de início se pensou, desordenado. Nessa dupla, a Alemanha foi durante longas décadas linha auxiliar da política externa "grandiosa" ("de la grandeur de la France", expressão cara a de Gaulle e nada estranha a seus sucessores). Efetivada a reunificação, a Alemanha tornou-se o estado-membro da União com o maior território, com a maior população e com a maior economia. Um redimensionamento tanto do bilateralismo franco-alemão quanto do peso relativo da Alemanha na equação europeia tornou-se, por sua vez, inevitável. O alargamento a leste da União colocou a Alemanha política e geograficamente no centro do sistema. O oeste em que a França foi central durante meio século evoluiu para uma posição menos decisiva. O que antes era "Europa Ocidental" é doravante, "simplesmente", "Europa". A nova constelação europeia conferiu à Alemanha uma agência até então menos destacada. A França ' em parte também em decorrência de suas incoerências políticas internas, pontuadas de fraturas parcialmente ideológicas em boa parte anacrônicas (oposição entre "socialismo" e "conservadorismo" e entre "nacionalismo" e "entreguismo", dentre outras) ' vê diminuir sua influência. A adesão incondicional da Alemanha ao programa e a seus compromissos com e na União Europeia levou-a a atuar com particular prudência, poupando a hipersensibilidade política francesa e respeitando o caráter comunitário da arquitetura europeia. Ao longo de duas décadas, percebe- se que a Alemanha continua a manter posições firmes, notadamente em termos de política econômica, monetária e financeira, de disciplina orçamentária e de engajamento europeu. Pode-se dizer que a Alemanha da década de 2010 é talvez a campeã do europeísmo, malgrado a tradição francesa de Jean Monnet e Robert Schuman.

Para não colocar em risco uma parceria tão bem-sucedida, na década de 1990, Berlim e Paris apostaram em mais Europa. O Tratado de Maastricht, em 1992, firmou a institucionalização da União Europeia, a criação da união econômica e monetária e a introdução da moeda única. O euro é um projeto franco-alemão, tornado viável nas condições da parceria redimensionada ao longo do período 1990'2000. A tática de política "externa" na política "interna" europeia das décadas de 1990'2000 foi uma nova utilização de uma estratégia aplicada, nos anos 1950, à novel República Federal da Alemanha: a da inclusão, do enquadramento de perto. Assim como em seu nascedouro, a Alemanha foi vinculada às alianças ocidentais na forma da Otan e das Comunidades Europeias, ora se atrela a Alemanha unificada ainda mais à União Europeia e a sua rede de alianças. A profissão de fé europeia da Alemanha foi sem falhas: o marco alemão, moeda de referência no continente e no mundo, instrumento de política econômica internacional, foi sacrificado e incorporado ao euro. A cooperação com a França, malgrado certas passagens a frio conforme os dirigentes nos cargos, é preservada e segue um fator decisivo no sistema motriz da União.

A moeda única, mesmo em se tratando de uma construção ciclópica e ousada, não basta para homogeneizar as divergências políticas entre Paris e Berlim. No plano da política externa europeia, a Alemanha pressionou para o alargamento a leste e a sudeste ocorrer com rapidez. Certamente a lógica alemã é a mesma que viu aplicada a si: Europa emoldura, preserva, vincula, faz depender. Com isso o risco de deriva política dos países anteriormente sob o jugo do regime soviético desapareceria ou, ao menos, diminuiria sensivelmente. Nesse particular a Alemanha persevera nos princípios de desanuviamento político firmados na Ostpolitik de Willy Brandt nos anos 1970.

A França, diversamente, considera prioritária a reforma interna da União, com o aprofundamento de suas instituições e a revisão de suas regras de funcionamento, cujas falhas tornavam-se cada vez mais patentes nos anos 1990. A política algo vetusta de grandeza nacional dos diversos governos franceses também visava a evitar um crescimento acelerado da influência alemã por si mesma. Ainda antes da adesão da Suécia, da Finlândia e da Áustria, em 1995, já se falara em um afrouxamento da relação franco-alemã e de uma diluição da União pela adesão em massa de países (do leste e do sudeste europeus) "ainda em fase de reconstituição".13 Com tal cenário político, a cooperação no interior da União Europeia se caracterizaria ' como efetivamente veio a ocorrer nos últimos 20 anos ' por um incremento do processo intergovernamental de decisão. Embora o intergovernamentalismo ainda prevaleça, alemães e franceses têm consciência de que iniciativas teriam de ser tomadas, em especial quando o alargamento de 2004 e o bloqueio da convenção europeia de 2005 dificultaram o avanço do sistema de ponderação decisória entre os estados-membros e em nada ajudaram a aumentar o papel do Parlamento Europeu ou de outras instâncias de representação popular.

As iniciativas franco-alemãs, mesmo se numerosas, começam a perder algum fôlego. Isso se dá tanto no plano das questões políticas (somente dois países rejeitaram o projeto de convenção europeia: a França e a Holanda) quanto no da política econômica e externa. O primeiro-ministro e ministro luxemburguês das Finanças, Jean-Claude Juncker, europeísta convicto e reconhecido, exprime sem muita hesitação certa fadiga com relação à dupla franco-alemã, percebida por vezes como hiperativa.14 Desde o Tratado de Maastricht (1992) o dinamismo da dupla franco-alemã diminuiu o ritmo. Uma divergência importante surgiu na cimeira de Nice, em 2000, a propósito da redistribuição dos assentos no Conselho de Ministros da União. A França recusou-se terminantemente a admitir que a Alemanha obtivesse um peso maior, mesmo se meramente simbólico, em consequência de seu maior número de cidadãos. A posição francesa, marcada por uma atitude conservadora, considerava que a paridade absoluta até então vigente seria o penhor de um sucesso de mais 40 anos, que poderia ficar comprometido. Como de costume, as negociações levaram a compromissos que mantiveram abertas as possibilidades da União, embora aquém do que teria sido necessário para prevenir as dificuldades operacionais previsíveis no futuro imediato, pois para o fim de 2002 ficou marcada a rodada de adesões que se torna efetiva, afinal, em 2004.

O Tratado de Nice introduziu modificações nos seguintes campos: •  Alargamento: a União programa a admissão de novos estados-membros a partir do final de 2002, atendidos os requisitos para a adesão.

•  Decisões por maioria no Conselho de Ministros da União: cerca de 40 artigos do Tratado da União Europeia são modificados. A unanimidade continua exigida para questões cruciais como tributação.

Política externa, de segurança e de defesa continua entravada; será necessário esperar o Tratado de Lisboa, em 2009.

•  Ponderação dos votos: Alemanha, França, Itália e Grã-Bretanha pesam 29 cada. A Espanha 27 (mesmo peso previsto para a candidata Polônia).

•  Comissão Europeia: com a adesão programada de mais 12 membros, a Comissão passará a ser composta por apenas um comissário por país.

Acima de 27 estados-membros, será necessária uma revisão. Reforça-se o poder do Presidente da Comissão.

•  Fomento da cooperação: instituiu-se procedimento simplificado para a formação de grupos de estados-membros para a cooperação em campos específicos. É o caso do Grupo do Euro, menor do que o pleno da União. Também quanto a esse aspecto precisou-se do Tratado de 2009.

•  Desdobramentos após a cimeira de Nice: com a adesão prevista, programa-se para 2004 uma conferência dos chefes de Estado e de Governo sobre a partilha de direitos e deveres entre a União e os estados-membros.

•  Carta dos direitos fundamentais dos cidadãos da União: sem vincular juridicamente os estados-membros, pois revestida de caráter declaratório, é projetada como fundamento da futura constituição europeia, a ser elaborada pela Convenção convocada para 2002.

•  Alguns outros tópicos conjunturais foram também ressaltados: combate à epidemia da "vaca louca" (sobretudo por causa dos custos financeiros); modernização do "modelo europeu de estado de bem-estar social" (também com vistas ao elevado custo financeiro que já se vê pesar nos orçamentos nacionais); indicação de uma política militar comum (timidamente, por haver a Grã-Bretanha vetado qualquer menção que pudesse ser interpretada como debilitação da Otan).

A França conseguiu, ao final das contas, ganho de causa, com a manutenção da paridade com a Alemanha. O preço foi alto e é pago ainda até os dias de hoje. A prevalência da paridade, combinada com a unanimidade para determinados temas (mesmo que se tenha flexibilizado outros), plantou o germe dos obstáculos decisórios que atingiram o desenvolvimento da política externa e de segurança comum, dentre outras políticas. Paridade e unanimidade possuem forte valor simbólico (de interesse igualmente da Grã-Bretanha), inclusive para a constante ação da dupla franco-alemã, ao menos desde a perspectiva nacional autossuficiente de Paris, que não vê com entusiasmo algum o crescimento de Berlim ' malgrado a retórica oposta. A insistência francesa nesse binômio tem igualmente fundamento em uma concepção divergente da alemã quanto ao formato final a ser adotado pela União Europeia. Com efeito, Berlim contempla a União Europeia desde uma perspectiva federal (o sucesso organizacional, político, econômico e financeiro da República Federal da Alemanha certamente sustenta tal posição). A França, numa sobrevivência política surpreendentemente longeva do gaullismo político, insiste na tradição do estado-nação homogêneo e centralizado. Com isso, as instituições europeias seriam meras delegadas de seus membros, estados-nações, uma "Europe des patries", pois uma "nação europeia" não existiria. Embora as decisões de fato adotadas ao longo do processo europeu não reforcem a posição francesa, ela continua presente, ao menos no discurso político de seus dirigentes e, em parte, na atuação de Paris nos grêmios europeus.15